SENTENZA N. 100
ANNO 1995
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Prof. Antonio BALDASSARRE, Presidente
- Prof. Vincenzo CAIANIELLO
- Avv. Mauro FERRI
- Prof. Luigi MENGONI
- Prof. Enzo CHELI
- Dott. Renato GRANATA
- Prof. Giuliano VASSALLI
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
- Avv. Massimo VARI
- Dott. Cesare RUPERTO
- Dott. Riccardo CHIEPPA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il 15 aprile 1994, depositato in Cancelleria il 21 aprile 1994, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del 25 febbraio 1994, pervenuta il 4 marzo 1994, inviata dal Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria, con la quale viene richiesta alla Regione Umbria la trasmissione dell'elenco completo di tutti gli incarichi di consulenza conferiti negli anni 1987-1993, nonchè la trasmissione, per ogni consulenza, dell'atto deliberativo corredato del relativo documento istruttorio e, altresì, la comunicazione delle generalità complete e dell'attuale residenza di coloro che presero parte alle deliberazioni senza far constatare dal verbale il proprio eventuale dissenso e le generalità e la residenza dei responsabili dei documenti istruttori, e delle precedenti note dello stesso Procuratore regionale inviate il 23 luglio 1993 e il 28 gennaio 1994, ed iscritto al n. 9 del registro conflitti 1994.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1995 il Giudice relatore Antonio Baldassarre; uditi gli avv.ti Maurizio Pedetta e Alberto Predieri per la Regione Umbria e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. -- Con ricorso del 14 aprile 1994, notificato il giorno successivo, la Regione Umbria ha promosso un conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla nota del 25 febbraio 1994 (pervenuta il 4 marzo 1994) del Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria, contenente la richiesta di trasmettere, per ogni incarico di consulenza, copia dell'atto deliberativo, corredato dal relativo documento istruttorio, e di comunicare le generalità complete e l'attuale residenza di coloro che presero parte alle deliberazioni in questione, senza far verbalizzare il loro dissenso, nonchè le generalità complete e la residenza attuale dei responsabili dei documenti istruttori. Tale richiesta sarebbe lesiva dell'autonomia regionale (artt. 5, 117, 118, 119, 123 e 125 della Costituzione), non rispetterebbe il principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione) e mirerebbe a svolgere una attività di controllo sugli atti della Regione, che non è affidata alla Corte dei conti dalla Costituzione (artt. 100 e 103 della Costituzione). Pertanto la Regione chiede alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta al Procuratore regionale della Corte dei conti chiedere alla Regione Umbria le informazioni e i documenti sopra descritti e, di conseguenza, di annullare la nota del 25 febbraio 1994.
2. -- La ricorrente premette che la nota del 25 febbraio 1994 era stata preceduta da altre richieste della Procura della Corte dei conti, (in particolare le note del 23 luglio 1993 e del 28 gennaio 1994), dirette ad acquisire documenti ed informazioni relativi a tutte le consulenze conferite dalla Regione Umbria nell'ultimo quinquennio, richieste alle quali, secondo la ricorrente, va estesa l'impugnazione in esame. ispetto a queste ultime, peraltro, la Regione, in via collaborativa, aveva fornito alla Procura tutte le informazioni richieste, ma il Procuratore regionale della Corte dei conti, non soddisfatto, inoltrava, in data 25 febbraio 1994, la nota che ha dato origine al confitto di attribuzione.
La Regione afferma, anzitutto, che la collaborazione prestata alla Procura della Corte dei conti fornendo le informazioni richieste con la prima nota non può essere intesa come acquiescenza e sottolinea che tale istituto non è applicabile ai conflitti di attribuzione, stante l'indisponibilità delle competenze regionali, come risulta dalla giurisprudenza costante della Corte costituzionale.
Nel merito la Regione censura l'iniziativa della Procura regionale della Corte dei conti, perchè, travalicando i limiti delle proprie competenze, essa avrebbe introdotto una abnorme forma di controllo sugli atti regionali, non prevista, ed anzi esclusa, dalla Costituzione, e tale, comunque, da comprimere l'autonomia e le competenze regionali. In particolare, tale iniziativa lederebbe l'autonomia organizzativa della Regione che si esprime anche nella scelta di privilegiare il conferimento di incarichi professionali e l'apporto di consulenti esterni (art. 82 dello Statuto della Regione Umbria), particolarmente idonei per un'amministrazione per progetti e obiettivi, quale è quella regionale. Come nel caso risolto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 104 del 1989, riguardante la Regione Lombardia, anche in questa occasione il Procuratore della Corte dei conti ha avanzato la pretesa di acquisire tutti gli atti e le informazioni relative agli incarichi di consulenza conferiti dalla Regione Umbria nell'ultimo quinquennio, senza contestare specifiche ipotesi di responsabilità.
Pertanto, la richiesta della Procura si configura come una vera e propria attività di controllo da parte di un organo che non è abilitato ad effettuarlo, nemmeno dopo le recenti riforme (leggi nn. 19 e 20 del 1994).
Qualora si dovesse interpretare la legge n. 20 del 1994, e in particolare i suoi artt. 3, comma 4, 5, 6, 8 e 9, e 6, nel senso che consentono alla Corte dei conti l'esercizio di nuove forme di controllo di legittimità nei confronti delle Regioni, come quello esercitato dal Procuratore regionale con le note che hanno dato origine al presente conflitto, allora diverrebbe rilevante nel presente giudizio la questione di legittimità costituzionale in ordine alle suddette norme, per violazione degli artt. 5, 97, 100, 117, 118, 119, 125 e 130 della Costituzione, per le medesime ragioni esposte da altre Regioni nei ricorsi nn. 14, 17, 20 e 21 del 1994, pendenti davanti alla Corte (recte: decisi con la sentenza n. 29 del 1995).
3. -- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o che sia respinto, riservandosi di produrre successive memorie difensive.
4. -- In prossimità dell'udienza la Regione Umbria ha presentato una memoria con la quale insiste per l'accoglimento del ricorso, sulla base delle argomentazioni esposte nell'atto introduttivo del presente giudizio. In particolare, la Regione sottolinea le somiglianze che accomunano il conflitto da essa sollevato con quello proposto dalla Lombardia e deciso dalla Corte in senso favorevole alla Regione con sentenza n. 104 del 1989, e ribadisce che, nonostante la Procura affermi di agire "a seguito di denuncia", la richiesta di documenti rivolta alla Regione non appare collegata ad alcuna contestazione di responsabilità patrimoniale.
5. -- Nella memoria presentata in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato indica, innanzitutto, i documenti dai quali risultano le denunce che hanno sollecitato la Procura della Corte dei conti ad assumere informazioni sulle consulenze conferite dalla Regione Umbria.
A sostegno della inammissibilità del ricorso, l'Avvocatura rileva che esso è stato presentato tardivamente, in quanto l'atto con il quale sono state avanzate le richieste di informazioni e di documenti alla Regione Umbria è datato 23 luglio 1993, mentre la nota del 25 febbraio 1994, in seguito alla quale la Regione ha sollevato conflitto di attribuzione, costituisce solo la prosecuzione di una istruttoria in corso.
Nel merito il ricorso sarebbe infondato perchè, secondo l'Avvocatura dello Stato, la fattispecie in esame si distinguerebbe da quella decisa con la sentenza n. 104 del 1989. Infatti, le richieste della Procura della Corte dei conti, lungi dall'essere legate a ipotetiche e astratte supposizioni di responsabilità, si basano, invece, su fatti circostanziati che denunciano presunte irregolarità nella gestione amministrativa e contabile. L'istruttoria sarebbe, dunque, indirizzata ad acquisire documentazione in ordine ad alcuni specifici fatti denunciati, possibile oggetto di azioni di responsabilità. Sotto questo profilo, la fattispecie oggi in esame davanti alla Corte sarebbe più prossima a quella decisa con la sentenza n. 209 del 1994, in cui la Regione Siciliana è risultata soccombente. Anzi, l'Avvocatura dello Stato ritiene significativo che la collaborazione della Regione si sia arrestata quando la Procura della Corte dei conti ha chiesto copia delle deliberazioni degli incarichi di consulenza, con le generalità degli autori delle deliberazioni stesse. Tale richiesta sarebbe necessitata, secondo il resistente, dalla necessità di muovere contestazioni specifiche a determinati soggetti per fatti illeciti.
In definitiva, il Procuratore regionale della Corte dei conti avrebbe svolto una attività istruttoria ai sensi dell'art. 74 del Regio decreto n. 1214 del 1934 e non, come pretende la Regione, una indebita attività di controllo.
Considerato in diritto
1. -- La Regione Umbria ha elevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla nota del 25 febbraio 1994, nonchè alle note del 23 luglio 1993 e del 28 gennaio 1994, inviate dal Procuratore regionale presso la Corte dei conti per l'Umbria al fine di acquisire varie in formazioni sulle consulenze conferite dalla predetta Regione nell'ultimo quinquennio. Secondo la ricorrente, le menzionate richieste sarebbero lesive dell'autonomia garantita alla Regione Umbria dagli artt. 5, 117, 118, 119, 123 e 125 della Costituzione, oltre a violare il principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione) e a concretare un'anomala attività di controllo insuscettibile di essere ricondotta alle norme costituzionali (artt. 100 e 103) regolanti le competenze della Corte dei conti. Sulla base dei ricordati motivi, la Regione Umbria domanda a questa Corte di dichiarare che non spetta allo Stato e, per esso, al Procuratore regionale presso la Corte dei conti per l'Umbria richiedere le informazioni contestate e, conseguenzialmente, di annullare le note oggetto di impugnazione.
2. -- Inammissibili sono i profili del conflitto di attribuzione relativi alle note del 23 luglio 1993 e del 28 gennaio 1994, a causa della tardività del ricorso, per gli aspetti considerati, ai sensi dell'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte).
Con la nota del 23 luglio 1993 la Procura regionale presso la Corte dei conti per l'Umbria, "a seguito di denuncia pervenuta", richiedeva, relativamente alle consulenze conferite dalla Regione Umbria nell'ultimo quinquennio, i seguenti dati: a) l'ammontare, analitico e complessivo, della spesa; b) la natura e l'oggetto della consulenza; c) la peculiare professionalità posseduta dal consulente; d) la durata della consulenza; e) se si tratta di attività che poteva esser svolta da personale dipendente dalla Regione; f) la valutazione dell'opera prodotta dal consulente.
A questa nota l'Assessore agli affari generali e al personale rispondeva con lettera dell'11 novembre 1993, con la quale si fornivano al Procuratore della Corte dei conti tutti i dati richiesti, salvo le informazioni sul se le attività oggetto di incarico potevano essere svolte da personale dipendente e sulla valutazione dell'opera prodotta dal consulente, informazioni in relazione alle quali l'Assessore precisava che "tali dati risultano nelle deliberazioni di affidamento degli incarichi, già assoggettate, anche per questi profili, ai controlli istituzionali".
Con la nota del 28 gennaio 1994 il Procuratore regionale della Corte dei conti insisteva nel richiedere i dati non ancora inviati, richiesta già formulata specificamente con una precedente lettera del 3 dicembre 1993. Il 7 febbraio del 1994 lo stesso Assessore agli affari generali e al personale rispondeva che "provvederà a fornire le precisazioni richieste in merito [...] alle consulenze". all'insieme della documentazione depositata in giudizio risulta che, in relazione alle note ora esaminate, la Regione Umbria era venuta a conoscenza degli atti impugnati in date di gran lunga anteriori al giorno del deposito del presente ricorso per conflitto di attribuzione, sicchè quest'ultimo, per i profili indicati, deve esser considerato come proposto oltre il termine di sessanta giorni dall'avvenuta conoscenza, prescritto dal ricordato art. 39 della legge n. 87 del 1953.
3. -- Va respinto il ricorso per conflitto di attribuzione relativo alla nota del 25 febbraio 1994, limitatamente alle seguenti richieste del Procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria: a) trasmissione, per ogni consulenza, di copia dell'atto deliberativo, corredato del relativo documento istruttorio; b) comunicazione delle generalità complete di coloro che presero parte alle deliberazioni in questione senza far constare dal verbale il proprio eventuale dissenso; c) comunicazione delle generalità complete dei responsabili dei documenti istruttori.
Questa Corte ha più volte affermato che, nell'ambito dei poteri di promovimento dei giudizi di responsabilità per danno erariale nei confronti dei funzionari pubblici, il Procuratore della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, "può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative", anche dopo che questi ultimi atti siano stati sottoposti all'esame degli organi di controllo. Tuttavia, la stessa Corte ha precisato che l'ampio potere che il Procuratore ha in questo campo deve essere esercitato in presenza di fatti o di notizie che facciano presumere comportamenti di pubblici funzionari ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno erariale e deve essere diretto ad acquisire atti o documenti precisamente individuabili, di modo che l'attività del Procuratore cui tali richieste ineriscono non possa essere considerata come un'impropria attività di controllo generalizzata e permanente (v. sentenze nn. 209 del 1994 e 104 del 1989).
Nel caso di specie, gli atti e i dati richiesti si rivelano strumentali all'accertamento di responsabilità in relazione all'eventuale produzione di danni erariali, un accertamento che il Procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria ha ritenuto di promuovere a seguito di articoli apparsi sulla cronaca locale di giornali nazionali che adducevano notizie circostanziate, considerate meritevoli di verifica, riprese successivamente da una denunzia di cittadini. Nè, invero, la richiesta di dati e di informazioni oggetto di contestazione può essere ritenuta "generica", facendo riferimento, piuttosto, ad atti e a fatti individuati, agevolmente documentabili.
4. -- Il ricorso va, invece, accolto nella parte in cui la nota impugnata richiede "l'attuale residenza" dei responsabili dei documenti istruttori, semprechè non siano attualmente in servizio, e di coloro che hanno preso parte alle deliberazioni in questione senza far constare dal verbale il proprio dissenso. Infatti, ai sensi del ricordato art. 74 del Regio decreto n. 1214 del 1934, il Procuratore della Corte dei conti può chiedere in comunicazione atti e documenti "in possesso" di autorità amministrative, mentre non può esigere da queste ultime, come avviene con le richieste ora esaminate, una specifica e ulteriore attività di acquisizione di dati o di notizie.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria, formulare alla Regione Umbria le richieste di cui alla nota del 25 febbraio 1994, e segnatamente: a) la trasmissione, per ogni consulenza, di copia dell'atto deliberativo, corredato del relativo documento istruttorio; b) la comunicazione delle generalità complete di coloro che presero parte alle deliberazioni in questione senza far constare dal verbale il proprio eventuale dissenso; c) la comunicazione delle generalità complete dei responsabili dei documenti istruttori; dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria, richiedere l'attuale residenza dei responsabili dei documenti istruttori, semprechè non siano attualmente in servizio, e di coloro che presero parte alle deliberazioni in questione senza far constare dal verbale il proprio dissenso e, consequenzialmente, annulla in parte qua la nota del Procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria del 25 febbraio 1994, indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22/03/95.
Antonio BALDASSARRE, Presidente
Antonio BALDASSARRE, Redattore
Depositata in cancelleria il 31/03/95.