Sentenza n. 156 del 2002

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SENTENZA N. 156

ANNO 2002

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

- Cesare RUPERTO, Presidente

- Massimo VARI

- Riccardo CHIEPPA

- Gustavo ZAGREBELSKY

- Valerio ONIDA

- Carlo MEZZANOTTE

- Fernanda CONTRI

- Guido NEPPI MODONA

- Piero Alberto CAPOTOSTI

- Annibale MARINI

- Franco BILE

- Giovanni Maria FLICK

- Francesco AMIRANTE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito: a) del regolamento emanato con d.P.R. 18 maggio 1998, n. 189, recante "Norme di attuazione delle disposizioni in materia di versamenti in tesoreria, previste dall’articolo 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241"; b) del regolamento emanato con decreto 22 maggio 1998, n. 183, del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, recante "Norme per l’individuazione della struttura di gestione prevista dall’articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonchè la determinazione delle modalità per l’attribuzione agli enti destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti", promossi dalla Regione Siciliana con due ricorsi notificati il 14 agosto 1998, depositati il successivo 22, iscritti rispettivamente ai nn. 24 e 25 del registro conflitti 1998.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 26 febbraio 2002 il Giudice relatore Valerio Onida;

uditi l’avvocato Francesco Castaldi per la Regione Siciliana e l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 14 agosto 1998 e depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 22 agosto 1998, la Regione Siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per l’annullamento del decreto del Presidente della Repubblica 18 maggio 1998, n. 189 (Regolamento recante norme di attuazione delle disposizioni in materia di versamenti in tesoreria, previste dall’articolo 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241), lamentando la lesione delle proprie attribuzioni previste dagli artt. 20 e 36 del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione Siciliana), e dagli artt. 2, 3, 4, 8 e 9 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia finanziaria), ed in particolare la violazione della potestà regionale di riscossione delle entrate di propria spettanza e del diritto al conseguimento immediato del gettito.

Secondo la ricorrente, la competenza riconosciuta alla Regione, in materia di riscossione delle entrate tributarie di spettanza regionale, dalle norme statutarie e di attuazione nonchè dalla consolidata giurisprudenza della Corte sarebbe radicalmente disattesa dall’atto impugnato nelle parti in cui non regolamenta le modalità di riparto e di versamento delle entrate statutariamente riservate alla Regione. Il decreto presidenziale impugnato, infatti, nel disciplinare le modalità di versamento in tesoreria delle somme riscosse dai concessionari della riscossione durante il periodo transitorio di cui all’art. 24, comma 1, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241 (Norme di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi e dell’imposta sul valore aggiunto, nonchè di modernizzazione del sistema di gestione delle dichiarazioni), disloca in un’unica sede centrale la determinazione delle spettanze agli enti destinatari, mentre avrebbe dovuto prevedere, per le somme riscosse nel territorio della Regione Siciliana, che le somme derivanti dai versamenti unitari fossero riversate dagli agenti della riscossione alla Cassa regionale siciliana di Palermo.

L’illegittimità dell’impugnato decreto sarebbe ancor più grave e manifesta in quanto esso apparirebbe violare lo stesso decreto legislativo n. 241 del 1997 – di cui peraltro costituisce attuazione – ed in particolare gli artt. 21 e 26, che sanciscono l’immediato versamento delle somme riscosse alla Cassa regionale siciliana di Palermo.

Si é costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo il rigetto del ricorso e formulando riserva di successive difese.

2.– Con un secondo ricorso notificato il 14 agosto 1998 e depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 22 agosto 1998, la stessa Regione Siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per l’annullamento del decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, 22 maggio 1998, n. 183 (Regolamento recante norme per l’individuazione della struttura di gestione prevista dall’articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonchè la determinazione delle modalità per l’attribuzione agli enti destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti), lamentando la violazione delle attribuzioni regionali previste dagli artt. 20 e 36 dello statuto speciale e dagli artt. 2, 3, 4, 8 e 9 delle norme di attuazione in materia finanziaria approvate con il d.P.R. n. 1074 del 1965, ed in particolare la violazione della potestà regionale di riscossione delle entrate di propria spettanza e del diritto al conseguimento immediato del gettito.

Secondo la ricorrente, tale regolamento, nell’istituire il comitato di indirizzo, controllo e valutazione previsto dall’art. 3, comma 134, della legge n. 662 del 1996, e nell’individuare la struttura di gestione che stabilisce le modalità per l’attribuzione delle somme riscosse ai singoli enti destinatari, avrebbe dovuto prevedere la partecipazione della Regione Siciliana alla gestione ed alla vigilanza relativamente alle imposte riscosse nel suo territorio.

La competenza riconosciuta alla Regione, in materia di riscossione delle entrate tributarie di spettanza regionale, dalle norme statutarie e di attuazione nonchè dalla consolidata giurisprudenza della Corte sarebbe radicalmente disattesa dall’atto impugnato "nelle parti in cui individua gli organi di gestione e di vigilanza ed i relativi compiti senza la partecipazione della Regione nonchè nelle parti in cui regolamenta le modalità di riparto e di versamento delle entrate statutariamente riservate alla Regione senza la previsione dell’immediato versamento delle stesse alla Cassa regionale".

Anche in questo secondo giudizio si é costituito il Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo il rigetto del ricorso e formulando riserva di successive difese.

3.– In prossimità dell’udienza pubblica l’Avvocatura dello Stato ha presentato memoria in relazione ad entrambi i conflitti.

Quanto al primo ricorso (r. confl. 24 del 1998), l’Avvocatura ne sostiene l’infondatezza, osservando, innanzitutto, che i contribuenti titolari di partita IVA hanno la possibilità di versare in modo unitario le imposte sui redditi ed assimilate, l’imposta sul valore aggiunto, i contributi e l’imposta regionale sulle attività produttive, compensando, direttamente in sede di versamento, gli eventuali crediti e debiti relativi alle citate entrate: poichè dunque quanto concretamente ed effettivamente versato dal contribuente costituisce un quid di indistinto in rapporto agli enti destinatari, ne consegue la necessità di porre in essere, a valle del versamento, una complessa attività volta a riportare al lordo il versamento effettuato dal contribuente, annullando gli effetti delle compensazioni operate e stabilendo quanto effettivamente spetta a ciascun ente impositore. A tale scopo risponderebbero le previsioni del decreto impugnato. La previa attività "intermedia", di individuazione delle somme nette (depurate, ad esempio, dalla compensazione effettuata dal contribuente) e di loro attribuzione all’ente destinatario, sarebbe necessaria per il loro versamento alla Tesoreria dello Stato o alla Cassa regionale siciliana di Palermo, in quanto, appunto, le somme riscosse dalle banche (e, nel periodo transitorio, dai concessionari) sarebbero "indeterminate" e "cumulative".

Questa necessaria attività "intermedia", ricorda l’Avvocatura, ritarda il versamento per tutti gli enti destinatari, ivi compreso lo Stato, e non soltanto per la Regione Siciliana; inoltre, il temporaneo riversamento delle somme riscosse nella contabilità speciale (art. 2, comma 1, del d.P.R. impugnato), lungi dall’avere la finalità di sottrarre agli enti destinatari la disponibilità immediata delle somme riferite ai tributi di rispettiva spettanza, costituisce soltanto lo strumento tecnico indispensabile per consentire l’esatta e tempestiva ripartizione degli importi versati dai contribuenti tra i diversi soggetti destinatari dei versamenti unificati (Stato, Regioni, INPS). Ciò tenuto conto anche della possibilità ormai riconosciuta ai contribuenti di effettuare i versamenti in qualunque parte del territorio nazionale.

4.– Il secondo ricorso (r. confl. 25 del 1998) é invece, secondo l’Avvocatura, in parte inammissibile e in parte infondato.

La censura di mancata partecipazione della Regione Siciliana alla struttura di gestione sarebbe inammissibile, in quanto il decreto impugnato sarebbe meramente attuativo dell’art. 22, in particolare comma 3, del d.lgs. n. 241 del 1997, che non prevede tale partecipazione.

Anche la censura di mancata partecipazione della Regione Siciliana al comitato di indirizzo previsto dall’art. 27 dello stesso decreto legislativo n. 241 del 1997 sarebbe inammissibile, perchè rivolta contro una disposizione in realtà non contenuta nel decreto impugnato. L’art. 2 del decreto impugnato, infatti, non istituirebbe affatto tale comitato – tanto che l’art. 27 del decreto legislativo non é neppure richiamato nelle premesse del decreto impugnato – bensì un diverso comitato di vigilanza a cui la struttura di gestione deve riferire.

In subordine, l’Avvocatura nota che nè il comitato di vigilanza di cui all’art. 2 del decreto impugnato nè il comitato di indirizzo di cui all’art. 27 del decreto legislativo hanno il potere di incidere, in nessun modo, sulla concreta gestione delle operazioni di ripartizione delle somme riscosse e, quindi, le relative previsioni non sono e non possono essere ritenute invasive delle competenze regionali.

Quanto alla censura relativa alla mancata previsione dell’immediato versamento delle somme alla Cassa regionale siciliana, l’Avvocatura ne rileva l’infondatezza per le medesime ragioni esposte nella memoria depositata nel giudizio relativo al primo conflitto, di cui si é riferito nel paragrafo che precede.

Considerato in diritto

1.– I ricorsi della Regione Siciliana sollevano conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in riferimento a due provvedimenti governativi intesi all'attuazione di previsioni del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241 (Norme di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore aggiunto, nonchè di modernizzazione del sistema di gestione delle dichiarazioni). Si tratta, in primo luogo, del d.P.R. 18 maggio 1998, n. 189 (Regolamento recante norme di attuazione delle disposizioni in materia di versamenti in tesoreria, previste dall'articolo 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241), che disciplina, in attuazione dell'art. 24, comma 10, del d.lgs. n. 241 del 1997, e sulla base, come ivi previsto, delle norme dello stesso decreto legislativo e del precedente decreto ministeriale n. 567 del 1993 in materia di conto fiscale, le modalità di versamento in tesoreria delle somme riscosse dai concessionari della riscossione durante il periodo transitorio anteriore alla scadenza delle concessioni conferite ai sensi degli articoli 8 e 9 del d.P.R. n. 43 del 1988, nonchè l'invio telematico dei relativi dati alla "struttura di gestione" prevista dall'articolo 22 del medesimo d.lgs. n. 241 del 1997 (r. confl. n. 24 del 1998); in secondo luogo, del decreto del Ministro delle finanze, di concerto con quelli del bilancio e del lavoro, 22 maggio 1998, n. 183 (Regolamento recante norme per l'individuazione della struttura di gestione prevista dall'articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonchè la determinazione delle modalità per l'attribuzione agli enti destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti), che, in attuazione dell'art. 22, comma 3, del d.lgs. n. 241, individua la struttura di gestione cui é affidato il compito di attribuire agli enti destinatari le somme riscosse e a ciascuno di essi spettanti, tenendo conto delle compensazioni eseguite dai contribuenti, e stabilisce le modalità per l'attribuzione di tali somme (r. confl. n. 25 del 1998).

La Regione ricorrente lamenta in entrambi i casi la violazione della propria potestà di riscossione delle entrate erariali ad essa devolute ai sensi dell'art. 36 dello statuto speciale e dell'art. 2 delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonchè del proprio diritto a disporre immediatamente delle somme ad essa spettanti. In particolare, nel caso del d.P.R. n. 189 del 1998, lamenta che esso non preveda che le somme pagate dai contribuenti, riscosse sul territorio siciliano, siano versate dagli agenti della riscossione alla Cassa regionale siciliana di Palermo, ma dislochi in una unica sede centrale la determinazione delle spettanze degli enti destinatari. Nel caso del d.m. n. 183 del 1998, la ricorrente lamenta che esso individui la struttura centrale di gestione e ne regoli l'attività senza che sia prevista alcuna partecipazione della Regione; che parimenti non sia prevista alcuna partecipazione regionale al comitato di vigilanza, istituito dall'art. 2 del decreto impugnato, e che la ricorrente identifica con il comitato previsto dall'art. 27 del d.lgs. n. 241 del 1997 per l'indirizzo, il controllo e la valutazione dell'attuazione di quanto stabilito dall'art. 3, comma 134, della legge n. 662 del 1996 in tema di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti e di gestione unitaria delle posizioni dei contribuenti; e che, infine, non sia previsto l'immediato versamento alla Cassa regionale delle somme riscosse nel territorio regionale.

2.– I due ricorsi impugnano, per ragioni in parte coincidenti, provvedimenti fra loro collegati, in quanto entrambi intesi a disciplinare il riparto ed il versamento delle somme riscosse a favore degli enti aventi diritto, onde i due giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.

3.– I ricorsi non meritano accoglimento.

Gli articoli da 17 a 26 del d.lgs. n. 241 del 1997 – non contestati dalla Regione Siciliana – hanno previsto, per semplificare gli adempimenti dei contribuenti, un sistema di "versamenti unitari" di imposte e di altre somme dovute non solo allo Stato, ma anche alle Regioni e agli enti previdenziali, con facoltà del contribuente di operare la compensazione dei crediti dello stesso periodo, nei confronti dei medesimi soggetti, risultanti dalle dichiarazioni e dalle denunce periodiche: sistema originariamente limitato ai contribuenti titolari di partita IVA e successivamente esteso a tutti (art. 17, successivamente modificato dal d.lgs. n. 422 del 1998, su cui cfr. la sentenza n. 66 del 2001, n. 5 del Considerato in diritto).

I versamenti avvengono mediante delega ad una banca convenzionata (art. 19), che può essere situata in qualunque parte del territorio nazionale, nonchè, nel periodo transitorio (ormai decorso) di cui all'art. 24 del decreto legislativo, in favore dei concessionari della riscossione, anche mediante delega ad una banca convenzionata.

Al fine di procedere al conteggio delle somme spettanti a ciascun ente per i vari titoli, operando altresì i calcoli necessari per ricondurre al lordo le somme riguardo alle quali il contribuente si sia avvalso della facoltà di compensazione, l'art. 22 del d.lgs. n. 241 del 1997 prevede la costituzione di una apposita "struttura di gestione" incaricata di suddividere le somme fra gli enti destinatari.

I provvedimenti qui impugnati sono rivolti all'attuazione di tale sistema. Il d.P.R. n. 189 del 1998 disciplina, in particolare, le contabilità speciali, istituite presso una sezione di tesoreria provinciale dello Stato indicata dalla Banca d'Italia, su cui transitano le somme versate dai contribuenti (art. 2); le modalità di versamento delle somme da parte delle banche delegate ai concessionari della riscossione e alla tesoreria statale (artt. 1 e 3); nonchè l'invio telematico dei relativi dati alla struttura di gestione (art. 5). Le contabilità speciali istituite sono tre: una, denominata "fondi della riscossione", destinata a ricevere i versamenti complessivi delle somme riscosse dalle banche delegate; le altre due, denominate rispettivamente "fondi di bilancio" e "fondi di proprietà dell'INPS", intese a consentire la ripartizione delle somme di pertinenza degli altri enti destinatari dei versamenti unitari e delle somme relative alle compensazioni operate dai contribuenti. Tale regolamento, previsto dall'art. 24, comma 10, del d.lgs. n. 241 del 1997, avrebbe dovuto disciplinare solo le modalità di versamento delle somme riscosse durante il periodo transitorio, protrattosi fino al 31 dicembre 1998, in cui esse transitavano attraverso i concessionari della riscossione; ma anche successivamente l'amministrazione ha ritenuto che conservassero efficacia le disposizioni relative alle contabilità speciali, in quanto riguardanti modalità di funzionamento del sistema dei versamenti unitari applicabili anche dopo il periodo transitorio.

Il d.m. n. 183 del 1998 disciplina a sua volta l’istituzione e l'attività della struttura di gestione, individuata nel Ministero delle finanze, dipartimento delle entrate, direzione centrale per la riscossione, e ne regola i compiti, consistenti essenzialmente nella verifica dei dati e della tempestività ed esattezza dei versamenti effettuati dalle banche e nella suddivisione tra gli enti destinatari – con cadenza quotidiana – delle somme accreditate, delle quali viene disposto il versamento, previa regolarizzazione contabile delle compensazioni eseguite dai contribuenti (art. 1); disciplina poi l’istituzione di un comitato di vigilanza cui la struttura di gestione riferisce (art. 2); le modalità di ripartizione delle somme (art. 3); l'applicazione delle sanzioni per le violazioni e gli inadempimenti dei concessionari della riscossione e delle banche delegate (artt. 4 e 5).

4.– L'applicazione di tale sistema comporta, in sintesi, il versamento provvisorio di tutte le somme riscosse in una contabilità speciale presso l'apposita sezione di tesoreria provinciale dello Stato; la contemporanea trasmissione dei dati alla struttura di gestione, la quale provvede alle operazioni di ripartizione e quindi dispone il riversamento a favore degli enti destinatari, attraverso la medesima sezione di tesoreria provinciale dello Stato.

In altri termini, le somme riscosse affluiscono agli enti destinatari – e dunque anche, per quanto di spettanza, alla cassa della Regione Siciliana – solo dopo che la struttura di gestione ha provveduto ai conteggi e alle operazioni di propria competenza.

Ciò comporta indubbiamente uno scostamento rispetto alla previsione dell'art. 21 del d.lgs. n. 241 del 1997 (come modificato dall'art. 2 del d.lgs. n. 422 del 1998), ai cui sensi "entro il quinto giorno lavorativo successivo a quello di ricevimento della delega, la banca versa le somme riscosse alla tesoreria dello Stato o alla Cassa regionale siciliana di Palermo" (comma 1), ed entro lo stesso termine invia i dati alla struttura di gestione (comma 2): così presupponendosi che il versamento nelle casse della Regione preceda, e non già segua, l'effettuazione delle operazioni di competenza della struttura di gestione.

Ma questa difformità non appare di per sè sufficiente a dare fondamento alle censure svolte dalla Regione in sede di conflitto di attribuzione. Dal punto di vista costituzionale, infatti, una lesione a danno della Regione si verificherebbe solo se essa fosse privata di somme ad essa spettanti, ovvero se l'acquisizione delle somme dovute non fosse tempestiva. Poichè le operazioni di competenza della struttura di gestione – che si concludono con la disposizione del riversamento delle somme dovute, prelevate dalle contabilità speciali istituite presso la sezione designata di tesoreria provinciale dello Stato, agli enti destinatari, fra cui la Regione Siciliana – sono effettuate "quotidianamente" (art. 1, comma 2, lettera d, del d.m. n. 183 del 1998), e poichè si tratta di mere operazioni tecnico-contabili che, una volta impostate, non possono comportare indugi nè consentono alcuna discrezionalità, in realtà l'interesse costituzionalmente protetto della Regione non appare violato per la minima dilazione nell'afflusso delle somme alla Cassa regionale, dovuta alla interposizione delle operazioni della struttura di gestione, la cui centralizzazione può d'altra parte rispondere a sua volta a ragioni di speditezza e di opportunità.

Restano fermi naturalmente (a parte l'opportunità di provvedere a sanare la contraddizione rilevata fra la previsione dell'art. 21, comma 1, del decreto legislativo n. 241 e l'assetto oggi conferito alla materia), i diritti della Regione in ordine alle somme ad essa spettanti: diritti che, se violati in forza di errori o di cattivo funzionamento delle strutture amministrative statali, possono, se necessario, essere fatti valere con i rimedi anche giurisdizionali del caso.

5.– Nemmeno può ritenersi fondata la censura con cui la ricorrente lamenta la mancanza di una partecipazione della Regione, non é chiaro se solo nelle attività demandate alla struttura di gestione o anche nella stessa individuazione della struttura medesima, operata con il d.m. n. 183 del 1998.

Infatti l’individuazione di tale struttura e i suoi compiti attengono ad aspetti meramente tecnico-operativi, e non coinvolgono quelle determinazioni complesse o necessarie per la risoluzione di problemi interpretativi e applicativi, che in altre occasioni hanno condotto la Corte a ritenere costituzionalmente dovuta la partecipazione della Regione all'attuazione di discipline che prevedevano la ripartizione di entrate tributarie fra la Regione Siciliana e lo Stato (cfr. sentenze n. 98, n. 347 e n. 348 del 2000 e n. 288 del 2001).

La stessa considerazione vale per quanto riguarda la mancata previsione di una partecipazione della Regione Siciliana al comitato di vigilanza sulla struttura di gestione, previsto dall'art. 2 del d.m. n. 189 del 1998 (e del quale, in vista del coinvolgimento anche di entrate regionali nel sistema dei versamenti unitari, fanno parte comunque tre membri designati dalla conferenza Stato-Regioni: art. 2 cit., comma 1, lettera e): comitato che non si identifica peraltro, contrariamente a quanto sembra ritenere la ricorrente, con il "comitato di indirizzo" previsto dall'art. 27 del d.lgs. n. 241 del 1997, il quale, sulla base delle risultanze gestionali del sistema di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti, introdotto ai sensi dell'art. 3, comma 134, della legge n. 662 del 1996, é incaricato di proporre modifiche allo stesso decreto legislativo n. 241 del 1997.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara che spetta allo Stato dettare le disposizioni in materia di versamenti delle somme riscosse in tesoreria, di cui al d.P.R. 18 maggio 1998, n. 189 (Regolamento recante norme di attuazione delle disposizioni in materia di versamenti in tesoreria, previste dall'articolo 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241), nonchè le disposizioni in materia di individuazione e di attività della struttura di gestione prevista dall’art. 22 del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, di cui al decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, 22 maggio 1998, n. 183 (Regolamento recante norme per l'individuazione della struttura di gestione prevista dall'articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonchè la determinazione delle modalità per l'attribuzione agli enti destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 aprile 2002.

Cesare RUPERTO, Presidente

Valerio ONIDA, Redattore

Depositata in Cancelleria il 7 maggio 2002.