SENTENZA N.996
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato l'11 maggio 1984, depositato in cancelleria il 23 successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1984, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro dell'Agricoltura e Foreste del 21 febbraio 1984 (G.U. del 15 marzo 1984, n. 75) dal titolo: <Attribuzione ai capi degli Ispettorati provinciali dell'agricoltura nelle province di trascurabile importanza olivicola dei compiti assegnati alla commissione provinciale olio, relativamente alla campagna 1983-84 e successive>.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'Avvocato Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione oggetto del presente giudizio e stato sollevato dalla Regione Lombardia, che ritiene invasa la propria sfera di competenza in materia di organizzazione interna regionale (art. 123 Cost.) da parte del decreto del Ministro dell'agricoltura e foreste 21 febbraio 1984 (<Attribuzione ai capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura nelle province di trascurabile importanza olivicola dei compiti assegnati alla commissione provinciale olio, relativamente alla campagna 1983-84 e successive>), che, in attuazione dell'art. 11, u.c., d.l. 21 novembre 1967, n. 1051 (convertito nella legge 18 gennaio 1968, n. 10), dopo aver individuato le province di trascurabile importanza per la produzione olivicola (fra le quali otto situate in Lombardia), ha <attribuito> ai capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura i compiti di norma spettanti alle <commissioni provinciali olio>, previste dall'art. 11, comma quinto, del ricordato d.l. n. 1051 del 1967.
A sostegno del proprio ricorso, la Regione Lombardia argomenta che, poiché i predetti ispettorati sono stati trasferiti alle regioni dall'art. 11, lett. b, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, il decreto impugnato realizzerebbe un'illegittima assegnazione di compiti statali a uffici regionali, la quale sarebbe tanto più ingiustificata in quanto atterrebbe a potestà provvedimentali, riservate per Statuto alla Giunta, e concernerebbe figure, come i <capi degli ispettorati>, che non sono previsti nell'organizzazione della Regione stessa.
2. - Il ricorso é infondato, poiché quella che impropriamente é definita nel decreto impugnato come <attribuzione> ai capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura dei compiti spettanti alle commissioni di cui all'art. 11, comma quinto, del d.l. n. 1051 del 1967, é in realtà una forma di avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato, che in ipotesi e esercitata nell'osservanza dei criteri di validità e dei limiti propri di codesto istituto.
2.1. - Va preliminarmente precisato che, come questa Corte ha già affermato (sent. n. 216 del 1987), le funzioni che il decreto impugnato intende <attribuire> ai <capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura> sono indubbiamente di spettanza statale.
Esse, infatti, ineriscono a un regime di aiuto alla produzione dell'olio di oliva, che, avendo come obiettivo la tutela della produzione interna rispetto a quella extra-comunitaria e la promozione di una sufficiente offerta di olio d'oliva, tende a garantire un reddito adeguato ai produttori operanti all'interno della C.E.E. attraverso la corresponsione di un contributo integrativo pari alla differenza fra il prezzo indicativo alla produzione e quello indicativo di mercato, in genere inferiore al primo. In altre parole, come questa Corte ha precisato nella sentenza prima citata, le funzioni considerate, essendo collegate all'erogazione di un'integrazione del reddito che il produttore ricava dal libero gioco della domanda e dell'offerta e configurando pertanto una misura di sostegno del mercato agricolo attraverso un'integrazione di prezzo diretta a remunerare gli elevati costi di produzione dell'olio di oliva, attengono sicuramente alla <regolazione del mercato> (v. anche sentt. nn. 304 e 433 del 1987). Inoltre, inserendosi in un regime di aiuti che e correlato a un più generale intervento comunitario (dettagliatamente disciplinato da molteplici regolamenti del Consiglio e della Commissione della C.E.E.) e che é diretto a soddisfare l'interesse della produzione olivicola su tutto il territorio nazionale in base a indirizzi unitari e non frazionabili, le predette funzioni danno vita a un intervento di interesse nazionale (v. sentt. nn. 142 del 1972, 216 del 1987).
Per tali caratteri, dunque, esse ricadono nella competenza dello Stato, ai sensi dell'art. 71, lett. b, del d.P.R. n. 616 del 1977.
Nel disciplinare l'esercizio di tali funzioni, il legislatore nazionale, a partire dal d.l. 6 novembre 1966, n. 912 (convertito nella legge 23 dicembre 1966, n. 1143), ha stabilito una complessa procedura (confermata, poi, da numerosi altri provvedimenti legislativi, fra cui il ricordato d.l. n. 1051 del 1967), per effetto della quale, mentre e dato all'Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (A.I.M.A.) il compito di corrispondere l'integrazione di prezzo sopra menzionata, e nel contempo previsto che, per tale compito, l'Azienda si avvalga degli Ispettorati provinciali dell'alimentazione, ai quali sono affidate, allo scopo, funzioni istruttorie (ricevimento delle domande, verifica della quantità di olio da ammettere all'aiuto, quantificazione dell'aiuto stesso) ed esecutive (liquidazione dell'integrazione).
Sempre per effetto dei medesimi provvedimenti legislativi, gli ispettorati, nello svolgimento delle predette funzioni, sono affiancati dalle <commissioni provinciali olio>, aventi compiti di proposta (poi venuti meno), consultivi e di controllo, fra i quali sono ricompresi tanto quello di esprimere pareri sulla concessione dell'integrazione di prezzo, quanto quello di quantificare l'olio da ammettere all'integrazione, sulla base di un procedimento di verifica degli altri dati allegati (quantità e tipo di olive date, etc.), nei casi eccezionali in cui venisse a mancare la denuncia del frantoiano sulla quantità di olio molita. Gli stessi provvedimenti prevedono poi - ed e a questo proposito che e sorto il presente conflitto - che, per le zone ritenute di trascurabile importanza per la produzione olivicola - zone da individuarsi con un successivo decreto ministeriale -, i compiti spettanti alle commissioni provinciali da ultimo menzionate sarebbero stati affidati, sempre con il futuro decreto ministeriale, ai capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura (art. 11, u.c., d.l. n. 1051 del 1967).
2.2. - Intervenuto, con il d.P.R. n. 11 del 1972, il trasferimento alle regioni degli uffici periferici del Ministero dell'agricoltura e foreste, il rapporto di avvalimento già esistente tra l'A.I.M.A. e i predetti ispettorati, divenuti nel frattempo regionali, e automaticamente continuato in virtù delle regole che presiedono al trasferimento di funzioni e, in particolare, al principio di integrità delle funzioni trasmesse agli uffici succeduti a quelli trasferiti. Più precisamente, poiché i compi ti istruttori ed esecutivi che gli ispettorati dovevano compiere per conto dell'A.I.M.A., come uffici statali periferici di cui l'Azienda si avvaleva, erano determinati, quanto a contenuti e a titolo giuridico, dai ricordati provvedimenti legislativi anteriori al d.P.R. n. 11 del 1972 e poiché con il trasferimento alle regioni degli ispettorati medesimi gli uffici regionali erano succeduti agli stessi in ogni loro rapporto e funzione, l'avvali mento da parte dell'A.I.M.A. dei predetti uffici non poteva non continuare sulla base e nei termini stabiliti dai menzionati provvedimenti legislativi (d.l. n. 1051 del 1967 e successive modificazioni), quantomeno fintantoché le regioni non avessero ridisciplinato la materia modificando la ripartizione dei compiti tra gli uffici trasferiti.
Siffatta continuità dell'esercizio, da parte dei suddetti Ispettorati, delle funzioni istruttorie ed esecutive collegate al rapporto di avvalimento con l'A.I.M.A. é stata, del resto, confermata da una duplice esplicita manifestazione di volontà sia della Regione Lombardia, sia dello Stato. La prima, infatti, contrariamente a quanto affermato dalla sua difesa nel presente giudizio, non ha ancora ridisciplinato le anzidette funzioni, ma, proprio attraverso una delle norme che erroneamente vengono addotte come prova del contrario, ha stabilito che gli uffici periferici del Ministero dell'agricoltura trasferiti alla regione <continuano a esercitare le attività istruttorie ed esecutive in atto svolte>, in attesa di una nuova disciplina legislativa regionale delle funzioni dei corrispondenti servizi (art. 9, comma primo, legge Reg. Lombardia 3 luglio 1972, n. 16). Da parte sua, lo Stato - pur dopo l'entrata in vigore della legge 14 agosto 1982, n. 610, che, riordinando l'A.I.M.A., ha riconosciuta la possibilità che tale azienda, in relazione alle funzioni in considerazione, instauri rapporti di <avvalimento collaborativo> con le regioni, <stipulando con esse apposite convenzioni di durata anche poliennale> (art. 3, lett. e) - ha confermato, attraverso il decreto del Ministro dell'agricoltura 2 gennaio 1985 (art. 20), di voler continuare ad avvalersi degli uffici regionali in questione, sulla base delle funzioni da questi prestate in base al d.l. n. 1051 del 1967, come modificato da successive disposizioni di legge e, in particolare, dal d.l. 18 dicembre 1970, n. 1012 (convertito in legge 12 febbraio 1971, n. 8).
Posto in questione da un ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla stessa Regione Lombardia, il rapporto di avvalimento sopra descritto-che fino a questo momento si e conservato identico alla disciplina ricevuta dai provvedimenti legislativi anteriori al d.P.R. n. 11 del 1972, per effetto del ricordato principio di integrità delle funzioni passate alle regioni in conseguenza del trasferimento alle medesime degli uffici ad esse preposti - é stato ritenuto da questa Corte pienamente rispettoso dei principi costituzionali concernenti la possibilità dello Stato di avvalersi di uffici regionali, nel l'ambito della necessaria cooperazione che presiede ai rapporti tra apparati statali e enti regionali (v. sent. n. 216 del 1987).
2.3. - Con il ricorso della Regione Lombardia in esame si contesta un ulteriore aspetto della disciplina ora descritta, che, pur se riguarda funzioni ausiliarie svolte a favore degli ex ispettorati utilizzati dall'A.I.M.A. e, come tali, accessorie al rapporto di avvalimento oggetto della pronunzia appena citata, presenta profili giuridici diversi dal caso precedente. E la diversità é data dal fatto che i compiti spettanti alle <commissioni speciali olio>, che, nelle zone a trascurabile produzione olivicola, dovevano essere attribuiti con un successivo decreto ministeriale ai <capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura> in base all'art. 11, u.c., del d.l. n. 1051 del 1967, non erano ancora stati concretamente conferiti a questi ultimi al momento del loro trasferimento alle regioni.
Detto in altre parole, mentre nel caso precedentemente giudicato, questa Corte ha potuto arguire che le funzioni regionali ereditate dagli uffici periferici del Ministero dell'Agricoltura e già esercitate da questi per conto dell'A.I.M.A. continuavano a permanere in un identico rapporto di avvalimento verso la suddetta azienda di Stato, in quanto trasferite nell'integrità dei loro rapporti come definiti dai provvedimenti legislativi anteriori (d.l. n. 1051 del 1967 e successive modificazioni), al contrario lo stesso ragionamento non può valere per la risoluzione del conflitto qui in discussione, per la semplice ragione che una continuità delle funzioni precedentemente svolte non e neppure concepibile in mancanza di una concreta attribuzione delle stesse prima del trasferimento.
In realtà, l'effettiva imputazione ai <capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura> dei compiti spettanti alla <commissione provinciale olio>-in particolare, del parere sulla concessione dell'integrazione di prezzo di cui al d.l. n. 1051 del 1967 e della quantificazione dell'olio ammesso alla suddetta integrazione nel caso in cui quella non sia indicata - é stata operata soltanto con il decreto del Ministro dell'agricoltura 21 febbraio 1984, a seguito della (prima) individuazione delle province a trascurabile produzione olivicola (ex art. 11, u.c., del decreto-legge appena citato). Ed é proprio questo l'atto impugnato nel presente giudizio, in quanto, demandando a uffici (divenuti) regionali compiti connessi all'espletamento di funzioni statali, e ritenuto invasivo delle competenze che le regioni vantano, a norma dell'art. 123 Cost., sull'organizzazione dei propri uffici.
Per la verità, tale decreto ministeriale non é privo di improprietà, che sono tuttavia superabili in via interpretativa.
La prima concerne proprio il punto-chiave del decreto stesso, laddove si parla di <attribuzione> delle funzioni definite dall'art. 11 del d.l. n. 1051 del 1967 a uffici trasferiti da tempo alle regioni. E chiaro che, interpretando il decreto sulla base delle norme di legge di cui si pone come attuazione (art. 11, u.c., del d.l. n. 1051 del 1967) e nel quadro della ripartizione di competenze (successivamente) delineato nella legislazione nazionale (dd.PP.RR. n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977), quell'espressione non sta a significare altro che la decisione dello Stato di far esercitare le predette funzioni, che, giova ricordarlo, sono rimaste di competenza statale, agli uffici regionali corrispondenti agli anzidetti ispettorati provinciali (per la Lombardia i <servizi provinciali per l'agricoltura> ex l. reg. 1 agosto 1979, n. 42, allegato, parte quarta), in armonia, del resto, con il rapporto di avvalimento già instaurato in ordine alle funzioni di cui quelle in contestazione sono accessorie.
Del pari superabile in via interpretativa é una seconda , meno grave, improprietà: quella attinente agli organi destinatari delle funzioni in discussione, che sono indicati come i <capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura>. Anche in tal caso, come ha sostenuto l'Avvocatura dello Stato, per le ragioni appena esposte deve intendersi che il riferimento sia diretto alle persone preposte agli uffici regionali corrispondenti ai predetti ispettorati provinciali, potendosi giustificare il ricorso all'antica denominazione con un'esigenza di economia e di chiarezza di linguaggio, dato che ogni regione può conferire ai corrispondenti uffici collocazioni e sigle diverse.
2.4.- Posto, dunque, che si tratta di un'ipotesi di avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato - ipotesi che questa Corte ha già giudicato, in via di principio, conforme a Costituzione (sentt. nn. 23 del 1957, 216 del 1987) - ai fini della risoluzione del presente conflitto occorre vagliare se lo Stato possa avvalersi di uffici regionali con decisione unilaterale, come quella adottata nel caso con il d.m. 21 febbraio 1984.
Quando l'avvalimento non sia direttamente disposto da una legge nazionale come particolare forma di collaborazione tra uffici statali e uffici regionali, la possibilità dello Stato di instaurare tale forma di cooperazione con le regioni, che risponde indubbiamente a un principio di economia nell'uso dei mezzi amministrativi, va in ogni caso bilanciata con la necessaria salvaguardia dell'autonomia organizzativa che ogni regione vanta sui propri uffici in forza dell'art. 123 della Costituzione.
Questa esigenza, proprio perché postula un bilanciamento, non può portare, come vorrebbe la Regione ricorrente, alla negazione totale della possibilità dello Stato di instaurare unilateralmente rapporti di avvalimento con uffici regionali, ma conduce piuttosto a una diversa, più elastica, regola, la quale dipende dall'eventualità, o meno, che l'utilizzazione da parte dello Stato di uffici regionali, per il tipo e la dimensione di prestazioni richieste, arrechi alterazioni significative nell'organizzazione delle regioni ovvero comporti un sostanziale turbamento nello svolgimento della normale attività degli uffici regionali.
Nel caso che l'avvalimento sia tale da rendere probabile la realizzazione dell'una o dell'altra eventualità ora accennate, esso non può essere stabilito senza la stipula di apposite convenzioni dirette a regolare i vari aspetti del reciproco rapporto che si vuol instaurare. In tal senso é orientata, del resto, proprio la legislazione nazionale a proposito della possibilità dell'A.I.M.A. di avvalersi degli uffici regionali per lo svolgi mento in sede locale delle sue varie funzioni, compresa la concessione dell'integrazione di prezzo ai produttori di olio d'oliva (v. art. 3, lett. e, legge n. 610 del 1982, sopraricordato).
Nello stesso senso é l'orientamento generale dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977, il quale, quando prevede ipotesi di avvalimento dotate di un minimo di complessità, esige appunto la convenzione tra le parti per regolare i reciproci rapporti (v. ad esempio, per restare nel campo dell'agricoltura, gli artt. 68, u.c., e 71, lett. c, del decreto medesimo). E al medesimo risultato porta soprattutto la giurisprudenza di questa Corte che, nel riconoscere un particolare valore e una particolare efficacia al principio cooperativo, ha affermato che <quando concorre una molteplicità di interessi eterogenei, riferiti a soggetti diversi e tutti di rilievo costituzionale, alla loro composizione deve provvedersi attraverso intese> (sentt. nn. 286 del 1985, 175 del 1976).
Tuttavia, nel caso in cui l'avvalimento non é in grado di comportare alterazioni significative nell'organizzazione degli uffici che si intende utilizzare, ne di produrre un sostanziale turbamento nello svolgimento della normale attività degli stessi uffici, ma suppone, piuttosto, l'affidamento di compiti di non rilevante entità, che siano connaturali alla loro ordinaria competenza e siano assolvibili con l'usuale dispiego dei loro mezzi materiali e secondo gli schemi organizzatori loro propri, esso può essere disposto dallo Stato con atto unilaterale senza comportare, con ciò stesso, un'illegittima interferenza nell'autonomia organizzatoria dell'ente i cui uffici si intende utilizzare.
Non vi può essere dubbio che nel caso dedotto in giudizio con il presente conflitto di attribuzione si versi nell'ultima fra le ipotesi delineate.
Infatti, come ha esattamente osservato l'Avvocatura dello Stato, i compiti demandati agli uffici regionali istituiti in luogo dei <capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura> non comportano apprezzabili modificazioni nelle funzioni ordinariamente espletate da quegli uffici, sia perché suppongono un impegno quantitativo assolutamente marginale (trattandosi di zone a trascurabile produzione olivicola), sia perché non esigono strutture o mezzi materiali e personali aggiuntivi rispetto a quelli ordinariamente posseduti dagli stessi uffici (risolvendosi, quei compiti, nell'espressione di un parere sulla concessione dell'integrazione di prezzo e nella determinazione dei quantitativi di olio ammissibili all'integrazione stessa negli eccezionali casi in cui non siano attestati dal frantoiano).
Per tali ragioni, non si può non concludere che lo Stato abbia correttamente esercitato un suo potere quando, con il decreto del Ministro dell'agricoltura 21 febbraio 1984, ha demandato agli uffici regionali succeduti ai <capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura> i compiti che l'art. 11 del d.l. n. 1051 del 1967 attribuisce alla <commissione provinciale olio>, ivi prevista.
3. - Questa conclusione é, tuttavia, contestata dalla Regione ricorrente con un argomento anticipatamente prospettato, che non appare comunque fondato.
La Regione Lombardia sostiene che i compiti affidati in avvalimento ai responsabili degli uffici regionali sopra menzionati modificherebbero sostanzialmente un connotato fondamentale dell'organizzazione amministrativa della Regione stessa, in quanto comporterebbero un conferimento ai predetti uffici di potestà provvedimentali, che sono statutariamente riservate soltanto alla Giunta regionale (art. 21, n. 11, St. Lomb.). Così, in realtà non é, poiché l'esercizio delle funzioni demandate, con l'atto impugnato, agli anzidetti uffici regionali consiste in attività collegate a procedimenti amministrativi di secondo grado, che, come tali, esauriscono i loro effetti all'interno del procedimento principale.
Più precisamente, a tali uffici si richiede, innanzitutto, l'espressione di un parere agli organi competenti a concedere l'integrazione di prezzo prevista da regolamenti comunitari e dal d.l. n. 1051 del 1967 (e successive modificazioni) a favore dei produttori di olio di oliva nelle zone a trascurabile produzione olivicola; in secondo luogo, la quantificazione dell'olio di oliva prodotto nelle zone ora ricordate da ammettere all'integrazione di prezzo nelle ipotesi eccezionali previste dall'art. 4, comma quarto, del d.l. n. 1051 del 1967, quantificazione che, per espresso disposto legislativo, va compiuta attraverso una procedura di controllo di una serie di dati allegati alla domanda per l'integrazione (artt. 11, lett. b, e 4, comma quinto, del d.l. appena citato). Appare, pertanto, chiaro da questa sommaria descrizione che in nessuno dei casi previsti (espressione di un parere e controllo sui dati denunciati in ordine alla quantificazione dell'olio ammesso all'aiuto) richiede agli uffici regionali di cui lo Stato intende avvalersi l'esercizio di potestà provvedimentali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato avvalersi degli uffici regionali, succeduti, in virtù dell'art. 11, lett. b, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, ai capi degli ispettorati provinciali dell'agricoltura, per l'esercizio dei compiti che l'art. 11, u.c., del d.l. 21 novembre 1967, n. 1051, convertito nella legge 18 gennaio 1968, n. 10, e successive modificazioni, demanda ai capi dei predetti ispettorati provinciali in materia di concessione dell'integrazione di prezzo ai produttori di olio di oliva nelle zone di trascurabile importanza per la produzione olivicola.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12/10/88.
Francesco SAJA - Antonio BALDASSARRE
Depositata in cancelleria il 27/10/88.