SENTENZA N.263
ANNO 1997
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Dott. Renato GRANATA, Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
- Avv. Massimo VARI
- Dott. Cesare RUPERTO
- Dott. Riccardo CHIEPPA
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY
- Prof. Valerio ONIDA
- Prof. Carlo MEZZANOTTE
- Avv. Fernanda CONTRI
- Prof. Guido NEPPI MODONA
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento notificato il 13 agosto 1996, depositato in cancelleria il 21 successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito della direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici, allegata alla deliberazione del Comitato istituzionale dell'Autorità di bacino del fiume Po, del 15 aprile 1996, n. 12 ed iscritto al n. 23 del registro conflitti 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1997 il Giudice relatore Riccardo Chieppa;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 13 agosto 1996, la Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione in relazione alla direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici, costituente parte integrante in allegato della deliberazione del Comitato dell'Autorità di bacino del fiume Po n. 12 del 15 aprile 1996.
Unitamente alla parte contenente la disciplina sostanziale, la direttiva prevede una serie di adempimenti delle Regioni del bacino del Po e della Provincia autonoma di Trento espresse sinteticamente nella formulazione: esse "sono tenute ad adottare, qualora non già assunti", una serie di provvedimenti (art. 9, numeri da 1 a 5 del comma 1) e a procedere all'"adeguamento della normativa regionale e provinciale alle prescrizioni di cui agli artt. 3, 4, 5, 6 e 8 entro un anno", e, inoltre, all'"adeguamento dei contenitori di stoccaggio alle norme previste dagli artt. 7 e 8 entro tre anni".
La ricorrente Provincia precisa di essere titolare di potestà legislativa primaria in materia di urbanistica, di tutela del paesaggio, di cave, di apicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna, di agricoltura; nonchè di quella concorrente in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanità, ai sensi rispettivamente dell'art. 8 (numeri 5, 6, 14, 16 e 21) e dell'art. 9 (numeri 9 e 10) dello statuto. Inoltre nell'esercizio di tale potestà essa ha organicamente disciplinato le materie della tutela dell'ambiente dall'inquinamento con svariate leggi, contenute nel testo unico di cui all'art. 1 della legge provinciale 25 luglio 1988, n. 22, approvato con decreto del Presidente della Giunta provinciale 26 gennaio 1987, n. 1-41 e successivamente modificato ed integrato con altre leggi provinciali (25 luglio 1988, n. 22; 15 gennaio 1990, n. 3; 27 agosto 1993, n. 21; 11 settembre 1995, n. 11; 2 febbraio 1996, n. 1).
D'altro canto, proprio con riguardo al contenimento degli effluenti zootecnici, con deliberazione della Giunta provinciale 12 giugno 1987, n. 5460, é stato approvato il Piano provinciale di risanamento delle acque.
2. Con un primo motivo é denunciata l'assenza nelle Autorità di bacino nazionali del potere di disciplinare in generale e sotto qualsiasi forma gli effluenti degli allevamenti zootecnici.
Si sottolinea la radicale estraneità all'ambito dei poteri conferiti alle Autorità di bacino, della disciplina della materia degli scarichi nelle acque, che é, invece, contenuta nella legge 10 maggio 1976, n. 319 (c.d. legge Merli), più volte modificata ed aggiornata (da ultimo con il decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172); la quale, inoltre, detta una disciplina specifica per quanto riguarda gli scarichi provenienti dagli insediamenti agricoli (decreto-legge 10 agosto 1976, n. 544 del 1976, convertito nella legge 8 ottobre 1976, n. 690).
Ai sensi dell'art. 14, comma secondo, della legge n. 319 del 1976, modificato come sopra indicato, le Regioni nel definire la disciplina degli scarichi degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature con i rispettivi piani di risanamento "nell'esercizio della loro autonomia, tengono conto dei limiti di accettabilità fissati dalle tabelle allegate alla presente legge, conformandosi ai principi e ai criteri della direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, tenendo conto delle indicazioni contenute nella delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale previsto dall'articolo 3 della presente legge, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981, fatti comunque salvi i limiti di accettabilità inderogabili per i parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile".
La direttiva impugnata, sempre secondo la ricorrente, "si pone al di fuori di tale sistema" e risulta di per sè illegittima ed invasiva dei poteri costituzionali della Provincia autonoma di Trento.
3. Con un secondo motivo si deduce l'illegittimità della deliberazione impugnata in quanto atto normativo anomalo, non previsto e non prevedibile nell'ordinamento costituzionale.
Nè il richiamo nelle "premesse" della delibera impugnata al d.P.C.m. 23 marzo 1990, del tutto estraneo alla specifica materia disciplinata, e all'art. 17 del decreto-legge 8 aprile 1993, n. 101 trattandosi di decreto-legge mai convertito fornisce il supporto effettivo e sostanziale, presupposto di legalità, del potere normativo come esercitato.
Del resto non é sostenibile che la legge 18 maggio 1989, n. 183 costituisca l'implicito fondamento della direttiva censurata, poichè l'art. 17 della legge n. 183 del 1989, seppure fa riferimento, quanto al contenuto, alla difesa del suolo sotto il profilo idrogeologico, riguarda pur sempre gli atti di competenza delle Autorità di bacino, primo fra tutti il Piano di bacino.
La direttiva censurata, lungi dal poter essere astrattamente ascritta fra gli atti di pianificazione, per il suo contenuto analitico e di dettaglio, non può certo essere considerata alla stregua del Piano di bacino, nè a tutto concedere ad uno stralcio del Piano di bacino, di cui all'art. 17, comma 6-ter, della legge n. 183 del 1989.
Nè infine la deliberazione può essere intesa come misura di salvaguardia (art. 17, comma 6-bis, della legge n. 183 del 1989), posto che non attinge direttamente a beni o valori salvaguardati dalla normativa in considerazione, ma détta prescrizioni volte a disciplinare l'esercizio di competenze ed attribuzioni delle Regioni e della Provincia ricorrente.
Seguendo le argomentazioni della Provincia, la direttiva corrisponde ad un anomalo potere normativo esercitato su un presupposto erroneo e privo di base normativa di qualsiasi livello.
D'altronde la deliberazione n. 12 del 1996 impugnata chiarisce nelle premesse con il richiamo all'art. 2-bis del decreto-legge n. 227 del 1989, convertito nella legge n. 283 del 1989 l'obiettivo di ridurre il "carico dei nutrienti sversati in mare" attraverso l'esercizio del potere, attribuito ai comitati istituzionali di bacino, di approvare e trasmettere al Ministero dell'ambiente "uno schema programmatico riguardante gli interventi più urgenti, articolato per criteri e progetti". Non vi é attribuzione di alcun potere normativo all'Autorità, ma un semplice affidamento del compito di programmare concreti interventi da finanziare nell'ambito degli stanziamenti previsti dal comma 4 dello stesso articolo 2-bis. Il Comitato ha invece ritenuto di completare lo schema previsionale e programmatico con una direttiva non prevista da alcuna legge, contenente "null'altro che la disciplina degli allevamenti zootecnici sotto il profilo dell'inquinamento".
Con un atto normativo anomalo si é inteso incidere sulla competenza legislativa e amministrativa attribuita alle Regioni (sentenza n. 250 del 1996) e, per quel che qui più rileva, sulle specifiche garanzie del Trentino-Alto Adige di cui all'art. 5, terzo comma, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione in materia urbanistica e opere pubbliche) aggiunto con d.lgs. n. 267 del 1992; non senza considerare che per effetto del d.lgs. n. 266 del 1992 gli atti di indirizzo e coordinamento "vincolano la Regione e le Province autonome solo al conseguimento degli obbiettivi o risultati in essi stabiliti".
4. Con un terzo motivo si deduce l'inammissibilità di una disciplina permanente di bacino degli allevamenti zootecnici. In effetti la disciplina degli anzidetti allevamenti incide su una pluralità di interessi pubblici sia economico-produttivi, sia ambientali di vario ordine e non può ragionevolmente collocarsi al semplice livello del bacino.
La Provincia autonoma di Trento, se dovesse adeguare la propria disciplina a quanto deciso in sede di bacino, dovrebbe recepire passivamente ben tre discipline, rispettivamente del bacino del Po, del Brenta-Bacchiglione e dell'Adige, con evidente completo svuotamento della propria potestà normativa e con tre differenti vincoli differenziali per aziende ed imprenditori operanti in un contesto economico omogeneo e concorrenziale.
Questa invece é la ragione della nuova stesura del richiamato art. 14 della legge n. 319 del 1976, che assicura un reale equilibrio fra esigenze di qualità proprie dei "singoli corpi idrici" e la più ampia prospettiva regionale e provinciale di disciplina degli scarichi degli insediamenti civili nel proprio territorio, ivi compresi quelli zootecnici.
5. Con un quarto motivo, infine, si denuncia l'eccesso di potere, l'inadeguatezza della disciplina alle esigenze dell'economia montana della Provincia e l'omessa considerazione delle relative caratteristiche; ciò sia nella determinazione dei contenuti dell'atto impugnato sia nelle procedure.
Infatti l'analisi della procedura istruttoria e della conseguente deliberazione pone in evidenza che il Comitato ha atteso il consenso e le osservazioni della Regione Lombardia (di cui alle premesse della deliberazione n. 12 del 1996) "richiedendosi in una materia così delicata il pieno consenso di tutti i membri del Comitato istituzionale", a prescindere dalla osservazione che neppure tale pieno consenso renderebbe legittimo un atto privo di fondamento giuridico nell'ordinamento. Invece, per la Provincia di Trento non si é ritenuto di dovere ottenere il consenso del suo rappresentante.
Nel merito, l'omessa considerazione delle specifiche esigenze dell'economia montana del Trentino ha comportato l'introduzione di regole eccessivamente rigide, come ad esempio il divieto di spandimento di liquami zootecnici sui terreni gelati o innevati (art. 5 della normativa contestata) non trova giustificazione nelle zone montane, ove invece proprio tale condizione favorisce un graduale e migliore assorbimento nel terreno; egualmente la facoltà di stoccaggio (art.7) risulta inadeguata negli allevamenti familiari diffusi nel Trentino di ridottissimo numero di capi; analogamente per i carichi ammissibili (art. 3) troppo rigidamente definiti tali da determinare una ingiustificata riduzione della capacità produttiva degli allevamenti.
In definitiva il Comitato avrebbe assunto la veste di "autorità preposta ad eliminare presunti squilibri di mercato tra le aree del bacino del Po" e a valutare se le differenze di carico ammissibile tra le diverse Regioni (sempre senza considerare la Provincia di Trento) siano o meno giustificate da loro specifiche esigenze. Con ciò dimenticando che non é compito dell'Autorità di bacino determinare l'unità di mercato zootecnico in relazione al bacino fluviale di collocazione e che non spetta alla stessa Autorità apprezzare la giustificabilità di differenze tra le diverse Regioni, determinate da ragioni ben complesse e non riconducibili ad un solo interesse pubblico.
6. Nel giudizio dinanzi alla Corte é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per l'infondatezza del conflitto.
In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello Stato ha prodotto un'articolata memoria tesa a dimostrare l'infondatezza del ricorso della Provincia autonoma di Trento.
In particolare l'Avvocatura osserva che la Corte (sentenza n. 85 del 1990), dichiarando non fondate alcune questioni di costituzionalità sollevate dalla stessa Provincia, con riferimento alla legge 18 maggio 1989, n. 183, ha affermato la natura vincolante del Piano di bacino, con la conseguente medesima efficacia della direttiva impugnata, attesa la sua natura di atto preliminare al Piano di bacino.
Il fondamento normativo della direttiva risiede, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, in un duplice ordine di disposizioni, con riferimento all'art. 31 della legge n. 183 del 1989, dovendosi essa intendere quale "schema previsionale e programmatico" e, in secondo luogo, all'art. 17, comma 6-bis, della stessa legge, che si riferisce testualmente "alle misure di salvaguardia".
Inoltre sul piano del contenuto la difesa erariale nega il carattere precettivo della disciplina contenuta nell'atto impugnato, avendo essa lo scopo di "indirizzare in modo unitario le amministrazioni regionali e la Provincia autonoma di Trento".
D'altra parte, la stessa Avvocatura generale dello Stato sottolinea, in punto di fatto, che la capacità minima dei contenitori di stoccaggio dei liquami prescritta dalla direttiva coincide con quella prevista nel Piano provinciale di risanamento delle acque, come esemplificato inoltre da taluni divieti che si giustappongono a quelli espressi nella direttiva (art. 5, con l'art. 29, comma 5, del Piano provinciale).
Infine si osserva, sotto il profilo istruttorio- procedimentale, che l'adozione della direttiva é stata il frutto di reiterate sedute collegiali del Comitato deliberante, nel quale era spesso presente un rappresentante della Provincia ricorrente.
In replica la Provincia ribadisce quanto già dedotto nell'atto introduttivo, negando l'indirizzo interpretativo dell'efficacia del Piano di bacino; riaffermando la natura precettiva e vincolante delle prescrizioni contenute nella direttiva, senza che sia dato reperire il fondamento normativo del potere esercitato con l'atto impugnato; precisando, inoltre, che la coincidenza fra le disposizioni della direttiva e quelle contenute nel Piano provinciale é del tutto marginale ed estrinseca, per di più smentita da un'attenta disamina di tutto il tessuto normativo in cui esse si articolano.
Considerato in diritto
1. La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente del Consiglio ne delle competenze costituzionalmente garantite dall'art. 8, numeri 5, 6, 14, 16 e 21, dall'art. 9, numeri 9 e 10, nonchè dall'art. 16 dello statuto di autonomia e relative norme di attuazione; dall'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, dall'art. 14 della legge 10 maggio 1976, n. 319, come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172, e dall'art. 17 della legge 18 maggio 1989, n. 183.
2. E' preliminare ed assorbente l'esame del secondo motivo di ricorso attinente alla natura della delibera impugnata e in particolare alla c.d. direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici (allegato B della delibera impugnata), quale atto normativo del tutto anomalo non previsto nell'ordinamento costituzionale.
Il ricorso é sotto questo profilo fondato.
Infatti, in relazione al combinato disposto del punto 3 della delibera del 15 aprile 1996, n. 12 e dell'art. 9 della direttiva allegata e al contenuto sostanziale delle prescrizioni di condotte e all'imposizione di divieti in parte compiutamente definiti o comunque di estremo dettaglio e vincolanti la Provincia autonoma di Trento nell'esercizio delle funzioni legislative, risulta il carattere anomalo dell'atto dell'Autorità di bacino del Po che non trova alcun fondamento nell'ordinamento.
In primo luogo, infatti, le fonti di legittimazione dell'Autorità certamente non possono rinvenirsi nei due atti richiamati nelle premesse della delibera impugnata, in quanto il d.P.C.m. 23 marzo 1990 (approvato ai fini della elaborazione ed adozione degli schemi previsionali e programmatici di cui all'art. 31 della legge n. 183 del 1989) non contiene nè legittimamente potrebbe contenere indicazione su un potere del genere dell'Autorità di bacino, limitandosi, per la parte che interessa, a precisare la natura ed il tipo di interventi, quali la realizzazione di opere e di azioni finalizzate al ripristino o al mantenimento di equilibrio naturale e uso razionale delle risorse.
Neppure l'art. 31 della legge 18 maggio 1989, n. 183, richiamato dall'Avvocatura generale dello Stato con riferimento allo "Schema previsionale e programmatico ai fini della definizione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio con riferimento alla difesa del suolo e della predisposizione dei Piani di bacino, sulla base dei necessari atti di indirizzo e coordinamento", può costituire la fonte del potere esercitato con l'atto impugnato.
Infatti la legge n. 183 del 1989 non ha inteso istituire una fonte normativa secondaria attraverso lo schema previsionale e programmatico. Ciò é confermato, oltre che dalla stessa denominazione utilizzata, dal contenuto degli schemi aventi funzioni di organizzazione delle strutture operative di bacino, di individuazione sul piano tecnico-amministrativo degli interventi più urgenti con le priorità e le modalità di attuazione e l'indicazione dei fabbisogni finanziari, ai fini fondamentali di consentire al Governo la ripartizione dei fondi disponibili.
Inoltre dal riferimento ad un decreto-legge (art. 17 del decreto-legge 8 aprile 1993, n. 101), privo di efficacia per essere decaduto in quanto non convertito in legge e per di più sostituito da altro di diverso contenuto, non può trarsi argomentazione neppure attraverso la sopravvenuta salvezza degli effetti giuridici prodotti, non estendendosi la salvezza, disposta con la legge n. 493 del 1993, ad atti adottati sulla base di decreti-legge dopo la loro cessazione di efficacia o addirittura dopo la stessa legge contenente clausola di salvezza (cfr., per riferimenti, sentenza n. 244 del 1997).
Non può, infine, ritenersi che la delibera, per la parte oggetto di conflitto, possa valere come misura di salvaguardia ai sensi dell'art. 17, comma 6-bis, della legge n. 183 del 1989, in quanto disciplina compiutamente il settore per un periodo triennale, ma con adempimenti fino a 5 anni e con obblighi di adeguamento a carico del legislatore provinciale. Infatti non sono ravvisabili le caratteristiche connaturali di strumento anticipatorio e cautelativo e comunque provvisorio in attesa del Piano di bacino: in ogni caso le misure di salvaguardia non potrebbero avere un effetto ed un ambito vincolante superiori a quello del Piano di bacino ed una durata di efficacia oltre i tre anni.
In realtà l'unica norma (qualificata formalmente e con corrispondente contenuto) di salvaguardia prevista nella direttiva (art. 10) si riferisce alle aree vulnerabili ai sensi della direttiva 676/91 CEE (12 dicembre 1991 relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), in attesa della designazione delle aree stesse: profili che non riguardano la salvaguardia dei Piani di bacino, oggetto dell'art. 17, comma 6-bis, della legge n. 183 del 1989.
3. La direttiva in contestazione non può neppure configurarsi nèLa direttiva in contestazione non può neppure configurarsi --a parte che vi é alcuna volontà in tale senso espressa dall'Autorità, anche per la procedura adottat, nè é stata seguita la procedura specifica come atto di pianificazione tipica dell'Autorità di bacino nel sistema della legge 18 maggio 1989, n. 183, o come stralcio dello stesso Piano di bacino, perchè il contenuto e la tipologia delle prescrizioni analitiche e di dettaglio esorbitano dall'ambito del potere di pianificazione, ciò soprattutto nei riguardi di una Provincia autonoma.
D'altronde l'esercizio di un potere statuale di indirizzo e coordinamento nei confronti della Provincia autonoma di Trento deve comunque tenere conto del disposto dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, secondo il quale gli atti di indirizzo vincolano le Province autonome solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essi stabiliti e non possono contenere norme di estremo dettaglio (sentenza n. 381 del 1996).
Giova chiarire, infine, che la predetta impostazione non esclude che esigenze unitarie, non frazionabili e non localizzabili territorialmente, possano in linea di principio giustificare il potere (governativo), previsto in legge, di indirizzare e coordinare l'attività amministrativa delle Regioni e che le stesse esigenze possano trovare espressione, ad opera del legislatore, anche con modalità e contenuti diversi, non necessariamente improntati ad una logica di sovraordinazione o di vincolo, ma, come nella previsione dell'art. 3 del citato d.lgs. n. 266 del 1992, ad una cooperazione promossa e guidata dal centro (sentenza n. 18 del 1997).
Lo stesso principio può essere applicato agli interessi fondamentali che trascendono l'ambito territoriale regionale o provinciale anche se incidono su materie di competenza regionale. Ma tali interventi di coordinamento sovraregionali (cui non si sottraggono le Regioni a statuto speciale) devono essere giustificati da "idonea base legislativa" sostanziale e formale anche con riguardo all'organo cui é demandata la funzione.
I Piani dei bacini di rilievo nazionale sono anche per le Province autonome di Trento e Bolzano strumento di coordinamento delle attività inerenti alle attribuzioni statali e provinciali, sempre che lo statuto o le norme di attuazione non prevedano apposite modalità di coordinamento da ritenersi prevalenti (art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381). Le Province devono tenere conto delle indicazioni dei Piani di bacino nell'aggiornamento della propria pianificazione e programmazione (art. 5 citato), senza tuttavia che i Piani di bacino anzidetti e gli altri strumenti di intervento delle Autorità possano autonomamente imporre un obbligo di adeguamento della legislazione provinciale.
4. Sulla base delle predette considerazioni deve essere dichiarato che non spetta allo Stato disciplinare con deliberazione del predetto Comitato, in modo dettagliato e vincolante per la Provincia autonoma di Trento e con obbligo di adeguamento della normativa provinciale, gli allevamenti zootecnici sotto il profilo degli "effluenti provenienti" dagli stessi.
Conseguentemente deve essere annullata la direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici, allegato B della anzidetta deliberazione del Comitato istituzionale limitatamente a quanto attiene alla Provincia autonoma di Trento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta allo Stato e per esso al Comitato istituzionale dell'Autorità di bacino del fiume Po disciplinare, in modo dettagliato e vincolante per la Provincia autonoma di Trento e con obbligo di adeguamento della normativa provinciale, gli allevamenti zootecnici sotto il profilo degli effluenti provenienti dagli stessi; di conseguenza annulla, nella parte in cui si applica a detta Provincia autonoma, la direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici, allegato B della deliberazione dell'anzidetto Comitato 15 aprile 1996, n. 12.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Presidente: Renato GRANATA
Redattore: Riccardo CHIEPPA
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1997.