SENTENZA N.187
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Liguria riapprovata il 4 ottobre 1989 (Modifiche alla legge regionale 30 ottobre 1984, n. 49. Funzionamento dei gruppi consiliari e assegnazione di personale) e della legge Regione Toscana, riapprovata il 7 dicembre 1989, recante <Nuova disciplina del personale dei gruppi consiliari> pro mossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 23 ottobre e il 23 dicembre 1989, depositati in cancelleria il 2 novembre 1989 e il 2 gennaio 1990, iscritti al n. 89 del registro ricorsi 1989 e al n. 1 del registro ricorsi 1990.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Liguria e Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice relatore Mauro Ferri;
uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e gli Avvocati Giuseppe Pericu per la Regione Liguria e Paolo Barile per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
l.- Con ricorso del 23 ottobre 1989 il Governo ha promosso questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della L.R. Liguria riapprovata il 4 ottobre 1989 (recante: "Modifiche alla legge regionale 30 ottobre 1984 n. 49. Funzionamento dei gruppi consiliari e assegnazione di personale"), in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione.
Espone l'Avvocatura generale dello Stato che detta legge ha, tra l'altro, previsto all'art. 4 che il personale in servizio presso i gruppi consiliari in base ad incarico susseguente a richiesta nominativa del Capo-gruppo, ai sensi dell'art. 3 della L.R. n. 49 del 30 ottobre 1984 venga - a domanda - inquadrato nelle corrispondenti qualifiche funzionari del ruolo regionale previo superamento di apposito concorso riservato.
Ad avviso del Governo, la riferita disposizione, col prevedere l'inquadramento nei ruoli regionali mediante apposito concorso riservato al personale "a contratto", si pone in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione oltre che con le disposizioni del vigente Accordo per il personale regionale, già recepito dalla stessa Regione.
Sostiene l'Avvocatura che secondo il terzo comma dell'art. 97 della Costituzione, in relazione ai principi fissati dal primo comma dello stesso articolo, il concorso é lo strumento tipicamente ordinato a garantire la selezione dei più meritevoli e, perciò, ad assicurare il reclutamento di chi - per vagliate capacità e preparazione - meglio possa contribuire alla realizzazione del buon andamento dei pubblici uffici.
A tali principi é uniformato l'art. 20 della legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93, le cui disposizioni sono espressamente assunte a regole vincolanti per gli effetti di cui all'art. 117 della Costituzione.
La norma impugnata, prosegue l'Avvocatura, che ha previsto un concorso "riservato" ad una circoscritta categoria di soggetti, si pone perciò in contrasto con l'essenziale contenuto precettivo delle richiamate disposizioni, e palesemente confligge col principio della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche (stabilito all'art. 4 della citata legge-quadro) consentendo, ad esito della procedura concorsuale, l'inquadramento nel ruolo regionale secondo qualifiche funzionari non iniziali ma corrispondenti a quelle per le quali é stato assunto il personale "a contratto" dei gruppi consiliari.
2.- Con analogo ricorso del 23 dicembre 1989 il Governo ha impugnato la L.R. Toscana riapprovata il 7 dicembre 1989 (recante: "Nuova disciplina dei personale dei Gruppi consiliari") sollevando censure identiche, nella sostanza, a quelle sopra esposte.
Rileva il ricorrente che con la legge in esame la Regione Toscana si é proposta di regolamentare il rapporto di lavoro del personale delle segreterie dei gruppi consiliari, stabilendo che presso di queste possono Prestare servizio esclusivamente dipendenti pubblici, appartenenti al ruolo del Personale regionale ovvero comandati dallo Stato o da altri enti pubblici (art. 1).
In via transitoria, la legge stessa ha previsto (all'art. 2) che il personale che abbia prestato servizio presso le segreterie dei gruppi a partire dal 31 dicembre 1986 può - a domanda - essere ammesso ad un concorso interno riservato per l'inquadramento nelle qualifiche funzionari del ruolo unico regionale.
Anche detta norma viene quindi censurata in base al rilievo che la previsione di un concorso riservato per l'assunzione nel ruolo organico del personale regionale si pone in contrasto con le disposizioni di cui agli artt. 51 e 97 della Costituzione e con i principi della legge-quadro n. 93 del 1983 secondo cui l'accesso ai pubblici impieghi deve avvenire per concorso pubblico.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, anche altri principi della legge-quadro, come quello della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, assumerebbero rilievo giacchè la legge impugnata consente, ad esito della "riservata" procedura concorsuale, l'inquadramento nel ruolo regionale secondo qualifiche funzionari non iniziali ma corrispondenti alle mansioni per le quali é stato assunto, con rapporto di diritto privato, il personale attualmente impiegato presso le Segreterie dei gruppi consiliari.
3.- Entrambe le regioni si sono costituite in giudizio resistendo al ricorso.
Osserva la Regione Liguria che l'impugnativa del Governo si fonda sul presupposto che il personale indicato dall'art. 4 in esame sia in realtà composto da soggetti "estranei", "mai impegnati nell'espletamento di mansioni negli uffici della Regione" e comunque "non... alle dipendenze dell'Amministrazione".
Alla base di questo assunto vi sarebbe però un equivoco, ad avviso della resistente, nell'interpretazione della posizione giuridica che al personale dei gruppi consiliari deve essere attualmente riconosciuta in virtù della legislazione regionale vigente.
La legge regionale n. 49 del 1984 prevedeva che venisse messo a disposizione di ciascun gruppo consiliare il personale occorrente al suo funzionamento; detto personale poteva essere scelto: tra i dipendenti regionali di ruolo, con qualifica funzionale equivalente a quella da ricoprirsi, tra i dipendenti di enti pubblici comandati presso la Regione e tra estranei all'amministrazione regionale.
In ognuna di dette ipotesi, comunque, il rapporto di lavoro intercorre direttamente con l'Ente, che, con deliberazione dell'Ufficio di Presidenza, provvede al trasferimento, al comando o all'assunzione e quindi assegna ai singoli gruppi, su richiesta nominativa, il personale previsto, sulla base dei contingenti stabiliti dalla legge.
Anche quando la scelta riguarda soggetti estranei, l'assunzione avviene mediante incarico a tempo determinato (art. 3) conferito con deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale. Si tratterebbe quindi in ogni caso di personale alle dipendenze dell'Amministrazione.
Per le medesime ragioni dovrebbe escludersi che la normativa de qua possa confliggere con il principio della omogeneizzatine e perequazione delle Posizioni giuridiche nel pubblico impiego. La resistente contesta che possa esservi violazione dei suddetto principio, e comunque di quelli di eguaglianza, imparzialità e ragionevolezza, nella scelta del legislatore regionale, dal momento che la disciplina impugnata lungi dall'essere ingiustificatamente discriminatoria, trova fondamento proprio nelle peculiarità già illustrate del rapporto e della posizione del personale dei gruppi consiliari e nella esigenza di riequilibrare, nazionalizzare e perequare la situazione determinata dalla legislazione previgente.
4.- Anche la Regione Toscana ha svolto considerazioni del tutto analoghe. in particolare la resistente osserva che la legge impugnata non ha previsto la partecipazione a tale concorso di soggetti "mai impegnati nell'espletamento di mansioni negli uffici regionali", così come si afferma nel ricorso dello Stato. Il personale cui si intende riconoscere il titolo alla partecipazione al concorso riservato é stato assunto con rapporto di diritto privato dai gruppi consiliari, sulla base di un apposito finanziamento disciplinato con la legge regionale n. 78 del 23 dicembre 1976. Tale personale potrà in ogni caso essere assunto, solo previa verifica dell'effettivo svolgimento delle mansioni corrispondenti alle qualifiche funzionali definite dalla deliberazione conciliare n. 430 del 1985. Si tratterebbe in definitiva di una disciplina transitoria che, nel momento stesso in cui il Consiglio regionale stabilisce di non ammettere ulteriori utilizzazioni di personale con rapporto di diritto privato, tende a garantire il corretto e regolare funzionamento dei gruppi consiliari, utilizzando il personale che era già stato messo a disposizione sulla base della disciplina previgente.
Anche l'ulteriore censura proposta nel ricorso dello Stato - e cioé la violazione del principio di omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, che deriverebbe dall'ammissione a concorso riservato per qualifiche funzionali non iniziali - non sarebbe fondata; ciò in quanto l'ordinamento del personale nella Regione Toscana, in piena sintonia con gli accordi sindacali, struttura il ruolo secondo qualifiche funzionari alle quali si accede direttamente, senza una progressione di carriera, che possa generare aspettative negli appartenenti alle qualifiche inferiori.
Il carattere eccezionale e transitorio della disciplina sarebbe, infine, sottolineato anche dalla circostanza che il personale assunto con concorso riservato può essere immesso in ruolo solo quando si verificheranno le necessarie vacanze di organico nei ruoli regionali (v. comma sesto dell'art, 2 della legge impugnata).
5.- Nell'imminenza dell'udienza la Regione Liguria ha depositato memoria con la quale ha ulteriormente illustrato gli argomenti precedentemente esposti, insistendo Per il rigetto del ricorso governativo.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi del Governo riferiti in narrativa censurano, l'uno, l'art. 4 della legge della Regione Liguria riapprovata il 4 ottobre 1989, recante 6Modifiche alla legge regionale 30 ottobre 1984, n. 49. Funzionamento dei gruppi consiliari e assegnazione del personale6, l'altro, l'art. 2 della legge della Regione Toscana riapprovata il 7 dicembre 1989 recante 6Nuova disciplina del personale dei gruppi consiliari.
Le norme censurate regolano la medesima materia; pressochè identiche sono le questioni di costituzionalità sollevate con riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione. I giudizi possono quindi essere riuniti e decisi con unica sentenza.
Entrambe le Regioni hanno inteso apportare modifiche alla disciplina vigente per il personale addetto ai gruppi consiliari; sulla nuova disciplina il Governo non ha formulato rilievi di sorta, mentre ha impugnato, nei confronti sia dell'una che dell'altra Regione, le norme transitorie recanti disposizioni particolari dirette a consentire l'immissione in ruolo del personale già in servizio, non appartenente ai ruoli della Regione nè comandato dallo Stato o da altri enti pubblici. Su questa base comune le due normative offrono qualche diverso profilo; è opportuno perciò prenderle in esame partitamente.
2.- Con la legge regionale 30 ottobre 1984, n. 49 la Regione Liguria aveva dettato le regole concernenti il personale a disposizione di ciascun gruppo consiliare, <occorrente per il suo funzionamento>, sulla base di contingenti numerici previsti da apposite tabelle. Tale personale poteva essere scelto: <a) tra i dipendenti regionali di ruolo, aventi qualifica funzionale equivalente a quella da ricoprirsi; b) tra i dipendenti di altri enti pubblici, a tal fine comandati presso la Regione, aventi qualifica funzionale equivalente a quella da ricoprirsi; c) tra estranei all'amministrazione regionale>.
Con la legge in esame la Regione Liguria ha soppresso quest'ultima categoria, lasciando ai gruppi che non intendano, in tutto o in parte, avvalersi di personale di ruolo della regione o dipendente di altri enti pubblici, la possibilità di fruire di un finanziamento sostitutivo di importo pari alla spesa prevista per il personale corrispondente.
La censura del Governo è rivolta esclusivamente contro l'art. 4 della legge, che ha carattere di disposizione transitoria. Esso dispone infatti che il personale, in servizio presso i gruppi da almeno un anno, scelto fra estranei all'amministrazione regionale-appartenente cioè alla categoria soppressa - venga inquadrato nel ruolo regionale (con qualifiche funzionali corrispondenti a quelle per cui era stato assunto), previo superamento di apposito concorso riservato.
Secondo l'assunto del Governo, tale norma sarebbe in contrasto con gli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 20 e 4 della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93.
2.1. - La questione non è fondata.
É opportuno ricordare che i gruppi consiliari sono organi del Consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in quanto espressione, nell'ambito del Consiglio stesso, dei partiti o delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al funzionamento e all'attività dell'assemblea, assi curando l'elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita democratica. Ciò posto, questa Corte ha già avuto occasione di affermare che <la valutazione delle esigenze obiettive proprie dei gruppi consiliari è in gran parte lasciata al discrezionale apprezzamento dei Consigli di ciascuna regione, di fronte al quale questa Corte, in sede di giudizio di legittimità delle leggi, può sindacare ed, eventualmente, dichiarare incostituzionali unicamente le decisioni di spesa manifestamente irragionevoli o arbitrarie>. (cfr. sentenza n. 1130 del 1988).
Affermazioni siffatte possono estendersi alle leggi di regolamentazione del personale assegnato ai gruppi consiliari per l'assolvimento dei loro compiti d'istituto.
Ciò posto, in ragione dell'autonomia di cui i gruppi devono godere, è del tutto naturale che sia ad essi stessi demandata la scelta del personale, nei limiti del contingente loro assegnato.
Nell'ipotesi in cui la scelta si è indirizzata su estranei all'amministrazione, come era consentito dalla legge regionale n. 49 del 1984, essa ha dato luogo, mediante assunzione deliberata dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale (cfr. art. 3 della legge regionale citata) ad un rapporto di impiego con la regione a tempo determinato, assimilato per il trattamento normativo e previdenziale al personale non di ruolo dello Stato.
É quindi esatta l'osservazione della difesa della regione: la norma impugnata che prevede l'inquadramento nel ruolo regionale del personale suddetto non è diretta a beneficio di <esterni>, bensì di personale già le dipendenze della regione, sia pure con un rapporto a tempo determinato, avente caratteristiche peculiari connesse alla funzione svolta.
2.2.- A questo punto è agevole rilevare come non sussista violazione di nessuno dei parametri costituzionali prospettati dal Governo. Non sussiste violazione dell'art. 3 e tantomeno dell'art. 51 della Costituzione- per quest'ultimo manca qualsiasi motivazione-sia perchè non è intaccato il principio di eguaglianza, data la speciale situazione dei soggetti cui la norma è rivolta, sia perchè la disciplina adottata in via transitoria, conseguenziale alle modifiche apportate nel regime, non può essere tacciata di irragionevolezza, tanto più che essa si muove nel solco di molteplici precedenti in materia di pubblico impiego, sia statale che regionale o di altri enti pubblici.
2.3.- Una più diffusa motivazione sorregge la censura del Governo in ordine ai profili dell'art. 97 della Costituzione e dell'art. 117 riferito agli artt. 4 e 20 della legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983; ma le argomentazioni addotte non appaiono convincenti. Alla stregua delle affermazioni più volte ribadite da questa Corte (cfr. sentt. nn. 1130 del 1988 e 21 del 1989), la violazione del principio del buon andamento dell'amministrazione non può esser invocata se non quando si assuma l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata rispetto al fine indicato dall'art. 97, primo comma, della Costituzione.
Nel caso o in esame non soltanto è da escludere che il legislatore regionale abbia operato scelte arbitrarie o irragionevoli, ma risulta altresì che la soluzione adottata risponde al fine di facilitare l'attuazione delle modifiche introdotte nella disciplina del personale assegnato ai gruppi, modifiche improntate, come si è visto, a criteri di maggior rigore, in armonia con l'art. 97, primo comma, della Costituzione.
Questa Corte ha parimenti più volte riconosciuto come l'art. 97, terzo comma, della Costituzione disponga per l'accesso al pubblico impiego la regola del concorso quale <sistema preferibile> o, se si vuole, <normale>, pur sempre derogabile però dal legislatore ordinario nel rispetto dei principi fissati dal primo comma dello stesso art. 97 (cfr. sent. n. 81 del 1983). La deroga apportata nel caso in esame, avuto riguardo alla situazione dei soggetti per i quali è disposta, non è certo priva di giustificazione, nè contrasta con tali principi, di guisa che deve riconoscersi, come anche sotto questo profilo, non sussista alcuna illegittimità costituzionale.
Quanto ora detto vale egualmente per la dedotta violazione dell'art. 117 in relazione all'art. 20 della legge quadro del pubblico impiego, non potendosi interpretare tale norma nel senso che esso attribuisca alla regola del concorso pubblico una rigidità assoluta che escluda la possibilità per il legislatore regionale di derogarvi in casi speciali. Ma nemmeno è dato ravvisare contrasto con l'art. 4 della legge-quadro citata (principi di omogeneizzazione), poichè è previsto che l'inquadramento nel ruolo regionale avvenga nelle corrispondenti qualifiche funzionali, fermo il possesso dei requisiti richiesti dalla legge, con la sola ovvia eccezione dell'età.
Le suesposte considerazioni inducono pertanto a concludere per l'infondatezza della questione, a prescindere dal rilievo, in precedenza riportato e riconosciuto esatto, che nel caso in esame non può parlarsi di assunzione di personale esterno, giacchè i possibili beneficiari della normativa transitoria sospettata di incostituzionalità sono già alle dipendenze della regione quali fuori ruolo a tempo determinato.
3. - La Regione Toscana, con la legge riapprovata il 7 dicembre 1989, ha, a sua volta, emanato nuove norme sul personale addetto alle segreterie dei gruppi consiliari.
In forza dell'art. 1 di detta legge restano ammessi a prestare servizio nelle segreterie dei gruppi esclusivamente dipendenti di ruolo della regione, ovvero comandati dallo Stato o da altri enti pubblici; è vietato ai gruppi stessi assumere alle proprie dipendenze altri soggetti anche a tempo determinato.
La norma transitoria (espressamente qualificata tale) dell'art. 2 prevede che il personale dipendente dai gruppi consiliari con rapporto di diritto privato possa essere inquadrato nel ruolo unico regionale mediante concorso interno riservato.
Detta norma è stata impugnata dal Governo per violazione degli artt. 51 e 97 della Costituzione oltre che dei principi di cui alla legge quadro 29 marzo 1983, n. 93.
3.1. - La questione non è fondata.
La normativa della Regione Toscana obbedisce ai medesimi criteri che hanno ispirato la Regione Liguria per quanto concerne le disposizioni prese in esame in precedenza.
Anche in questo caso la regione, innovando la disciplina del personale assegnato ai gruppi consiliari, ha voluto adottare la regola di maggior rigore, quella cioé della esclusiva scelta di tale personale nell'ambito dei dipendenti di ruolo della regione oppure dello Stato o di altri enti pubblici.
Il problema del personale, già in servizio presso i gruppi, che viene ad essere escluso dalle nuove disposizioni è stato parimenti risolto con la norma transitoria dinanzi citata (art. 2 della legge) che prevede l'inquadramento dello stesso nel ruolo unico regionale mediante concorso interno riservato.
Poichè le censure proposte dal Governo sono del tutto simili a quelle formulate nei confronti dell'art. 4 della legge della Regione Liguria - identici sono i parametri costituzionali di riferimento, fatta eccezione per l'art. 3 che non è richiamato nei confronti della Regione Toscana - valgono integralmente anche in questo caso tutte le considerazioni svolte sub 2.1., 2.2., 2.3.
3.2.-Le differenze esistenti fra le due normative non incidono sulla sostanza della questione. Vero è, infatti, che il personale cui la norma transitoria di inquadramento è diretta non è personale già assunto dalla regione, trattandosi di soggetti dipendenti dai gruppi <con rapporto di diritto privato>. Ma, avendo i gruppi natura di organi del Consiglio regionale, si tratta pur sempre di personale adibito, col consenso della regione, a compiti istituzionali, e anch'esso quindi può essere considerato, almeno lato sensu, non <esterno> alla regione.
Quanto al fatto che la Regione Toscana prevede l'inquadramento nel ruolo del personale in discussione nel momento in cui si verificheranno le vacanze dei posti corrispondenti alle varie qualifiche funzionali, esso non è influente ai fini della presente decisione; si è in presenza del resto di una disposizione caratterizzata da maggior rigore amministrativo.
4. -Riconosciuta l'infondatezza delle questioni sollevate dai due ricorsi proposti dal Governo, è opportuno ribadire che la Corte ha potuto escludere l'illegittimità delle norme denunciate muovendo dalla premessa che dette norme recano disposizioni di carattere transitorio, finalizzate al passaggio alla nuova disciplina di regime, che appare più rigorosa e più coerente con i principi applicabili alla materia.
É inoltre da sottolineare che, adottando tale nuova regolamentazione, le regioni non potevano non tener conto - ed è appunto per questo che sono state previste le norme transitorie - di una situazione che, sia pure attraverso sistemazioni successive, trae origine da circostanze ed esigenze eccezionali connaturate al primo impianto dei gruppi consiliari. II ruolo politico propulsivo dei gruppi è stato particolarmente importante e delicato nella fase costitutiva delle regioni a statuto ordinario, necessariamente imperniata sull'attività dei Consigli regionali; è dunque perfettamente comprensibile che i gruppi consiliari si siano avvalsi dell'opera di personale scelto, anche al di fuori dei ranghi della pubblica amministrazione, secondo criteri non soltanto di professionalità, ma anche di omogeneità politica. La Corte ha tenuto presente una siffatta realtà che, come si è detto, si ricollega ad irrinunciabili esigenze e a circostanze particolari: ne discende che la normativa impugnata, in tanto ha potuto essere valutata in modo non sfavorevole, in quanto diretta esclusivamente alla definiti va eliminazione delle conseguenze di un periodo eccezionale ormai da tempo concluso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate:
a) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Liguria riapprovata il 4 ottobre 1989 (Modifiche alla legge regionale 30 ottobre 1984 n. 49 <Funzionamento dei gruppi consiliari. Assegnazione di personale>) sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso di cui in epigrafe;
b) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Toscana riapprovata il 7 dicembre 1989 (Nuova disciplina del personale dei Gruppi consiliari) sollevata, in riferimento agli artt. 51, 97 e 117 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 04/04/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Mauro FERRI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 12/04/90.