ANNO 2005
Commenti alla decisione di
I. Paola Ilari, La "patente a punti”: una sanzione ‘sui generis’. Nuove tendenze della Consulta in materia di imputazione dell’illecito amministrativo (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
II. Francesco Vergine, Corte Costituzionale e patente a punti. Considerazioni alla luce della sentenza n. 27/2005 (per gentile concessione della rivista telematica Lexitalia.it)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Valerio ONIDA Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 204-bis, comma 3, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), disposizione introdotta dall’art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), convertito con modificazioni nella legge 1° agosto 2003, n. 214, e dell’art. 126-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, aggiunto dall’art. 7 del decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9 (Disposizioni integrative e correttive del nuovo codice della strada, a norma dell’articolo 1, comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85), modificato dall’art. 7, comma 3, lettera b), del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modificazioni nella legge 1° agosto 2003, n. 214, promossi con ordinanze dell’8 novembre 2003 dal Giudice di pace di Voltri, del 5 dicembre 2003 dal Giudice di pace di Mestre, del 23 febbraio 2004 dal Giudice di pace di Ficarolo, del 16 marzo 2004 dal Giudice di pace di Bra, del 17 febbraio 2004 dal Giudice di pace di Mestre, del 26 gennaio 2004 dal Giudice di pace di Montefiascone, del 30 e del 26 aprile 2004 dal Giudice di pace di Lanciano, del 12 maggio 2004 dal Giudice di pace di Carrara e del 10 maggio 2004 (n. 2 ordinanze) dal Giudice di pace di Casale Monferrato, rispettivamente iscritte ai nn. 120, 267, 465, 503, 569, 575, 643, 658, 701, 721 e 722 del registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11, 23, 25, 26, 32, 36 e 38, prima serie speciale, dell’anno 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 15 dicembre 2004 il Giudice relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto in fatto
1.¾ Il Giudice di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri (r.o. n. 120 del 2004), ha sollevato questione di legittimità costituzionale – per la violazione degli articoli 3, 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione – dell’art. 204-bis, comma 3, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), disposizione introdotta dall’art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), aggiunta dalla legge di conversione 1° agosto 2003, n. 214.
Il medesimo giudice rimettente – ipotizzando esclusivamente il contrasto con l’art. 3 della Costituzione – ha sollevato questione di legittimità costituzionale anche dell’art. 126-bis, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 285 del 1992, introdotto dall’art. 7 del decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9 (Disposizioni integrative e correttive del nuovo codice della strada, a norma dell’articolo 1, comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85), nel testo risultante all’esito della modifica apportata dall’art. 7, comma 3, lettera b), del già segnalato d.l. n. 151 del 2003, come modificato – a propria volta – dalla summenzionata legge di conversione n. 214 del 2003.
Il suddetto articolo 126-bis, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 1992 è censurato dal rimettente genovese «nella parte in cui prevede che nel caso di mancata identificazione del conducente la segnalazione della decurtazione del punteggio attribuito alla patente di guida deve essere effettuata a carico del proprietario del veicolo, salvo che lo stesso non comunichi entro 30 giorni i dati personali e della patente del conducente».
I Giudici di pace di Mestre (r.o. nn. 267 e 569 del 2004), Ficarolo (r.o. n. 465 del 2004), Bra (r.o. n. 503 del 2004), Montefiascone (r.o. n. 575 del 2004), Lanciano (r.o. nn. 643 e 658 del 2004), Carrara (r.o. n. 701 del 2004) e Casale Monferrato (r.o. nn. 721 e 722 del 2004), hanno, a loro volta, sollevato questione di legittimità costituzionale – deducendo, nel complesso, la violazione degli articoli 3, 24, 25 (l’indicazione di quest’ultimo parametro apparendo, per vero, frutto di un laspsus calami) e 27 della Costituzione – sempre dell’art. 126-bis, comma 2 (ma, invero, la prima ordinanza di rimessione pronunciata dal rimettente di Mestre parrebbe investire l’intero articolo), del d.lgs. n. 285 del 1992.
1.1.¾ Riferisce il primo dei rimettenti (r.o. n. 120 del 2004) di essere investito della decisione del ricorso proposto – a norma dell’art. 204-bis del codice della strada – avverso un verbale di contestazione di infrazione stradale, «con il quale è stata irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 137,55 e la sanzione amministrativa accessoria della decurtazione di punti sei dal punteggio attribuito alla patente di guida di veicoli a motore». Deduce, altresì, il Giudice di pace di Genova che il ricorrente «non ha provveduto al versamento della somma pari alla metà del massimo edittale della sanzione inflitta, come previsto dal comma 3 del predetto art. 204-bis», evidenziando, inoltre, che l’interessato – nel suo ricorso – ha sottolineato che «il veicolo al momento dell’infrazione era in uso alla propria moglie».
Ciò premesso, il giudice a quo ipotizza – innanzitutto – il contrasto dell’art. 204-bis, comma 3, del d.lgs. n. 285 del 1992, con gli artt. 3, 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione.
La norma di legge suddetta, infatti, violerebbe l’art. 3 della Carta fondamentale sotto il profilo della irragionevole disparità di trattamento realizzata tra quanti adiscono le vie giudiziali per l’annullamento del verbale di contestazione dell’infrazione stradale, e coloro che – in alternativa – decidano o di proporre, allo stesso scopo, ricorso amministrativo all’autorità prefettizia, ovvero impugnino direttamente la c.d. "ordinanza-ingiunzione”, giacché «l’incombente procedurale di cui al comma 3 dell’art. 204-bis non è imposto a chi ricorra al prefetto ai sensi dell’art. 203» del d.lgs. n. 285 del 1992, ovvero a chi, ai sensi degli artt. 204-bis e 205, ricorra al giudice di pace avverso l’ordinanza ingiunzione del prefetto. Un secondo motivo d’incostituzionalità, prosegue il rimettente, sarebbe, inoltre, ravvisabile in relazione all’art. 24, primo comma, della Costituzione, giacché l’imposizione dell’onere procedurale previsto dalla norma impugnata limiterebbe ingiustificatamente «la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei diritti», non essendo difatti «dettata da ragioni di giustizia o di carattere processuale». Infine, conclude sul punto il rimettente, un ulteriore autonomo profilo d’incostituzionalità dovrebbe riscontrarsi riguardo all’art. 113, secondo comma, della Costituzione, atteso che esso «prevede che la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione».
Inoltre, il Giudice di pace di Genova solleva questione di legittimità costituzionale anche dell’art. 126-bis, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 285 del 1992.
Siffatta disposizione, «nella parte in cui prevede che nel caso di mancata identificazione del conducente, la segnalazione della decurtazione del punteggio attribuito alla patente di guida deve essere effettuata a carico del proprietario del veicolo, salvo che lo stesso non comunichi, entro 30 giorni, i dati personali e della patente del conducente», sarebbe in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, configurando «un caso di responsabilità oggettiva a carico del proprietario del veicolo», giacché questi risponderebbe «per fatto altrui». Orbene, prosegue il giudice a quo, mentre il ricorso a tale modello di responsabilità «può apparire corretto» nelle ipotesi previste dagli articoli 196 del codice della strada e 2054 del codice civile (poiché in tali casi la responsabilità solidale del proprietario del veicolo, «per l’aspetto puramente riparatorio», risponde alla duplice necessità di evitare che «molte norme sulla circolazione stradale» restino eluse, e che i danneggiati in sinistri stradali possano «non ottenere il giusto risarcimento»), è, per contro, irragionevole che il proprietario del veicolo sia punito per un fatto che non ha commesso, o che non ha neppure concorso a realizzare.
D’altra parte, osserva ulteriormente il rimettente, l’art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), enuncia «il principio della responsabilità personale in tema di sanzioni amministrative di natura punitiva» (a tale categoria appartenendo la misura della decurtazione dei punti dalla patente, dovendo essa considerarsi sanzione accessoria avente carattere strettamente «punitivo personale»), di talché la disposizione impugnata – nella misura in cui introdurrebbe una deroga a tale principio – realizzerebbe «una disparità di trattamento tra i trasgressori di alcune norme del codice della strada ed i trasgressori di altre norme amministrative».
Infine, conclude il rimettente genovese, «poiché nel nostro ordinamento è consentito ad una persona fisica di essere proprietario di veicoli a motore pur non essendo titolare di patente di guida», l’art. 126-bis, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 1992 realizzerebbe «una disparità di trattamento tra soggetti proprietari del veicolo oggetto dell’infrazione muniti della patente di guida e quelli che ne sono privi, risultando di fatto punibili con la decurtazione del punteggio solo i primi».
1.2.¾ Il Giudice di pace di Mestre, con due distinte ordinanze (r.o. nn. 267 e 569 del 2004), ha sollevato – ipotizzando il contrasto, nella prima ordinanza, con il solo art. 3 della Costituzione, e, nella seconda, anche con gli artt. 24 e 27 della Carta fondamentale – questione di legittimità costituzionale dell’art. 126-bis, comma 2 (ma, come già rilevato, la prima ordinanza di rimessione parrebbe censurare l’intero articolo), del d.lgs. n. 285 del 1992.
1.2.1.¾ In particolare, nella prima delle due ordinanze (r.o. n. 267 del 2004), il giudice a quo censura la disposizione suddetta «nella parte in cui non prevede l’inapplicabilità della sanzione accessoria della detrazione dei punti sulla patente di guida in difetto della normativa di attuazione dei previsti corsi di recupero».
Il rimettente descrive, preliminarmente, l’oggetto del giudizio a quo, consistente nella decisione di un ricorso (proposto avverso verbale di contestazione di infrazione risalente al 3 luglio 2003) nel quale si «deduce l’illegittimità della norma che introduce la sanzione accessoria della detrazione dei punti» dalla patente di guida, atteso che «la nuova disciplina sarebbe incompleta non essendo stata introdotta la puntuale disciplina dei c.d. corsi di recupero, che dovrebbero, secondo il disegno del legislatore, consentire al conducente sanzionato il recupero dei punti detratti».
Ciò premesso, il Giudice di pace di Mestre (sempre nella prima – r.o. n. 267 del 2004 – delle due ordinanze da esso pronunciate) deduce come «la disciplina applicabile al momento della contestata infrazione» risulti quella prevista dal d.l. n. 151 del 2003, che avrebbe fissato quale data di entrata in vigore del d.lgs. n. 9 del 2002 (cioè il testo normativo recante la disciplina relativa alla "patente a punti”) quella del 1° luglio 2003. Poiché, però, soltanto con decreto ministeriale del 29 luglio 2003 (Programmi dei corsi per il recupero dei punti della patente di guida), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 6 agosto 2003, sono state «introdotte le norme di dettaglio sull’organizzazione dei corsi di recupero previsti dall’art. 126-bis» del codice della strada, emergerebbe secondo il rimettente «dalla descritta successione di norme (…) l’impossibilità giuridica, per un trasgressore sanzionato nel periodo dal 1° luglio al 6 agosto 2003» (tale essendo l’evenienza ricorrente nel caso oggetto del giudizio a quo) di «accedere al meccanismo di recupero dei punti persi».
In forza di tali rilievi, il Giudice di pace di Mestre pone in luce come, «a fronte dell’imposizione di una sanzione, per la quale sono previsti rimedi di natura riabilitativa», risulti «in concreto negato al soggetto sanzionato l’accesso incondizionato ai benefici previsti, con evidente ed ingiustificata disparità di trattamento dipendente esclusivamente dal momento in cui la sanzione viene applicata», ciò che renderebbe la disciplina suddetta non conforme a Costituzione.
Su tali presupposti, quindi, il rimettente – non senza osservare, in punto di rilevanza della questione sollevata, come la stessa «all’evidenza» risulti «pregiudiziale rispetto alla decisione della causa» devoluta al suo esame – ha concluso per la declaratoria d’incostituzionalità della norma impugnata.
1.2.2.¾ Con la seconda delle citate ordinanze (r.o. n. 569 del 2004), il Giudice di pace di Mestre censura sotto altro profilo – per violazione degli articoli 3, 24 e 27 della Costituzione – l’art. 126-bis del codice della strada.
Il rimettente – premesso di giudicare del ricorso proposto avverso il verbale con cui la polizia municipale di Venezia contestava al proprietario di un veicolo, «benché non conducente», l’avvenuta violazione dell’art. 142, comma 9, del codice della strada – deduce che il suddetto art. 126-bis violerebbe «gli artt. 3 e 27 della Costituzione in quanto prevede una sanzione amministrativa personale in virtù di una responsabilità oggettiva» (e segnatamente nella parte in cui stabilisce che la decurtazione del punteggio dalla patente venga effettuata a carico del proprietario del veicolo, in caso di perdurante mancata identificazione del conducente responsabile dell’infrazione), nonché «gli artt. 24 e 27 della Costituzione», nella parte in cui dispone (al comma 2) che, qualora il proprietario ometta di comunicare i dati personali e della patente del conducente del veicolo, si applichi «a suo carico la sanzione prevista dall’art. 180, comma 8» del medesimo codice della strada.
Con riferimento, in particolare, alla prima censura (quella che ipotizza la violazione degli artt. 3 e 27 Cost.), il giudice a quo assume che la previsione della decurtazione dei punti dalla patente, a carico del proprietario del veicolo, «appare in contrasto con l’insieme del sistema sanzionatorio» previsto per le contravvenzioni stradali (sistema, a suo dire, «costituito da norme che applicano i principî costituzionali»), e ciò «in quanto la solidarietà passiva del conducente e del proprietario è prevista solo per le sanzioni pecuniarie» (giusto il disposto dell’articolo 196 del codice della strada), risultando «non (…) trasmissibili le sanzioni non pecuniarie (…) ad altro soggetto diverso da quello che ha commesso la violazione» (in virtù di quanto stabilito dall’art. 210 del medesimo codice).
Quanto, invece, alla seconda censura, e cioè il prospettato contrasto con gli artt. 24 e 27 della Carta fondamentale, la stessa si fonda sulla constatazione che l’impugnato art. 126-bis – là dove fa carico al proprietario del veicolo di comunicare i dati personali e della patente del conducente autore dell’infrazione – costringe il proprietario del veicolo che non conosce il conducente (come nel caso di specie, «dove il proprietario è legale rappresentante di due società, e il ciclomotore è utilizzato dai dipendenti e dai parenti») «ad una omissione», che ha come effetto «il pagamento di una pena pecuniaria e l’irrogazione della pena accessoria della decurtazione dei punti della patente», quest’ultima essendo destinata, inoltre, a "modificarsi” – secondo il rimettente – «a seconda delle condizioni e status del proprietario», il quale soltanto «se titolare di patente viene colpito»
Orbene, tale regime sanzionatorio – essendo previsto per un’omissione che, il più delle volte (anche in ragione del notevole lasso di tempo che usualmente trascorre tra l’accertamento dell’infrazione a carico del conducente e la richiesta dei suoi dati personali, e della patente di guida, rivolta al proprietario del veicolo), si risolve in una «incolpevole dimenticanza del fatto» – appare al rimettente in contrasto con l’art. 27 della Costituzione. «Mutuando dal diritto penale», egli osserva, «è necessario che l’atto positivo o negativo sia posto in essere con coscienza e volontà», ciò che non può certamente dirsi per una semplice "dimenticanza”.
Deduce, infine, il giudice a quo che nella eventualità in cui il proprietario – il quale pure non sia stato il conducente del veicolo – corrispondesse «la sanzione pecuniaria in misura ridotta, non potrebbe proporre ricorso in quanto gli viene impedito dallo stesso art. 126-bis»; ciò che induce il rimettente ad eccepire «la violazione del diritto di difesa (art. 24 Cost.)».
1.3.¾ Il Giudice di pace di Ficarolo (r.o. n. 465 del 2004) ha sollevato, del pari, questione di legittimità costituzionale – per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. – dell’art. 126-bis, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 1992, «nella parte in cui dispone la decurtazione del punteggio della patente di guida nei confronti del proprietario del veicolo nei cui riguardi è stato accertato il superamento dei limiti di velocità, qualora non risulti identificato colui che si trovava alla guida del veicolo al momento in cui fu commessa l’infrazione contestata».
Il rimettente – ricostruita la fattispecie concreta sottoposta al suo esame – ipotizza, innanzitutto, da parte della disposizione impugnata, la «violazione del principio "nemo tenetur se detegere” che discende, quale corollario, da quanto stabilito dall’art. 24 della legge fondamentale». Il comma 2 del citato art. 126-bis, nel richiedere, infatti, al proprietario del veicolo di comunicare i dati personali e della patente del conducente (non identificato al momento dell’accertamento dell’illecito amministrativo), «non distingue (…) tra i possibili destinatari della delazione che viene imposta», di talché, ove la persona del conducente e del proprietario coincidessero, quest’ultimo «sarebbe obbligato a confessare la propria colpa».
«Ne deriva», prosegue il giudice a quo, «il contrasto dell’art. 126-bis» con il principio sopra richiamato (nemo tenetur se detegere), «e quindi con l’art. 24» della Costituzione.
In relazione, invece, all’ipotizzata violazione dell’art. 3 della Costituzione, il rimettente sottolinea che la sanzione della decurtazione dei punti dalla patente «viene applicata in modo diverso» nei confronti delle persone giuridiche rispetto alle persone fisiche, posto che nel primo caso «si applica la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 180» del codice della strada, «mentre nel secondo la decurtazione dei punti della patente di guida», dando così luogo ad una «ingiustificata disparità di trattamento» tra le due ipotesi.
1.4.¾ Dubita, altresì, della legittimità costituzionale della medesima disposizione – giacché in contrasto con gli articoli 24 e 27 della Costituzione – anche il Giudice di pace di Bra (r.o. n. 503 del 2004).
La previsione – da parte dell’art. 126-bis del d.lgs. n. 285 del 1992 – di una «sanzione accessoria personale» a carico del proprietario del veicolo, che ometta di comunicare chi effettivamente fosse alla guida del veicolo in occasione della violazione di norme del codice della strada, sarebbe – secondo il rimettente – in «evidente contrasto con il principio della responsabilità personale dettato dall’art. 27, primo comma, della Costituzione», giacché, «pur essendo tale norma riferita alla responsabilità penale, essa è uniformemente interpretata come estensibile a tutte le sanzioni che colpiscono la persona».
Evidenzia, inoltre, il giudice a quo come il suddetto art. 126-bis del codice della strada preveda anche, per l’omessa comunicazione di cui sopra, «il pagamento di una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 180, comma 8, del medesimo codice». Dall’applicazione di tale previsione deriverebbe per il proprietario del veicolo – allorché questi non sia in grado di comunicare i dati relativi alla persona ed alla patente del conducente (come avviene, sottolinea il rimettente, «in quasi tutte le famiglie, in caso di uso promiscuo del mezzo») – una situazione «paradossale», giacché egli sarebbe, di fatto, costretto ad «autodenunciarsi», per evitare almeno il pagamento della sanzione pecuniaria suddetta. Si verrebbe, in tal modo, a realizzare una lesione del «suo diritto di difesa – rectius: autodifesa – sancito dall’art. 24 Cost.», in «spregio al principio del nemo tenetur se detegere».
Infine, secondo il Giudice di pace di Bra, essendo di soli 30 giorni il termine per effettuare la comunicazione contemplata dalla norma sospettata di costituzionalità, e dunque «nettamente inferiore al termine di 60 giorni per proporre ricorso al Giudice di pace o al Prefetto» (ai sensi degli articoli 203 e 204-bis del d.lgs. n. 285 del 1992), da ciò «consegue il paradosso per cui potrebbe venire irrogata una sanzione accessoria in mancanza di un giudicato sulla sanzione principale, in palese contrasto con il principio, logico prima ancora che giuridico, secondo cui la sanzione accessoria non ha ragione di esistere quando manchi ab origine o venga successivamente meno quella principale».
Su tali basi – e non senza porre in luce, conclusivamente, come, obbligando il proprietario del veicolo a comunicare il nominativo del conducente responsabile dell’accertata infrazione stradale, la norma de qua lascerebbe «in capo al cittadino e non allo Stato la decisione su chi debba subire la sanzione» – il rimettente ha concluso per l’accoglimento della questione di costituzionalità sollevata.
1.5.¾ Il contrasto tra l’art. 126-bis del d.lgs. n. 285 del 1992 e gli articoli 3 e 27, primo e terzo comma, della Costituzione è ipotizzato dal Giudice di pace di Montefiascone (r.o. n. 575 del 2004).
Riassume, in primo luogo, il rimettente i termini del giudizio a quo, sottolineando di essere investito di un ricorso proposto avverso un verbale di contestazione dell’infrazione stradale di cui all’art. 142, comma 8, del codice della strada.
Nel precisare che il ricorrente – non essendo «in grado, dato il tempo trascorso, di indicare la persona fisica al volante al momento dell’accertamento dell’infrazione» – ha provveduto «al pagamento della sanzione pecuniaria», eccependo però l’incostituzionalità «della sanzione amministrativa della decurtazione» del punteggio dalla patente, il Giudice di pace di Montefiascone ha sollevato – in relazione ai parametri summenzionati – questione di legittimità costituzionale del suddetto art. 126-bis «nella parte in cui pone a carico del proprietario del veicolo la decurtazione dei punti della patente connessa a violazioni commesse da terzi».
Ad avviso del rimettente, difatti, «il sistema sanzionatorio testé indicato crea un’ingiustificata disparità di trattamento tra situazioni sostanzialmente identiche», giacché esso può «applicarsi soltanto ai proprietari muniti di patente di guida», mandando invece «esenti da sanzione coloro che ne sono sprovvisti», così incentivando – oltretutto – la «diseducativa tendenza a intestare le vetture ai non patentati».
Accanto all’ipotizzata violazione dell’art. 3 Cost., il rimettente – non senza evidenziare come la prassi, originata dall’applicazione della norma impugnata, di denunciare un prossimo congiunto quale conducente responsabile dell’infrazione darebbe luogo ad una situazione di «contrasto con la tutela dei vincoli familiari costituzionalmente protetti» – prospetta, quale ulteriore censura, la violazione dell’art. 27 della Carta fondamentale. Tale articolo, difatti, «enuncia il principio della personalità della pena», valevole anche per una «sanzione afflittiva che limita la libertà personale e l’autonomia di locomozione» (qual è la decurtazione dei punti dalla patente), non a caso «intrasmissibile ad altri soggetti come previsto dall’art. 210» del medesimo d.lgs. n. 285 del 1992.
1.6.¾ Con due distinte ordinanze (r.o. nn. 643 e 658 del 2004), il Giudice di pace di Lanciano ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 126-bis del d.lgs. n. 285 del 1992.
1.6.1.¾ Nel primo caso (r.o. n. 643 del 2004), è ipotizzata la violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione ad opera della suddetta disposizione di legge, «nella parte in cui prevede che la decurtazione dei punti avviene al proprietario del veicolo quando il conducente rimane sconosciuto», nonché là dove stabilisce che «se proprietario è una persona giuridica questa può liberarsi pagando solo una somma di denaro».
Il rimettente – nel premettere che la risoluzione della questione di legittimità costituzionale è rilevante ai fini della definizione del giudizio di cui esso è investito, giacché, «dati tutti gli elementi della fattispecie concreta», la norma impugnata è tra quelle «di cui non è da escludere l’applicazione per la risoluzione della causa», poiché nel caso di specie «non è stata identificata la conducente dell’auto de qua» – deduce la violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione.
A suo dire, infatti, per effetto della previsione contenuta nell’impugnata disposizione, «non tutti i cittadini avrebbero pari dignità sociale e sarebbero eguali davanti alla legge», né tutti «potrebbero agire per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi». La norma de qua – prosegue il rimettente – «introduce una singolare sanzione a carattere intermittente o eventuale a secondo di chi sia il proprietario del mezzo» (essendo essa «applicabile solo nel caso in cui il titolare del mezzo sia patentato»), dando, inoltre, luogo, «all’interno dei destinatari patentati», ad un (ulteriore) «discrimine non ragionevole» a carico di chi «non vuole indicare chi tra i familiari ha preso l’auto oppure non sa, non conosce chi ha utilizzato l’auto».
Ipotizza, infine, il giudice a quo un’ulteriore violazione degli stessi parametri costituzionali (artt. 3 e 24 Cost.), sotto altro profilo.
Qualora, difatti, il proprietario del veicolo risulti una persona giuridica, a carico del suo legale rappresentante che ometta di comunicare i dati personali e della patente del conducente si applicherebbe esclusivamente la sanzione amministrativa prevista dall’art. 180 comma 8 del codice della strada (e cioè una sanzione solo pecuniaria), con «evidente (…) discriminazione tra il proprietario di un’autovettura che sia persona giuridica e chi non lo è, in quanto il legale rappresentante ha la possibilità di effettuare il pagamento in denaro senza alcuna decurtazione di punteggio», evenienza non prevista, invece, nell’altra ipotesi.
In forza di tali rilevi – nonché conclusivamente osservando come «la possibilità di irrogare sanzioni senza la contestazione immediata, anche se prevista dalla legge» (ed alla base della possibilità di punire il proprietario del veicolo in luogo del conducente rimasto sconosciuto), costituirebbe «di per sé una compromissione del diritto di difesa, in contrasto con quanto statuito dall’art. 24, secondo comma, della Costituzione» – il rimettente ha chiesto la declaratoria d’incostituzionalità della disposizione impugnata.
1.6.2.¾ Con la seconda ordinanza (r.o. n. 658 del 2004), lo stesso Giudice di pace di Lanciano deduce il contrasto con gli artt. 24 e 27 della Costituzione dell’art. 126-bis, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 1992.
Il giudice a quo deduce, in primo luogo, l’esistenza di un contrasto tra la disposizione impugnata e l’art. 24 Cost., giacché quest’ultimo – «in ossequio all’antico brocardo nemo tenetur se detegere» – sancisce «il diritto a non fornire elementi in proprio danno e, più in generale, a non collaborare con l’Autorità per la propria incriminazione», diritto, viceversa, pregiudicato dalla norma suddetta.
Quanto, invece, alla prospettata violazione dell’art. 27 Cost., il rimettente osserva che con «l’introduzione della perdita dei punti sulla patente» l’illecito amministrativo, consistente nell’inosservanza delle regole sulla circolazione stradale, avrebbe acquistato «la configurazione di un vero e proprio reato con sanzione anche di carattere afflittivo oltre che pecuniaria», di talché, a causa dell’applicazione della sanzione de qua, «il reato-contravvenzione verrebbe addebitato per responsabilità oggettiva violando l’art. 27 della nostra Costituzione».
Rileva, inoltre, il Giudice di pace di Lanciano come la disposizione impugnata si presenti in contrasto con la configurazione che alla responsabilità amministrativa è stata conferita dalla già ricordata legge n. 689 del 1981.
Se è vero, difatti, che il suo art. 6 (con disposizione che risulta, per così dire, "doppiata” – nella materia delle infrazioni stradali – da quella contenuta nell’art. 196 del d.lgs. n. 285 del 1992) ha «introdotto l’istituto della solidarietà, di derivazione civilistica, prevedendo la responsabilità in solido, con l’autore dell’illecito, del proprietario della cosa che servì a commettere la violazione», deve, però, riconoscersi che siffatta "solidarietà” «comporta il pagamento della somma pecuniaria scaturita dalla violazione amministrativa, e non invece l’assoggettamento ad altra sanzione di carattere affittivo, ma non pecuniario, come quella della detrazione dei punti della patente prevista dall’art. 126-bis».
1.7.¾ Deduce, altresì, il contrasto con gli articoli 3, 24 e 25 della Costituzione dell’art. 126-bis del codice della strada, anche il Giudice di pace di Carrara (r.o. n. 701 del 2004).
Ricostruisce, in primis, il rimettente i termini del giudizio a quo, sottolineando di essere stato adito per l’annullamento di un verbale di accertamento «riferito alla violazione relativa all’uso di telefono cellulare durante la guida», verbale «notificato alla ricorrente in quanto proprietaria del veicolo e "responsabile in solido” della violazione». Deduce, inoltre, che l’interessata – nel proprio ricorso – assumeva «che non era lei opponente alla guida», essendo, in ogni caso, «impossibile per gli accertatori rilevare la circostanza contestata» (e cioè l’uso dell’apparecchio telefonico, atteso che la vettura di sua proprietà «sarebbe dotata di vetri oscurati»), e che comunque l’automobile «non era stata usata dalla ricorrente nelle circostanze di tempo e di luogo contestate», né «prestata ad alcuno».
Chiesto, su tali basi, l’accoglimento dell’opposizione, la ricorrente «eccepiva anche questione di legittimità costituzionale dell’art. 126-bis» del codice della strada, questione che l’adito giudicante ha reputato rilevante, giacché solamente ove tale norma «fosse conforme a Costituzione si dovrebbe applicare, all’esito sfavorevole per l’opponente del giudizio, anche la sanzione accessoria della perdita di cinque punti della patente di guida all’opponente».
In ordine, poi, alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente premette la necessità di chiarire la «natura giuridica della decurtazione dei punti della patente», contestando la ricostruzione proposta dal Ministero dell’Interno attraverso apposite circolari, essendo tale istituto «contraddittoriamente definito, da un lato, come misura avente "carattere cautelare” e dall’altro misura che "integra il sistema delle sanzioni pecuniarie accessorie” previste dal Codice della Strada». La constatazione che si è in presenza di un «istituto di natura afflittiva e permanente (la decurtazione non ha effetti temporanei e provvisori)», porta il giudice a quo a ritenere la misura in esame «una sanzione amministrativa personale».
«Così ricostruita» – prosegue il rimettente – «la natura della misura in rapporto alla propria funzione, ne risultano però evidenziati anche gli aspetti di contrasto con le norme e i principî costituzionali del sistema sanzionatorio del codice della strada», giacché, in particolare, l’articolo 196 del d.lgs. n. 285 del 1992 «prevede la solidarietà passiva – per conducente e proprietario del veicolo – per le sole sanzioni pecuniarie», così come il successivo art. 210 stabilisce «per diretta conseguenza (…) l’intrasmissibilità delle sanzioni non pecuniarie ad altri soggetti, diversi da chi abbia materialmente compiuto la violazione».
Orbene, assume il Giudice di pace di Carrara, siffatto «impianto normativo» costituirebbe coerente applicazione dei principî costituzionali (e segnatamente di quello secondo cui la «responsabilità penale è personale»), che, seppur riferiti ai reati, sarebbero tuttavia «estesi a tutte le violazioni per le quali siano previste sanzioni che colpiscono una persona», donde l’ipotizzata violazione – da parte della disposizione impugnata – dell’art. 25 (recte: 27) della Costituzione. La previsione, difatti, della «possibile irrogazione di sanzioni amministrative personali per una sorta di "responsabilità oggettiva”», costituisce una scelta legislativa «che mal si attaglia con i principi costituzionali di cui all’art. 25» (recte: 27) della Costituzione, i quali risultano «pacificamente applicabili nell’impianto normativo delle sanzioni amministrative», come disciplinato dalla legge n. 689 del 1981.
Deduce il rimettente, inoltre, la violazione anche dell’art. 3 della Costituzione, giacché la disposizione impugnata realizzerebbe una «disparità di trattamento», innanzitutto «nel caso in cui il proprietario della vettura – obbligato solidalmente alla decurtazione – non sia in possesso della patente di guida», ovvero quando, pur essendo «giuridicamente proprietario», «di fatto non eserciti il possesso dell’auto» (tale sarebbe, in particolare, la condizione delle «imprese di leasing», rispetto alle quali oltretutto la sanzione colpirebbe «il legale rappresentante della società, individuato con criteri del tutto soggettivi e casuali», quali quelli connessi alla titolarità della carica).
Né, d’altra parte, il prospettato dubbio di costituzionalità, per violazione dell’art. 3 della Carta fondamentale, potrebbe essere superato – conclude il giudice a quo – ove si ritenga che la sanzione della decurtazione dei punti dalla patente «colpisca il proprietario non in quanto tale, ma per l’omissione delle informazioni» indicate nell’art. 126-bis, in quanto «tale comportamento omissivo è già di per sé stesso punito dalla sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell’art. 180, comma 8» del medesimo codice della strada.
Ipotizza, infine, il Giudice di Pace di Carrara anche la violazione degli articoli 24 e 25 della Costituzione, in quanto, nell’ipotesi in cui «il proprietario del veicolo sia lo stesso conducente, cui non sia stata immediatamente contestata la violazione», questi «si vedrebbe costretto ad autodenunciarsi, a pena di incorrere in doppio provvedimento punitivo», e cioè «da un lato la decurtazione del punteggio e dall’altro la sanzione pecuniaria per l’omissione dei dati dell’effettivo conducente».
Tale evenienza, però, non pare compatibile con la scelta compiuta dal nostro ordinamento – «come ogni ordinamento liberale» – in favore del principio che esclude (persino in materia penale) «che si possa essere costretti ad agire contro sé stessi», atteso che sono «i soggetti che accertano l’illecito ad essere tenuti ad individuare l’effettivo trasgressore».
1.8.¾ La violazione del solo articolo 24 della Costituzione – da parte del già più volte ricordato art. 126-bis del d.lgs. n. 285 del 1992 – è dedotta anche dal Giudice di pace di Casale Monferrato, con due ordinanze (r.o. nn. 721 e 722 del 2004) di pressoché identico contenuto (le stesse, invero, differiscono unicamente in ragione del fatto che, nel primo caso, proprietaria dell’autovettura, a carico della quale è stata accertata l’infrazione stradale, risulta essere una persona giuridica).
Deducendo che ambedue i giudizi, dei quali esso è investito, non potrebbero essere definiti «indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale della norma sopracitata», il rimettente assume che l’obbligo da essa imposto a carico del proprietario del veicolo (indicare le generalità del conducente al momento dell’avvenuta contestazione, nel caso in cui l’identificazione del trasgressore non avvenga immediatamente) risulta «sanzionato diversamente, a seconda che il proprietario sia una persona fisica o giuridica».
In entrambi i casi, tuttavia, «il diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost. risulta compresso», e ciò sotto vari profili; in primo luogo perché «la norma prevede una responsabilità oggettiva del proprietario del veicolo», e cioè un «istituto estraneo al nostro diritto sanzionatorio, sia penale, sia amministrativo». La norma stabilisce, inoltre, «l’obbligo di denuncia (o delazione) del conducente del veicolo», obbligo ipotizzabile, però, «solo in capo a determinati soggetti, che rivestono funzioni pubbliche». Infine, allorché le persone del proprietario e del conducente, autore dell’infrazione, coincidano, «la norma imporrebbe un vero e proprio obbligo di confessare, limitando irrimediabilmente il diritto di difesa del cittadino», essendo «il diritto al silenzio (…) ormai patrimonio acquisito al nostro ordinamento».
2.¾ È intervenuto, nei soli giudizi originati dalle ordinanze di rimessione pronunciate dai Giudici di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri, e Mestre (r.o. nn. 120 e 267 del 2004), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato.
Nel primo caso la difesa erariale si limita a «riportarsi alle deduzioni formulate nei precedenti atti di intervento in cause simili» (e segnatamente quelle originate dalle ordinanze r.o. nn. 997 e 998 del 2003, peraltro già definite da questa Corte con la sentenza n. 114 del 2004), assumendo l’infondatezza della questione prospettata.
Nel secondo caso l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce che la questione sollevata sarebbe «inammissibile e comunque infondata».
Rileva la difesa erariale, quanto all’inammissibilità della questione, che il giudice rimettente – censurando la disposizione impugnata nella parte in cui precluderebbe l’accesso, ai corsi di recupero dei punti della patente, ai soggetti sanzionati tra il 1° luglio 2003 (giorno a cui risale l’entrata in vigore della norma relativa alla decurtazione del punteggio della patente) ed il successivo 6 agosto (giorno, invece, della pubblicazione del già ricordato decreto ministeriale recante la disciplina relativa ai corsi suddetti) – avrebbe omesso di «precisare quale pregiudizio in concreto abbia subito il ricorrente dal presunto ritardo nella istituzione dei corsi di recupero», e quindi «come la questione di costituzionalità prospettata d’ufficio dal giudice a quo possa assumere rilevanza nel giudizio».
Nel merito, invece, l’Avvocatura generale dello Stato osserva che «né la normativa primaria, né tanto meno il decreto ministeriale prevedono meccanismi di preclusione temporale per l’iscrizione a tali corsi in relazione alla data di decurtazione del punteggio». L’art. 6 del suddetto decreto si limita, difatti, a prevedere l’impossibilità d’iscrizione ad uno dei corsi «se prima non si sia ricevuta la comunicazione da parte del Ministero competente della decurtazione» operata, nulla stabilendo, invece, «circa l’esistenza di un termine massimo entro il quale un cittadino dovrebbe iscriversi al corso di recupero».
Considerato in diritto
1.— I giudici di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri (r.o. n. 120 del 2004), Mestre (r.o. n. 569 del 2004), Ficarolo (r.o. n. 465 del 2004), Bra (r.o. n. 503 del 2004), Montefiascone (r.o. n. 575 del 2004), Lanciano (r.o. nn. 643 e 658 del 2004), Carrara (r.o. n. 701 del 2004) e Casale Monferrato (r.o. nn. 721 e 722 del 2004) hanno sollevato questione di legittimità costituzionale – deducendo, nel complesso, la violazione degli articoli 3, 24, 25 (l’indicazione di quest’ultimo parametro apparendo, per vero, frutto di un laspsus calami) e 27 della Costituzione – dell’art. 126-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), introdotto dall’art. 7 del decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9 (Disposizioni integrative e correttive del nuovo codice della strada, a norma dell’articolo 1, comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85), nel testo risultante all’esito della modifica apportata dall’art. 7, comma 3, lettera b), del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), come modificato – a propria volta – dalla legge di conversione 1° agosto 2003, n. 214.
La disposizione de qua è sospettata di incostituzionalità nella parte in cui prevede che, nel caso di mancata identificazione del conducente, «responsabile della violazione» delle norme del codice della strada per le quali «è prevista la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente», la segnalazione della decurtazione del punteggio attribuito alla patente di guida debba essere effettuata a carico del proprietario del veicolo, «salvo che lo stesso non comunichi, entro trenta giorni dalla richiesta, all’organo di polizia che procede, i dati personali e della patente del conducente al momento della commessa violazione».
1.1.— Deducono taluni dei predetti rimettenti (e segnatamente il Giudice di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri, nonché quelli di Mestre, Ficarolo, Montefiascone, Lanciano e Carrara) la violazione dell’art. 3 della Costituzione, ravvisata sotto diversi profili. Innanzitutto, perché la disposizione impugnata configurerebbe una "sanzione intermittente”, operando soltanto nei confronti dei proprietari di veicoli che risultino muniti di patente (r.o. nn. 120, 575, 643 e 701 del 2004), ovvero esclusivamente nei confronti delle persone fisiche e non anche di quelle giuridiche (r.o. nn. 465 e 643 del 2004); in secondo luogo, perché la stessa – in contrasto con la previsione di cui all’art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), che fissa il principio della "personalità” della responsabilità amministrativa – realizzerebbe un’ingiustificata «disparità di trattamento tra i trasgressori di alcune norme del codice della strada ed i trasgressori di altre norme amministrative» (r.o. n. 120 del 2004).
Il contrasto con il parametro di cui all’art. 3 Cost. è ipotizzato, inoltre, anche in relazione al difetto di ragionevolezza che connoterebbe la disposizione de qua (r.o. nn. 120 e 569 del 2004). Essa, difatti, opera un intervento, consistente nella previsione di un’ipotesi di responsabilità "per fatto altrui”, che – se appare «corretto» nei casi contemplati dagli articoli 196 del codice della strada e 2054 del codice civile (giacché qui la responsabilità solidale del proprietario del veicolo, «per l’aspetto puramente riparatorio», risponde alla duplice necessità di evitare che «molte norme sulla circolazione stradale» restino «eluse» e che i danneggiati in sinistri stradali possano «non ottenere il giusto risarcimento»; così in particolare r.o. n. 120 del 2004) – risulta, invece, irragionevole nel caso di specie, trattandosi di applicare una sanzione di natura «personale» (così, nuovamente, r.o. n. 120 del 2004).
1.2.— L’art. 126-bis, comma 2, del codice della strada, inoltre, sarebbe in contrasto – secondo quanto ipotizzato dai rimettenti di Mestre, Ficarolo, Bra, Lanciano, Carrara e Casale Monferrato – con l’art. 24 della Costituzione, e ciò sotto un triplice alternativo profilo.
Da un lato si assume che «la possibilità di irrogare sanzioni senza la contestazione immediata, anche se prevista dalla legge», costituirebbe «di per sé una compromissione del diritto di difesa» (r.o. n. 643 del 2004).
Per altro verso, invece, si sottolinea che – qualora le persone del proprietario del veicolo e del conducente, responsabile dell’infrazione, coincidano – la necessità di evitare (almeno) l’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 180, comma 8, del codice della strada (comminata a carico del proprietario che non provveda a soddisfare la richiesta di comunicare i "dati personali e della patente” del conducente), dovrebbe indurre il destinatario della richiesta suddetta ad autodenunciarsi, con conseguente violazione del principio del nemo tenetur se detegere (r.o. nn. 465, 503, 658, 701, 721 e 722 del 2004).
Infine, si deduce la violazione del diritto di difesa anche sotto un ulteriore profilo (r.o. n. 503 del 2004), evidenziando come la previsione di un termine di appena trenta giorni, entro il quale il proprietario del veicolo deve comunicare i dati personali e della patente del conducente responsabile dell’infrazione, risulti «nettamente inferiore al termine di sessanta giorni per proporre ricorso al Giudice di pace o al Prefetto, al fine di conseguire l’annullamento del verbale di contestazione dell’infrazione stradale». Orbene, tale "sfasatura” temporale comporterebbe l’eventualità che sia «irrogata una sanzione accessoria in mancanza di un giudicato sulla sanzione principale, in palese contrasto con il principio, logico prima ancora che giuridico, secondo cui la sanzione accessoria non ha ragione di esistere quando manchi ab origine o venga successivamente meno quella principale».
1.3.— Viene, infine, ipotizzata – dai soli giudici di pace di Bra, Mestre, Montefiascone, Lanciano (ma esclusivamente nell’ordinanza r.o. n. 658 del 2004) e Carrara – la violazione anche dell’art. 27 della Costituzione.
Si assume, difatti, che il principio – sancito dal primo comma di tale articolo – secondo cui la «responsabilità penale è personale» deve intendersi riferito anche alla responsabilità amministrativa.
2.— Il Giudice di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri (r.o. n. 120 del 2004), ha, inoltre, sollevato questione di legittimità costituzionale – per contrasto con gli articoli 3, 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione – dell’art. 204-bis, comma 3, del medesimo d.lgs. n. 285 del 1992, disposizione introdotta dall’art. 4, comma 1-septies, del già citato d.l. n. 151 del 2003, aggiunta dalla legge di conversione n. 214 del 2003.
Il rimettente lamenta la irragionevole disparità di trattamento – realizzata dalla disposizione di legge impugnata – tra quanti adiscono le vie giudiziali per l’annullamento del verbale di contestazione dell’infrazione stradale, e coloro che, in alternativa, decidano o di proporre, allo stesso scopo, ricorso amministrativo all’autorità prefettizia, ovvero impugnino direttamente la c.d. "ordinanza-ingiunzione”, giacché «l’incombente procedurale di cui al comma 3 dell’art. 204-bis» del codice della strada (versamento di una "cauzione”, prevista a pena d’inammissibilità dell’iniziativa esperita) risulterebbe stabilito solamente nella prima delle tre ipotesi. Si deduce, inoltre, che l’imposizione dell’onere procedurale de quo limiterebbe ingiustificatamente «la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei diritti», non essendo difatti «dettata da ragioni di giustizia o di carattere processuale», contravvenendo inoltre al precetto costituzionale il quale «prevede che la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione».
3.— Infine, un’ulteriore questione di legittimità costituzionale dell’art. 126-bis del d.lgs. n. 285 del 1992 è sollevata dal Giudice di pace di Mestre (nella prima ordinanza – r.o. n. 267 del 2004 – da esso pronunciata), sotto un profilo del tutto diverso da quelli testé illustrati.
È dedotta l’irragionevole disparità di trattamento – e dunque il contrasto con l’art. 3 Cost. – che la disposizione in esame realizzerebbe a carico di taluni utenti della strada, esclusi ratione temporis dalla possibilità di partecipazione ai corsi per il recupero del punteggio detratto dalla patente, giacché sanzionati anteriormente all’avvento del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 29 luglio 2003 (Programmi dei corsi per il recupero dei punti della patente di guida) con il quale sono state «introdotte le norme di dettaglio sull’organizzazione dei corsi di recupero previsti dall’art. 126-bis» del codice della strada. Secondo il rimettente, difatti, i soggetti che abbiano subito la decurtazione di punti dalla propria patente di guida in ragione di infrazioni commesse tra il 1° luglio 2003 ed il successivo 6 agosto (cioè a dire in un arco temporale che, nella prospettazione del giudice a quo, sarebbe compreso tra la data dell’entrata in vigore della nuova normativa relativa alla "patente a punti” e quella della pubblicazione del decreto ministeriale concernente i c.d. "corsi di recupero”) sarebbero impossibilitati ad accedere a tali corsi, essendo divenute operative le norme di dettaglio sulla loro organizzazione soltanto successivamente alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto ministeriale suddetto (e dunque il 6 agosto 2003).
4.— Ciò premesso in merito alle iniziative assunte dai diversi giudici a quibus, deve preliminarmente disporsi – data la connessione oggettiva esistente tra le varie ordinanze di rimessione – la riunione dei relativi giudizi ai fini di una unica decisione.
Quanto, invece, al contenuto di quest’ultima, appare necessario definire, in via preliminare, tra le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Giudice di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri (r.o. n. 120 del 2004), quella avente ad oggetto l’art. 204-bis, comma 3, del codice della strada, nonché, di seguito, quella posta dal rimettente di Mestre nella prima delle due ordinanze da esso pronunciate (r.o. n. 267 del 2004).
5.— La questione di legittimità costituzionale dell’art. 204-bis, comma 3, del d.lgs. n. 285 del 1992, sollevata dal rimettente genovese, è manifestamente inammissibile.
La disposizione de qua è già stata dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza di questa Corte n. 114 del 2004, la quale ha rilevato che l’imposizione dell’onere economico da essa previsto finisce «con il pregiudicare l’esercizio dei diritti che l’art. 24 della Costituzione proclama inviolabili, considerato che il mancato versamento comporta un effetto preclusivo dello svoglimento del giudizio, incidendo direttamente sull’ammissibilità dell’azione esperita».
6.— La questione sollevata dal Giudice di pace di Mestre con l’ordinanza r.o. n. 267 del 2004 è, invece, infondata.
Secondo il rimettente, dalla previsione contenuta nell’art. 126-bis del codice della strada discenderebbe la «impossibilità giuridica, per un trasgressore sanzionato nel periodo dal 1° luglio al 6 agosto 2003», di accedere ai corsi di recupero della patente, essendo divenute operative le norme di dettaglio sull’organizzazione dei corsi stessi solo successivamente a tale periodo, di talché, «a fronte della imposizione di una sanzione, per la quale sono previsti rimedi di natura riabilitativa», sarebbe «in concreto negato al soggetto sanzionato l’accesso incondizionato ai benefici previsti, con conseguente ingiustificata disparità di trattamento dipendente esclusivamente dal momento in cui la sanzione viene applicata».
L’impugnato articolo 126-bis ha previsto e disciplinato il sistema della c.d. patente a punti, stabilendo che all’atto del rilascio della patente vengano attribuiti venti punti, annotati in una apposita anagrafe nazionale (comma 1). Tale punteggio è destinato a subire decurtazioni a seguito della comunicazione, alla suddetta anagrafe, della «violazione di una delle norme per le quali è prevista la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente ovvero di una tra le norme di comportamento di cui al titolo V» dello stesso codice della strada (meglio indicate in una apposita tabella ad esso allegata). Il comma 4 del medesimo art. 126-bis dispone che, fuori dai casi di perdita totale del punteggio e purché questo non sia del tutto esaurito, è consentito ai trasgressori di recuperare un certo numero di punti mediante la frequenza di corsi di aggiornamento, organizzati dalle autoscuole ovvero da soggetti pubblici o privati a ciò espressamente autorizzati. L’ultimo periodo del comma sopra indicato dispone che «con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sono stabiliti i criteri per il rilascio dell’autorizzazione, i programmi e le modalità di svolgimento dei corsi di aggiornamento».
L’art. 126-bis in esame è entrato in vigore a decorrere dal 30 giugno 2003 (secondo quanto previsto dall’art. 8 del già citato d.l. n. 151 del 2003); da tale data è dunque divenuto operativo il sistema della patente a punti. Il decreto ministeriale che ha disciplinato i corsi di recupero, per contro, è stato adottato in data 29 luglio 2003 ed è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il successivo 6 agosto 2003.
L’infrazione al codice della strada, sottoposta al giudizio del giudice rimettente, è stata commessa il 3 luglio 2003, dopo cioè l’entrata in vigore della disposizione censurata e prima della pubblicazione del decreto. Secondo il rimettente, la norma censurata sarebbe incostituzionale, in quanto «la nuova disciplina sarebbe incompleta non essendo stata introdotta la puntuale disciplina dei c.d. corsi di recupero, che dovrebbero, secondo il disegno del legislatore, consentire al conducente sanzionato il recupero dei punti detratti».
La censura prospettata non può essere accolta per due ragioni, ciascuna delle quali ha carattere assorbente.
In primo luogo, anche per le infrazioni commesse tra il 30 giugno 2003 e la data di entrata in vigore del già menzionato decreto ministeriale relativo all’organizzazione dei corsi di recupero dei punti perduti (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 6 agosto 2003) era ed è possibile l’accesso ai corsi stessi. Da un lato, infatti, nessuna preclusione di carattere temporale per l’iscrizione ai medesimi è prevista, né dall’articolo 126-bis del codice della strada, né dal d.m. 29 luglio 2003, essendo – dall’altro – del tutto logico che la partecipazione ai predetti corsi debba avvenire in epoca successiva all’accertamento dell’infrazione ed alla applicazione delle due sanzioni combinate, la prima di natura pecuniaria, e la seconda concernente la decurtazione del punteggio. Nessun pregiudizio, dunque, può derivare al soggetto che abbia commesso l’infrazione al codice della strada nel suddetto arco di tempo, atteso che nessuna preclusione per la partecipazione ai corsi di recupero è ipotizzabile per il contravventore.
In secondo luogo, l’eventuale ritardo imputabile all’autorità amministrativa nel porre in essere gli atti di adempimento di una determinata normativa non può tradursi in una ragione di illegittimità costituzionale della normativa stessa.
7.— In relazione, invece, alla questione di legittimità del comma 2 del medesimo art. 126-bis del codice della strada (sollevata da tutti gli altri rimettenti, compreso il Giudice di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri, nella seconda parte della sua ordinanza, prima esaminata sotto un diverso profilo), occorre procedere ad uno scrutinio differenziato in relazione ai diversi parametri evocati, presentandosi tale questione fondata solo nei limiti di seguito precisati.
8.— È necessario, peraltro, premettere il quadro di fondo nel quale si colloca la disposizione oggetto di censura, la cui legittimità costituzionale è posta in dubbio dai rimettenti nella parte in cui essa stabilisce che, nel caso di mancata identificazione del contravventore, la decurtazione dei punti della patente «deve essere effettuata a carico del proprietario del veicolo, salvo che lo stesso non comunichi, entro trenta giorni dalla richiesta, all’organo di polizia che procede, i dati personali e della patente del conducente al momento della commessa violazione».
L’originario comma 2 dell’art. 126-bis del codice della strada, introdotto dall’art. 7 del decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9 (Disposizioni integrative e correttive del nuovo codice della strada, a norma dell’articolo 1, comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85), disponeva che l’organo accertatore della violazione comportante la perdita di punteggio dovesse dare notizia, entro trenta giorni dalla definizione della contestazione, all’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida. In particolare, il comma in questione prevedeva che la comunicazione dovesse essere effettuata «solo se la persona del conducente, quale responsabile della violazione», fosse stata «identificata inequivocabilmente». In base a tale disposizione, quindi, nelle ipotesi in cui non fosse stata possibile la identificazione del conducente, il proprietario rispondeva soltanto per il pagamento della sanzione pecuniaria prevista per l’infrazione, stante il vincolo di solidarietà passiva con il conducente, ma non subiva alcuna conseguenza relativamente alla decurtazione del punteggio della sua patente. La decurtazione presupponeva, pertanto, l’avvenuta identificazione, in ogni caso, del conducente del veicolo.
Soltanto in virtù di quanto stabilito dall’art. 7, comma 3, lettera b), del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), nel testo a sua volta modificato dalla relativa legge di conversione 1° agosto 2003, n. 214, l’ultima parte del comma 2 dell’art. 126-bis è stata sostituita, prevedendosi che, nel caso di mancata identificazione del conducente, la segnalazione all’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida debba «essere effettuata a carico del proprietario del veicolo», aggiungendosi che il suddetto proprietario, per evitare tale effetto pregiudizievole, è tenuto a comunicare, entro trenta giorni dalla richiesta ricevutane, all’organo di polizia che procede, i dati personali e della patente del conducente al momento della violazione commessa. È poi previsto che «se il proprietario del veicolo risulta una persona giuridica, il suo legale rappresentante o un suo delegato è tenuto a fornire gli stessi dati, entro lo stesso termine, all’organo di polizia che procede». La norma in esame, infine, aggiunge che «se il proprietario del veicolo omette di fornirli, si applica a suo carico la sanzione prevista dall’art. 180, comma 8», vale a dire quella secondo la quale «chiunque senza giustificato motivo non ottempera all’invito dell’autorità di presentarsi, entro il termine stabilito nell’invito medesimo, ad uffici di polizia per fornire informazioni o esibire documenti ai fini dell’accertamento delle violazioni amministrative previste dal presente codice, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 343,35 a euro 1.376,55».
Dall’insieme delle citate disposizioni emerge, dunque, che nel caso in cui proprietario del veicolo sia una persona fisica munita di patente e l’infrazione sia punita, oltre che con la sanzione pecuniaria prevista da altre norme del codice, specificamente indicate in una apposita tabella, anche con quella della decurtazione del punteggio della patente, il proprietario del mezzo, da un lato, risponde in solido con il conducente per il pagamento della sanzione pecuniaria principale (art. 196 del codice della strada), e, dall’altro, si vede detratti i punti della patente. Tale ulteriore sanzione si applica, peraltro, quando non sia stato possibile identificare il conducente e il proprietario medesimo, ricevutane apposita richiesta, abbia omesso di indicare all’autorità le generalità ed i dati della patente del conducente che era alla guida del veicolo; indicazione che, invece, come si è detto, determina l’inapplicabilità al proprietario della sanzione consistente nella decurtazione del punteggio.
Ora, appare evidente che l’applicazione di questa ulteriore sanzione prescinde da qualsivoglia accertamento della responsabilità personale del proprietario del veicolo in relazione alla violazione delle norme concernenti la circolazione stradale.
9.— È alla luce di siffatta disciplina complessiva che deve essere effettuato lo scrutinio di costituzionalità sollecitato dai rimettenti, i quali ritengono che la sanzione de qua sia incompatibile con uno o più dei parametri costituzionali evocati.
9.1.— Viene, innanzi tutto, in rilievo la censura con la quale è stata dedotta la violazione dell’art. 24 della Costituzione.
Assumono taluni dei giudici rimettenti che «la possibilità di irrogare sanzioni senza la contestazione immediata» costituirebbe «di per sé una compromissione del diritto di difesa». Sotto altro aspetto, ancora con riferimento al citato parametro costituzionale, viene dedotto che la disposizione censurata pregiudicherebbe «il diritto a non fornire elementi in proprio danno e, più in generale, a non collaborare con l’Autorità per la propria incriminazione»; diritto che sarebbe sancito «in ossequio all’antico brocardo nemo tenetur se detegere». Infine, si assume che il diritto alla difesa risulterebbe pregiudicato, in ogni caso, dal fatto che la disposizione in esame prevede un termine di appena trenta giorni, entro il quale il proprietario del veicolo è tenuto a comunicare i dati personali e della patente del conducente responsabile dell’infrazione; un termine, pertanto, «nettamente inferiore» a quello di sessanta giorni per proporre ricorso al giudice di pace o al prefetto, al fine di conseguire l’annullamento del verbale di contestazione dell’infrazione stradale. L’irrogazione della sanzione della decurtazione del punteggio dalla patente di guida, sebbene risulti ancora pendente il termine per adire le vie giudiziali o amministrative onde attingere la caducazione del verbale di contestazione dell’infrazione, rappresenterebbe una menomazione del diritto di difesa.
9.1.1.— Va chiarito, in proposito, che la mancata previsione della contestazione "immediata” dell’infrazione punita con una misura amministrativa non integra di per sé una violazione del diritto di difesa. E a ciò va aggiunto che, in sostanza, la doglianza investe la possibilità – prevista dall’art. 4, comma 4, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 121 (Disposizioni urgenti per garantire la sicurezza nella circolazione stradale), convertito nella legge 1° agosto 2002, n. 168 – di non procedere alla contestazione immediata dell’infrazione rilevata, di talché essa, più che indirizzarsi contro la previsione dell’art. 126-bis, comma 2, del codice della strada, avrebbe dovuto investire la disposizione che tale possibilità contempla.
9.1.2.— Quanto alla paventata necessità per il proprietario del veicolo di autodenunciarsi, il dubbio di costituzionalità sollevato dai rimettenti appare fondarsi su di una inesatta esegesi del dato normativo. Si consideri, difatti, che la disposizione impugnata espressamente stabilisce che la comunicazione all’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida dell’avvenuta perdita del punteggio dalla patente (e cioè l’adempimento che ha come presupposto, nel caso di mancata identificazione del conducente responsabile della violazione, proprio l’avvenuta inutile richiesta al proprietario del veicolo di fornire i dati personali e della patente del predetto conducente) deve avvenire «entro trenta giorni dalla definizione della contestazione effettuata», definizione che presuppone, a sua volta, che «siano conclusi i procedimenti dei ricorsi amministrativi o giurisdizionali ammessi», ovvero – ed è proprio siffatta previsione ad essere dirimente rispetto alla censura in esame – che «siano decorsi i termini per la proposizione dei medesimi».
In nessun caso, quindi, il proprietario è tenuto a rivelare i dati personali e della patente del conducente prima della definizione dei procedimenti giurisdizionali o amministrativi per l’annullamento del verbale di contestazione dell’infrazione.
9.2.— Fondate sono, invece, le censure di violazione dell’art. 3 della Costituzione sotto il profilo della irragionevolezza della disposizione, nel senso che essa dà vita ad una sanzione assolutamente sui generis, giacché la stessa – pur essendo di natura personale – non appare riconducibile ad un contegno direttamente posto in essere dal proprietario del veicolo e consistente nella trasgressione di una specifica norma relativa alla circolazione stradale.
9.2.1.— A tale conclusione conduce la ricostruzione del contenuto della disposizione censurata alla luce della disciplina generale del sistema sanzionatorio previsto per gli illeciti amministrativi, dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).
L’art. 3 di tale legge fissa due principî fondamentali: quello secondo il quale «nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa» (primo comma); e quello secondo il quale «nel caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto, l’agente non è responsabile quando l’errore non è determinato da sua colpa» (secondo comma). Il citato articolo ancora la responsabilità per comportamenti tipizzati dalla norma al carattere personale della condotta commissiva od omissiva del contravventore.
Ciò premesso, dunque, sul carattere "generale” del principio della personalità della responsabilità amministrativa, deve inoltre osservarsi come l’art. 6 della stessa legge n. 689 del 1981 disciplini, a sua volta, ma per le sole sanzioni pecuniarie, la solidarietà passiva tra «il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece, l’usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un diritto personale di godimento» e «l’autore della violazione».
Orbene, il codice della strada, all’art. 196, con riferimento quasi testuale all’art. 6 della citata legge n. 689 del 1981 fa proprio il «principio di solidarietà», disponendo, al comma 1, che «per le violazioni punibili con la sanzione amministrativa pecuniaria il proprietario del veicolo» (o, in sua vece, «l’usufruttuario, l’acquirente con patto di riservato dominio o l’utilizzatore a titolo di locazione finanziaria») è «obbligato in solido con l’autore della violazione al pagamento della somma da questi dovuta».
L’art. 126-bis, comma 2, invece, intervenendo in materia diversa dalla responsabilità per il pagamento di somme e in una ipotesi di sanzione di carattere schiettamente personale, pone a carico del proprietario del veicolo, solo perché tale, una autonoma sanzione, appunto, personale, prescindendo dalla violazione, al medesimo proprietario direttamente ascrivibile, di regole disciplinanti la circolazione stradale.
9.2.2.— È pur vero che in più occasioni questa Corte (ordinanze nn. 323 e 319 del 2002 e n. 33 del 2001) ha affermato che la responsabilità del proprietario di un veicolo, per le violazioni commesse da chi si trovi alla guida, costituisce, nel sistema delle sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme relative alla circolazione stradale, un principio di ordine generale, operante, in particolare, nel caso del fermo amministrativo del veicolo, anche quando sia di proprietà di terzi (art. 214, comma 1-bis, del codice della strada). Nondimeno, deve rilevarsi che nelle ipotesi prese in considerazione dalla citata giurisprudenza si versava pur sempre in tema di sanzioni aventi il carattere della patrimonialità e dunque suscettibili d’essere oggetto del regime della solidarietà passiva coinvolgente il proprietario del veicolo. Ed infatti con l’irrogazione della sanzione del fermo amministrativo del veicolo non si incide sulla "persona” del proprietario, giacché la norma «si limita a sottrargli la disponibilità, per un tempo limitato, di un bene patrimoniale» (ordinanza n. 282 del 2001), determinando così una compressione soltanto di quelle facoltà di "godimento” della res che ineriscono al diritto di proprietà.
Nella fattispecie ipotizzata dall’art. 126-bis, invece, assume preponderante rilievo il carattere schiettamente personale della sanzione che viene direttamente ad incidere sull’autorizzazione alla guida.
Si tratta, dunque, di una ipotesi di illecito amministrativo che, per più aspetti, appare assimilabile a quella della sospensione della patente, la cui «natura afflittiva (…) incide sul profilo della legittimazione soggettiva alla conduzione di ogni veicolo, gravando sul relativo atto amministrativo di abilitazione, a seguito dell’accertata trasgressione di regole di comportamento afferenti alla sicurezza della circolazione» (ordinanza n. 74 del 2000).
È, in effetti, proprio la peculiare natura della sanzione prevista dall’art. 126-bis, al pari della sospensione della patente incidente anch’essa sulla «legittimazione soggettiva alla conduzione di ogni veicolo», che fa emergere l’irragionevolezza della scelta legislativa di porre la stessa a carico del proprietario del veicolo che non sia anche il responsabile dell’infrazione stradale.
E ciò senza che venga in rilievo il pur denunciato contrasto tra la norma censurata e il principio costituzionale fissato dall’art. 27 della Costituzione; profilo che resta assorbito.
In conclusione, l’art. 126-bis, comma 2, del codice della strada, nella parte in cui assoggetta il proprietario del veicolo alla decurtazione dei punti della patente quando ometta di comunicare all’Autorità amministrativa procedente le generalità del conducente che abbia commesso l’infrazione alle regole della circolazione stradale, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
10.— L’accoglimento della questione di legittimità costituzionale, per violazione del principio di ragionevolezza, rende, tuttavia, necessario precisare che nel caso in cui il proprietario ometta di comunicare i dati personali e della patente del conducente, trova applicazione la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 180, comma 8, del codice della strada.
In tal modo viene anche fugato il dubbio – che pure è stato avanzato da taluni dei rimettenti – in ordine ad una ingiustificata disparità di trattamento realizzata tra i proprietari di veicoli, discriminati a seconda della loro natura di persone giuridiche o fisiche, ovvero, quanto a queste ultime, in base alla circostanza meramente accidentale che le stesse siano munite o meno di patente.
Resta, tuttavia, ferma – ovviamente – la possibilità per il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, di conferire alla materia un nuovo e diverso assetto.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 126-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), introdotto dall’art. 7 del decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9 (Disposizioni integrative e correttive del nuovo codice della strada, a norma dell’articolo 1, comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85), nel testo risultante all’esito della modifica apportata dall’art. 7, comma 3, lettera b), del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2003, n. 214, nella parte in cui dispone che: «nel caso di mancata identificazione di questi, la segnalazione deve essere effettuata a carico del proprietario del veicolo, salvo che lo stesso non comunichi, entro trenta giorni dalla richiesta, all’organo di polizia che procede, i dati personali e della patente del conducente al momento della commessa violazione», anziché «nel caso di mancata identificazione di questi, il proprietario del veicolo, entro trenta giorni dalla richiesta, deve fornire, all’organo di polizia che procede, i dati personali e della patente del conducente al momento della commessa violazione»;
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 204-bis, comma 3, del predetto d.lgs. n. 285 del 1992, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione, dal Giudice di pace di Genova, sezione distaccata di Voltri, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 126-bis del predetto d.lgs. n. 285 del 1992, sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Giudice di pace di Mestre, con l’ordinanza r.o. n. 267 del 2004.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.
Valerio ONIDA, Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 24 gennaio 2005.