SENTENZA N.229
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma, lett. p), della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina della attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato il 12 ottobre 1988, depositato in cancelleria il 18 ottobre 1988 ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 1988. Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1989 il Giudice relatore Enzo Cheli;
uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione e l'avv. dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto di impugnativa l'art. 2, terzo comma, lett. p) della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) nella parte in cui attribuisce alla competenza del Consiglio dei ministri, previo parere del Consiglio di Stato e della Commissione parlamentare per le questioni regionali, <le determinazioni concernenti l'annullamento straordinario, a tutela dell'unita dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi> delle Regioni e delle Province autonome.
Ad avviso della Regione Lombardia tale norma risulterebbe viziata nella legittimità per violazione degli artt. 5, 115, 118, 125, 126 e 134 della Costituzione (anche in riferimento all'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87), in quanto suscettibile di ledere <la stessa essenza del sistema autonomistico configurato nella Costituzione>, incidendo sul <carattere costituzionale> dell'autonomia regionale sancita dall'art. 115 Cost., sia con riferimento all'<attribuzione alle Regioni di poteri e funzioni non disponibili se non entro limiti precisi da parte del legislatore ordinario (artt. 117 e 118 Cost.)>, sia con riferimento alla <disciplina costituzionalizzata degli elementi fondamentali di tutti i procedimenti di controllo sull'attività e sugli organi della Regione (artt. 125, 126 e 127)>, sia, infine, in relazione alla <esclusiva attribuzione alla Corte costituzionale dei poteri di risoluzione autoritativa dei conflitti di legittimità che possono sorgere fra Regione e Stato- persona, di cui il Governo é portavoce unitario (artt. 134 e 127 Cost.)>. Ne il richiamo all'interesse nazionale o ad altri interessi pubblici affidati alla cura dello Stato potrebbe comunque giustificare l'attribuzione allo stesso <di un potere generale e innominato di annullamento degli atti amministrativi> senza limiti di materia o condizioni sostanziali di esercizio: dal che l'asserita violazione anche dei principi di legalità e di riserva di legge che regolano i rapporti tra Stato e Regioni.
2. - Il ricorso é fondato.
L'annullamento straordinario previsto dalla disposizione impugnata trova il suo antecedente storico diretto nell'art. 6 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383 (norma, a sua volta, mutuata dall'art. 114 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 2839, ma già presente nei regolamenti di esecuzione della legge comunale e provinciale succedutisi dopo il 1865), dove si attribuiva al Governo <la facoltà, in qualunque tempo, di annullare, d'ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti viziati da incompetenza, eccesso di potere o violazione di leggi e di regolamenti generali o speciali>.
Rispetto a tale precedente formulazione la disciplina in contestazione ha, peraltro, introdotto alcune novità rilevanti: riferendo il potere di annullamento non al Governo genericamente inteso, ma al Consiglio dei ministri; estendendo esplicitamente la sua applicazione anche agli atti amministrativi delle Regioni e delle Province autonome; prevedendo, in questo caso, accanto al parere del Consiglio di Stato, anche il parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Questi elementi di novità appaiono sufficienti a escludere la possibilità di configurare la norma impugnata - contrariamente a quanto asserito dalla difesa dello Stato-come meramente ricognitiva o confermativa di una norma preesistente ovvero di un <diritto vivente> già da tempo consolidato.
3.-L'esame della giurisprudenza costituzionale in tema di annulla mento governativo previsto dall'art. 6 del R.D. n. 383 del 1934 concorre, d'altro canto, a convalidare tale indicazione.
Questa Corte, com'é noto, fin dai primi anni della sua attività, si é in più occasioni occupata di tale potere, riconoscendone sia l'esclusiva spettanza al Governo centrale sia la legittimità nel caso in cui venga esercitato, in presenza di un interesse attuale di carattere generale, come strumento d'intervento eccezionale nei confronti degli atti dei Comuni e delle Province (sentt. n. 24 del 1957; n. 23 del 1959; n. 73 del 1960; n. 74 del 1960; n. 128 del 1963; n. 4 del 1966).
La giurisprudenza costituzionale non ha avuto, invece, in passato occasione di affrontare in termini diretti il problema della ammissibilità di un potere governativo di annullamento straordinario nei confronti degli atti amministrativi delle Regioni, ordinarie e speciali, e delle Province autonome: di talchè tale problema é rimasto sinora, in sede giurisprudenziale, del tutto impregiudicato, mentre e stato esplicitamente risolto, in sede legislativa, solo attraverso la norma di cui e causa, formulata per la prima volta nella legge n. 400 del 1988.
4.-Poste tali premesse, ai fini della soluzione della questione, vanno innanzitutto richiamati i principi affermati dalla Costituzione a fondamento dell'ordinamento delle autonomie territoriali e che connotano la stessa forma di Stato italiana come <Stato regionale>. A tal proposito, la norma fondamentale-al di là delle enunciazioni più generali tracciate in tema di autonomia e decentramento dall'art. 5 Cost.-può essere individuata nell'art. 115 Cost., secondo cui <le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri secondo i principi fissati nella Costituzione>: norma ben differenziata, nei suoi contenuti, da quella espressa con l'art. 128 Cost., dove si qualificano le Province ed i Comuni come <enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni>. Tale diversità di formulazione mette, pertanto, in luce la natura costituzionale (o politica) dell'autonomia regionale, nonchè l'attribuzione alle stesse Regioni della qualità di soggetti non solo amministrativi, ma costituzionali, investiti tra l'altro di una funzione quale quella legislativa, tradizionalmente riservata, nel modello di Stato liberale a impianto centralista, allo Stato-persona.
La natura costituzionale che risulta conferita all'autonomia regionale comporta, come prima conseguenza, che il complesso sistema delle relazioni tra Stato e Regioni debba trovare la sua base diretta nel tessuto della Costituzione, cui spetta il compito di fissare, in termini conclusi, le stesse dimensioni dell'autonomia, cioé i suoi contenuti ed i suoi confini.
L'ulteriore conseguenza sarà che ad ogni potere di intervento dello Stato, suscettibile di incidere su tale sfera costituzionalmente garantita, in modo da condizionarne in concreto-così come accade con le forme puntuali del controllo - la misura e la portata, non potrà non corrispondere un fondamento specifico nella stessa disciplina costituzionale.
5. - Tale fondamento specifico - nonostante il richiamo espresso nella norma impugnata ad un fine generico di <tutela dell'unita dell'ordinamento>-non può essere reperito per quanto riguarda un potere di annullamento generale, straordinario e svincolato da qualunque limite temporale, quale quello di cui é causa: dal disegno costituzionale scaturiscono, invece, chiare indicazioni contrarie all'ammissibilità di un potere di questo tipo, anche in riferimento alla natura che si intenda riconoscere allo stesso.
Come é noto, su questo punto, diverse sono state le tesi enunciate, tanto in sede scientifica che giurisprudenziale, con riferimento al potere di cui all'art. 6 del R.D. n. 383 del 1934: da quelle che hanno individuato in tale potere una forma speciale di controllo sugli atti; a quelle che ne hanno, invece, avvicinato la natura alle forme dell'autotutela e dell'annullamento di ufficio; a quelle, infine, che, valorizzando al massimo la discrezionalità dell'intervento, hanno ricondotto il potere in parola all'attività di <alta amministrazione> o di <indirizzo politico>. In realtà, il fatto che il potere venga esercitato da un soggetto esterno all'amministrazione che ha posto l'atto da annullare e nei confronti di atti comunque viziati nella legittimità induce a ritenere prevalenti, nella fattispecie, le garanzie della legalità che si ricollegano al controllo di legittimità sugli atti, pur con tutte le connotazioni speciali che tendono ad avvicinare il potere stesso all'amministrazione attiva, in relazione sia alla facoltatività dell'annullamento, sia all'inesistenza di un limite temporale per il suo esercizio, sia all'ampia discrezionalità della valutazione relativa alla presenza di un interesse attuale di carattere generale in grado di giustificare l'intervento straordinario del Governo.
Se così é, il potere in esame non potrà non essere ricondotto alla disciplina del controllo di legittimità sugli atti amministrativi delle Regioni posta dall'art. 125 Cost., disciplina che - al pari di quella espressa sempre in tema di controlli negli artt. 126 e 127 Cost.-viene a presentarsi come tassativa e insuscettibile di estensione da parte del legislatore ordinario, in quanto posta a garanzia di una autonomia compiutamente definita in sede costituzionale. Da qui l'incompatibilità della disposizione impugnata, dove si prevede un tipo particolare di controllo di legittimità da esercitare in forma accentrata attraverso il Governo, con il contenuto normativo dell'art. 125 Cost., dove si impone, invece, che il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione avvenga da parte di un organo dello Stato <in forma decentrata>.
6.-La conclusione relativa all'incostituzionalità del potere in esame non potrebbe, d'altro canto, essere superata neppure ove si intendesse collocare il potere stesso fuori dell'ambito di operatività dell'art. 125 Cost., seguendo le diverse tesi che hanno configurato l'annullamento straordinario o come atto di autotutela (legato all'esigenza di preservare l'unita dell'ordinamento amministrativo) o come atto di <alta amministrazione> (destinato a far prevalere, nel conflitto tra interessi locali e centrali, le esigenze connesse all'indirizzo politico nazionale). Nel primo caso, infatti, occorrerebbe muovere dall'accettazione di una visione monolitica dell'amministrazione pubblica-quale quella che risulta sottesa alla stessa possibilità di impiego degli strumenti di autotutela-visione certamente incompatibile con il disegno pluralista tracciato dalla Carta repubblicana, dove la valutazione anche politica di larga parte degli interessi locali risulta affidata alla competenza delle Regioni e delle Province autonome, con apparati distinti da quelli del Governo e dell'amministrazione centrale; mentre, nel secondo caso, l'incostituzionalità deriverebbe dal fatto della previsione di un intervento limitativo della sfera regionale non d'indirizzo, bensì specifico e puntuale, intervento che-per quanto avallato dal parere non vincolante della Commissione parlamentare per le questioni regionali-si verrebbe pur sempre a configurare come caratterizzato dal massimo della discrezionalità, per il fatto di essere facoltativo e svincolato da qualsivoglia tipizzazione dei contenuti o degli interessi generali da affermare in sede di adozione del provvedimento demolitorio.
7.-Sotto qualunque profilo si voglia inquadrare, il potere in questione si presenta, dunque, incostituzionale ove venga esercitato nei confronti delle Regioni, ordinarie e speciali, e delle Province autonome, in quanto incompatibile con la natura stessa della loro autonomia, così come definita nel disegno tracciato dal titolo quinto della parte seconda della Costituzione, derogabile, ma solo in termini più favorevoli, per le autonomie speciali. Tale conclusione non comporta, peraltro, che gli atti amministrativi di tali enti, ove risultino viziati nella legittimità possano godere- una volta superata la soglia dei controlli amministrativi ordinari - di una sorta di immunità da forme di sindacato successive all'inizio della loro efficacia, suscettibili di condurre all'annullamento dell'atto: tale sindacato, com'é noto, si potrà, infatti, pur sempre attivare, oltre che attraverso l'annullamento di ufficio da parte dello stesso ente che ha emesso l'atto, attraverso i comuni strumenti del controllo giurisdizionale e del conflitto di attribuzione da sollevare innanzi a questa Corte, nel rispetto delle forme e dei limiti fissati dalle diverse procedure.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma, lett. p) della legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), nella parte in cui prevede l'adozione da parte del Consiglio dei ministri delle determinazioni concernenti l'annullamento straordinario degli atti amministrativi illegittimi delle Regioni e delle Province autonome.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13/04/89.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 21/04/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Enzo CHELI, REDATTORE