SENTENZA N.342
ANNO 2001
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Massimo VARI, Presidente
- Riccardo CHIEPPA
- Gustavo ZAGREBELSKY
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Direttore generale del ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 31 maggio 2000, prot. n. 306633, concernente "Legge 23 dicembre 1998, n. 461. Decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153. Atto di indirizzo 5 agosto 1999. Modifiche statutarie della Fondazione Banco di Sicilia", promosso con ricorso della Regione Siciliana, notificato il 27 luglio 2000, depositato in cancelleria il 3 agosto 2000 ed iscritto al n. 34 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2001 il Giudice relatore Riccardo Chieppa;
uditi gli Avvocati Giovanni Carapezza Figlia e Giovanni Lo Bue per la Regione Siciliana e l'Avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Siciliana, con ricorso notificato il 27 luglio 2000 e depositato il 3 agosto 2000, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica - dipartimento del tesoro - Direzione IV, prot. n. 306633 del 31 maggio 2000, avente ad oggetto "Legge 23 dicembre 1998, n. 461. Decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153. Atto di indirizzo 5 agosto 1999. Modifiche statutarie della Fondazione Banco di Sicilia".
Premette la Regione ricorrente che il Presidente della Regione, preso atto del procedimento approvativo dello statuto della Fondazione Banco di Sicilia da parte del Ministero del tesoro, ha espresso "l'intendimento della Regione Siciliana di avvalersi delle previsioni dell'art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133".
L'Autorità statale, di contro, ha respinto tale richiesta in considerazione della circostanza che la Fondazione in questione non può essere più ricompresa tra gli enti bancari, nè può trovare applicazione la richiamata sentenza della Corte costituzionale (sentenza n. 163 del 1995), giacchè la Fondazione stessa non detiene più alcuna partecipazione di controllo nella società conferitaria e, quindi, ha definitivamente perso l'originaria caratterizzazione bancaria.
La Regione ricorrente assume, con un unico ed articolato motivo, la violazione di norme statutarie, in particolare gli artt. 17, lettera e) e 20 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione Siciliana), nonchè dell'art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133 (Norme di attuazione dello statuto siciliano in materia di credito e risparmio), che integra il parametro di costituzionalità in qualità di norma interposta.
Assume, in sostanza, la Regione ricorrente, che le norme statutarie e, in particolare, il citato art. 4 delle norme di attuazione, operano una precisa attribuzione di competenza regionale in materia di credito e risparmio.
A differenza di quanto affermato nella nota impugnata, anche alla luce del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all'art. 11, comma 1, del d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356 e disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria a norma dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461) gli enti di credito e, in particolare, la Fondazione Banco di Sicilia, fino a quando mantengono una partecipazione di controllo nella società bancaria conferitaria, conservano la natura di enti creditizi. In proposito viene richiamata la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 163 del 1995).
Peraltro, aggiunge la ricorrente, la norma attributiva di tale competenza all'Autorità centrale non può ritenersi prevalente sulle puntuali disposizioni di attuazione dello statuto, le quali, come ha avuto modo di affermare la stessa Corte (sentenza n. 30 del 1959) si pongono ad un livello "diverso e superiore" rispetto alla legislazione ordinaria.
La ricorrente precisa, inoltre, che proprio la individuazione del Ministero del tesoro, quale Autorità di vigilanza, dimostra la permanenza, in capo agli enti che hanno effettuato il conferimento dell'azienda bancaria (decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356 recante "Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio"), di un pregnante carattere bancario.
Sottolinea, in proposito, che anche la semplice gestione delle partecipazioni non di controllo nelle società conferitarie può assumere rilievo, così come é possibile una potestà di controllo sulla società conferitaria anche al di fuori delle ipotesi di cui all'art. 6 del d.lgs. n. 153 del 1999.
Evidenzia la ricorrente, che l'atto impugnato può costituire la base del conflitto, giacchè esso costituisce manifestazione di volontà in ordine all'affermazione di una competenza statale ed alla correlata negazione di una competenza regionale, con la conseguente menomazione di attribuzioni costituzionalmente garantite, a nulla rilevando che non sia stata sollevata questione di legittimità costituzionale in via principale della norma interessata (art. 10 del d.lgs. n. 153 del 1999), ben potendosi ritenere che fosse tuttora vigente il meccanismo di collaborazione costituito dall'intesa.
Conclude la Regione Siciliana, osservando che la nota impugnata esprime valutazioni discrezionali e, come tali, non idonee a salvaguardare la certezza dell'esercizio delle competenze proprie della Regione stessa.
2.- Nel giudizio si é costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, il quale conclude per la infondatezza del ricorso.
In particolare, si sottolinea, la norma di attuazione invocata dalla ricorrente (art. 4 del d.P.R. n. 1133 del 1952) non può trovare applicazione nel caso specifico, atteso che tale disposizione si riferisce esclusivamente ad enti di natura bancaria, caratteristica che la Fondazione Banco di Sicilia non ha più, come non detiene più la partecipazione di controllo nella società conferitaria.
Ed invero, assume l'Autorità resistente, il nuovo assetto normativo introdotto dalla legge 23 dicembre 1998, n. 461 e dal decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, definisce la natura giuridico-istituzionale e le specifiche finalità delle fondazioni ex bancarie, dando ad esse una configurazione che le sottrae dalla sfera di attrazione delle aziende di credito.
Aggiunge, infine, che la competenza dell'Autorità centrale risponde al fine di consentire la dismissione delle partecipazioni di controllo nelle banche conferitarie. Infatti, una volta dismesso il controllo, le fondazioni saranno sottoposte alla vigilanza di una nuova autorità di controllo sulle persone giuridiche di cui al Titolo II del libro primo del codice civile.
Considerato in diritto
1.- Il conflitto di attribuzione sollevato nei confronti dello Stato dalla Regione Siciliana riguarda la spettanza, o meno, allo Stato del potere di adottare modifiche statutarie della Fondazione Banco di Sicilia senza l’intesa con il Presidente della Regione, e chiede, di conseguenza, l’annullamento della nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica - Dipartimento del tesoro - Direzione IV - prot. n. 306633 del 31 maggio 2000, avente ad oggetto "Legge 23 dicembre 1998, n. 461. Decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153. Atto di indirizzo 5 agosto 1999. Modifiche statutarie della Fondazione Banco di Sicilia".
Il conflitto deve essere risolto sulla base della interpretazione degli effetti degli artt. 10, comma 3, lettera c), e 11, comma 1, del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153 in ordine alle preesistenti previsioni dello statuto di regione ad autonomia speciale e relative norme di attuazione in materia di credito e risparmio, ed in particolare risolvendo la questione se dette norme ordinarie possano avere effetti innovativi su divergenti disposizioni specifiche dello statuto regionale (legge costituzionale 28 febbraio 1948, n. 2) e relative norme di attuazione (art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133 recante "Norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di credito e risparmio").
2.- Il ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla Regione Siciliana é fondato.
I problemi anzidetti sono stati già sostanzialmente affrontati da questa Corte con sentenza n. 341 del 2001, che ha escluso che la nuova normativa sugli enti conferenti di cui all’art. 11, comma 1, del predetto d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356 possa avere l’effetto di eliminare le competenze attribuite dallo statuto e dalle relative norme di attuazione di una Regione a statuto speciale, in quanto dotate di forza prevalente su quella delle leggi ordinarie. Nel contempo l’art. 10, comma 1, del d.lgs n. 153 del 1999 é stato interpretato nel senso (conforme a Costituzione) che rimane salvo l’esercizio dei poteri regionali previsti dallo statuto speciale di autonomia e dalle relative norme di attuazione.
Le stesse conclusioni devono essere accolte nella presente fattispecie in quanto, di fronte alla formulazione letterale delle citate disposizioni del d.lgs. n. 153 del 1999 senza alcun riferimento all'applicabilità anche alla Regione siciliana, esiste una previsione statutaria circa la disciplina del credito e del risparmio di interesse regionale [art. 17, lettera e), dello statuto] con attribuzione in una norma di attuazione dello statuto, al Presidente della Regione Siciliana del potere di partecipare, mediante "intesa", nell’approvazione degli statuti degli istituti di credito di diritto pubblico e delle banche di interesse nazionale aventi la sede centrale in Sicilia (art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133).
3.- Nel contempo deve essere riconfermato, anche rispetto alla Regione Siciliana, che le fondazioni conferenti enti creditizi di interesse regionale continuano attualmente a rientrare nelle previsioni relative agli enti creditizi contenute nello statuto ad autonomia speciale e relative norme di attuazione.
Nel periodo transitorio delle operazioni di ristrutturazione bancaria, fino a quando il Ministero del tesoro eserciterà i poteri di vigilanza sulle fondazioni (enti che hanno effettuato il conferimento di azienda bancaria ai sensi del d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356), deve ritenersi che sia rimasta la qualificazione di ente creditizio, in mancanza della quale non vi sarebbe alcuna giustificazione dell'attribuzione di poteri allo stesso Ministero del tesoro. Va pertanto affermata la sussistenza di un vincolo genetico e funzionale tra enti conferenti e società bancarie conferitarie in presenza di una partecipazione e degli altri presupposti previsti per l’esercizio in via generale della transitoria vigilanza sulle anzidette fondazioni (sentenza n. 341 del 2001).
In realtà la perdita di tale qualificazione é destinata a verificarsi al compimento della trasformazione sia con la dismissione della partecipazione rilevante nella società bancaria conferitaria e delle altre partecipazioni non più consentite, sia con l’adeguamento degli statuti e loro relativa approvazione. Le fondazioni anzidette, prima di tale momento, non assumono la natura di persone giuridiche private senza fini di lucro con gli inseparabili scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico rimessi alla previsione degli stessi statuti (argomentando dal combinato disposto degli artt. 2 e 28, comma 2, del d. lgs. 17 maggio 1999, n. 153) (sentenza n. 341 del 2001).
D’altro canto le modifiche statutarie devono avvenire applicando le regole proprie della natura dell’ente in base alle funzioni ed agli scopi previsti dallo statuto in vigore prima delle stesse modifiche statutarie, e, quindi, con l’esercizio delle competenze della Regione siciliana attualmente previste per gli istituti di credito di interesse regionale. Ed anzi, dopo le modifiche statutarie, si porrà il problema del coordinamento con il nuovo regime delle persone giuridiche private e delle trasformate istituzioni pubbliche di assistenza in associazioni e fondazioni con personalità di diritto privato senza fine di lucro, anche in relazione agli scopi ed ai settori di attività previsti per la fondazione (ex bancaria) ed alle materie di competenza (esclusiva o concorrente) regionale ed ai poteri regionali in ordine alle persone giuridiche private (d.lgs. 29 gennaio 1997, n. 26, recante "Norme di attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di persone giuridiche private") (cfr. sentenza n. 341 del 2001).
4.- Ulteriore conferma della attuale non completa definitiva separazione dal settore bancario-creditizio delle fondazioni anzidette può rinvenirsi nella previsione della possibilità di partecipazione al capitale della Banca d’Italia (art. 27, del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153) e nella ratio delle incompatibilità previste per le funzioni di consigliere di amministrazione nella società bancaria conferitaria (art. 4, comma 3, e art. 28, comma 4, del d.lgs. n. 153 del 1999, con operatività non oltre la data di adozione del nuovo statuto).
5.- Dall’accoglimento del ricorso per conflitto segue l’annullamento dell’atto impugnato, in quanto nega l’esercizio della partecipazione mediante "intesa" del Presidente della Regione Siciliana alla approvazione delle modifiche statutarie della Fondazione Banco di Sicilia.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del tesoro, ora Ministro dell'economia e delle finanze, approvare, senza l’intesa con il Presidente della Regione Siciliana, le modifiche statutarie della Fondazione Banco di Sicilia; conseguentemente annulla la nota del Ministero del tesoro impugnata con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2001.
Massimo VARI, Presidente
Riccardo CHIEPPA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 24 ottobre 2001.