SENTENZA N.49
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett. c, n. 1, del d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413 (Concessione di amnistia e indulto) e art. 2, lett. c, n. 1, della legge 3 agosto 1978, n. 405 (legge di delegazione) promossi con ordinanze emesse dai pretori di Nardo, il 19 ottobre, il 26 ottobre (n. 11 ordinanze) e il 9 novembre 1978; Scicli, il 20 ottobre (n. 23 ordinanze), il 27 ottobre (n. 75 ordinanze), il 10 novembre, il 17 novembre (n. 2 ordinanze), il 24 novembre (n. 2 ordinanze), il 1° dicembre (n. 2 ordinanze), il 15 dicembre 1978 e il 19 gennaio 1979; S. Pietro Vernotico, il 25 ottobre 1978; Siracusa, il 27 ottobre 1978, iscritte ai nn. 646, 671, 683 e 684 del registro ordinanze 1978, 1, 2, 29, 30, 83, 92, 93, 94, da 121 a 195, da 218 a 237, 287, 288, 289 e da 313 a 324 del registro ordinanze 1979, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 52, 59, 66, 73, 80, 87, 95, 108, 140 e 175 dell'anno 1979.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1979 il Giudice relatore Oronzo Reale;
udito l'avvocato generale dello Stato Giovanni Gentile, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Con le centoventidue ordinanze dei quattro giudici a quibus vengono sollevate questioni di legittimità costituzionale tutte riferentisi alla stessa norma di legge. Pertanto le cause possono essere riunite e decise con unica sentenza.
2. - Le centosette ordinanze del pretore di Scicli (numeri 671/1978 e 1, 2, 29, 30, 83, 92, 93, 94, da 121 a 195, da 218 a 237, 287, 288, 289/1979), delle quali ben 106 a stampa, sono identiche (tranne una) nella motivazione, ma nessuna di esse reca indicazione alcuna del fatto-reato ascritto all'imputato o agli imputati cui l'ordinanza si riferisce, tutte limitandosi all'affermazione che < il reato in questione è stato commesso ed accertato in data anteriore al 15 marzo 1978 >.
Alcune di tali ordinanze, poi, non contengono nemmeno l'indicazione del nome dell'imputato, che può desumersi soltanto dall'avvenuta notifica dell'ordinanza alla parte.
Né il riferimento, che le ordinanze naturalmente contengono, alla norma del provvedimento di amnistia n. 413 del 1978, della quale denunziano la incostituzionalità, cioè all'art. 2 (comma secondo), lett. c, n. 1, del detto decreto presidenziale, consente di risalire al reato imputato.
Infatti, la citata norma elenca una serie di reati che vengono esclusi dall'amnistia, per alcuni dei quali stabilisce eccezioni alla esclusione.
D'altra parte il richiamo che la detta norma fa all'art. 41, lett. b, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e alle successive sue modificazioni, allarga l'ambito delle fattispecie previste.
Pertanto, tutte le questioni sollevate con le dette ordinanze dal pretore di Scicli sono inammissibili, se non altro per l'impossibilità di un qualsiasi controllo sulla rilevanza delle questioni medesime.
Ad eguale conclusione deve pervenirsi a proposito dell'ordinanza (n. 646 del reg. ord. 1978) del pretore di Siracusa, la quale, oltre a non contenere alcun elemento di identificazione del fatto oggetto dell'imputazione, non contiene neppure la specifica indicazione della norma sospettata di incostituzionalità.
3. - Con l'ordinanza del 19 ottobre 1978 (n. 684 del reg. ord. 1978) alla quale fanno riferimento quanto alla motivazione altre sue dodici ordinanze (nn. da 313 a 324 del reg. ord. 1979), il pretore di Nardo, attingendo largamente alle discussioni parlamentari sulla legge 3 agosto 1978, n. 405, con la quale fu delegato il Presidente della Repubblica a concedere l'amnistia, poi concessa col d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413, sottopone a vivace critica, per la loro formulazione ritenuta poco felice dal punto di vista della tecnica legislativa, la legge e il susseguente decreto che l'ha riprodotta letteralmente.
La risultante normativa dell'art. 2, lett. c, n. 1, della legge e del decreto per la sua genericità e imprecisione terminologica, per la imperfetta definizione delle fatti specie legali alle quali si riferisce il provvedimento di clemenza, potrebbe < determinare ... difficoltà interpretative ed applicative insuperabili > e l'attribuzione al giudice di una < illimitata discrezionalità > nell'applicazione della legge, con la conseguente violazione del principio di eguaglianza.
La genericità e imprecisione della legge secondo il giudice a quo avrebbe dovuto essere corretta, con le necessarie tassative specificazioni, dal Presidente della Repubblica nell'emanare il decreto, < in coerenza con il peculiare compito attribuitogli dall'art. 79 della Costituzione >.
Ciò non è avvenuto, onde < il sospetto che, in definitiva, l'organo costituzionale, cui era esclusivamente attribuito il compito ora evidenziato, abbia finito col trasferirlo al giudice in via applicativa > con violazione degli artt. 79 e segg. della Costituzione, ai quali nel dispositivo dell'ordinanza vengono aggiunti (oltre il già citato art. 3) gli artt. 55 e segg., 70 e segg., 83 e segg.
Una censura di incostituzionalità meno ampiamente motivata, ma sostanzialmente analoga a quelle sovra esposte viene rivolta all'art. 2, lett. c, n. 1, del d.P.R. n. 413/1978 nonché all'art. 2, lett. c, n. 1, della legge di delegazione n. 405/1978 con riferimento ai soli artt. 3 e 79 della Costituzione, dal pretore di San Pietro Vernotico con l'ordinanza n. 683 del reg. ord. 1978.
Il detto giudice a quo imputa alla norma denunziata di aver posto criteri < vaghi, generici, indifferenziati e oggettivamente non caratterizzati >, lasciando così al giudice una < assoluta e sconfinata discrezionalità > con il conseguente pericolo di applicazioni diverse rispetto a situazioni oggettivamente eguali, e perciò con violazione dell'art. 3 della Costituzione. Il pretore di San Pietro Vernotico soggiunge che l'aver di fatto trasferito dal Presidente della Repubblica al giudice la individuazione dei fatti-reato rientranti nell'amnistia si risolve in una violazione dell'art. 79 della Costituzione il quale demanda in via esclusiva al Presidente della Repubblica, su legge di delegazione delle Camere, la concessione dell'amnistia e del l'indulto.
4. - Le questioni non sono fondate.
t discusso in dottrina il rapporto, derivante dalla normativa costituzionale, fra legge di delegazione e decreto presidenziale: né mancano scrittori secondo i quali le Camere non possono disciplinare in tutto e per tutto il provvedimento di clemenza, e il decreto presidenziale non può limitarsi a riprodurre letteralmente il contenuto della legge di delegazione, spettando, invece, al Presidente non soltanto, come è pacifico, il potere-dovere della emanazione del provvedimento nel rispetto dei criteri fissati dalla legge, ma quello della integrazione e specificazione anche tecnica della normativa. Sennonché, mentre è pacifico, ed è stato ritenuto dalla Corte (sent. 110/ 1962), che la legge delegante possa consentire < un qualche potere di scelta > al decreto presidenziale, e che questo, in ogni caso, in un certo ambito di discrezionalità specialmente tecnica, possa meglio specificare i termini della clemenza, deve anche ritenersi acquisita (come espressamente dichiarato dalla Corte con sent. 171/1973) la legittimità costituzionale della prassi secondo la quale la legge delegante disciplina puntualmente il contenuto del provvedimento di clemenza, e il decreto presidenziale lo riproduce testualmente.
Non esiste, dunque, la denunziata violazione dell'art. 79 della Costituzione nel fatto che il d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413 riproduca senza modificazioni e letteralmente le disposizioni della legge 3 agosto 1978, n. 405; né sono pertinenti gli altri parametri citati genericamente e senza alcuna motivazione.
5. - Più delicata si presenta la questione sotto il profilo della possibile violazione del principio di eguaglianza, in sede di applicazione della legge, e a causa della non perfetta puntualizzazione del suo contenuto precettivo, implicando detta questione in primo luogo la determinazione dell'ambito in cui opera l'art. 3 della Costituzione.
Anche senza attribuire valore assoluto alla tesi dell'Avvocatura, che il principio di eguaglianza possa essere invocato solo a proposito delle norme di legge e non mai della loro interpretazione (non potendosi astrattamente escludere l'ipotesi che l'assoluta indeterminatezza della norma si traduca in ineluttabile disparità della sua applicazione, e quindi in con creta diseguaglianza imputabile alla norma stessa), si deve ritenere che una legge la quale nel definire le specie utilizzi concetti di comune esperienza o desumibili da altre fonti legislative e dalla pregressa elaborazione giurisprudenziale non imponga al giudice alcun onere che esorbiti dal normale, anche se difficile, compito della interpretazione.
Non sono poche le norme penali che per la latitudine della loro previsione, non suscettibile di una descrizione tassativa, richiedono, per la loro interpretazione, il ricorso del giudice a concetti di comune esperienza, o come si esprime la sentenza n. 191 del 1970 < a nozioni proprie del linguaggio e della intelligenza comuni >. Basti menzionare ad esempio: gli artt. 529 c.p. (atti osceni), 594 e 595 (offesa all'onore e decoro e alla reputazione), 591 (abbandono di persona incapace < per altra causa >), 570 (condotta contraria all'ordine e alla morale della famiglia), 705 (commercio non autorizzato di < cose preziose >), 708 (possesso di oggetti di valore non confacenti al proprio stato), 61 nn. 1 e 7 (aggravanti per motivi abbietti e futili e per danno patrimoniale di rilevante gravita), 62 nn. 2 e 4 (attenuanti per motivi di particolare valore morale e sociale e per danno patrimoniale di speciale tenuità).
La Corte ha già avuto occasione di dichiarare che il principio nullum crimen sine lege < non è attuato nella legislazione penale seguendo sempre un criterio di rigorosa descrizione del fatto.
Spesso le norme penali si limitano ad una descrizione sommaria, o all'uso di espressioni meramente indicative, realizzando nel miglior modo possibile l'esigenza di una previsione tipica dei fatti costituenti reato > (sent. 27/1961).
Lo stesso pretore di Nardò ricorda che la Corte costituzionale ha negato l'incostituzionalità, per insufficienza di tassatività ed univocità, di concetti quali < onore >, < pudore >, < osceno >, utilizzati dal legislatore e si limita ad obiettare che, nel caso dell'applicazione dell'amnistia, < l'integrazione della fattispecie legale > da parte del giudice sarebbe più difficile, riguardando la sussistenza o meno di una causa estintiva del reato. Differenziazione che non ha pregio alcuno perchè sia nel decidere una condanna, sia nell'applicare l'amnistia, è in gioco l'esistenza e l'entità del fatto, ai fini della qualificazione del reato.
Ora è ben vero che la formulazione tecnica del provvedimento di amnistia del 1978, e in specie dell'art. 2, lett. c, n. 1, che elenca le esclusioni oggettive dall'amnistia in materia di reati urbanistici con le relative eccezioni, non è particolarmente perspicua e puntuale, sì da rendere come è stato rilevato in dottrina-disagevole, faticosa e < macchinosa > la sua applicazione. Ma le difficoltà interpretative che la stessa dottrina e le decisioni dei giudici di merito e della Cassazione aiutano a superare, non conducono a escludere la possibilità di una sostanziale uniformità applicativa non inferiore a quella normalmente consentita per non poche altre leggi.
I pretori di Nardò e di San Pietro Vernotico dovevano stabilire se fossero incluse nell'amnistia o escluse da essa violazioni di legge relative a fabbricati di varie dimensioni tutti costruiti senza licenza ed alcuni, inoltre, costruiti in zone soggette a vincolo paesaggistico. In concreto la loro difficoltà di interpretazione si riferiva soltanto alla locuzione (del denunziato art. 2, lett. c, n. 1, del d.P.R. n. 413 del 1978): < salvo che si tratti ... di violazioni che comportino una limitata entità dei volumi illegittimamente realizzati o limitate modifiche nei volumi esistenti, e sempre che non sussista lesione degli interessi pubblici tutelati da vincoli di carattere ... paesaggistico ... previsti da strumenti normativi ed urbanistici sulle aree o edifici interessati >.
Lo stabilire in concreto, e rispetto alle singole fattispecie, il valore dei termini < limitata entità > e < limitate modificazioni > richiede senza dubbio un apprezzamento del giudice compreso entro un certo margine di discrezionalità. Ma già la Cassazione, alla quale in definitiva spetta di comporre a unità le eventuali rilevanti differenze interpretative dei giudici di merito, ha avuto occasione di indicare criteri integrativi del precetto letterale della legge desunti sia dalla legislazione relativa all'edilizia economica e popolare, sia dalla individuata volontà del legislatore di escludere dal beneficio dell'amnistia le costruzioni di carattere speculativo e di includervi le piccole unità immobiliari unifamiliari e le costruzioni rurali di piccole dimensioni con riguardo alle necessità elementari e alle esigenze agricole di una famiglia colonica.
E per quanto riguarda poi l'esistenza o inesistenza di interessi pubblici tutelati da vincoli paesaggistici, basta ricordare che la disposizione del decreto di clemenza si riferisce a vincoli < previsti da strumenti normativi ed urbanistici >, per escludere che esistano per il giudice difficili problemi di interpretazione, dovendo egli limitarsi ad accertare non l'interesse paesaggistico, ma l'esistenza di quei vincoli legislativi o amministrativi.
Deve dunque escludersi che, pur nella sua non troppo felice formulazione, la impugnata norma del d.P.R. 4 agosto 1973, n. 413 ponga al giudice che deve applicarla insuperabili problemi di interpretazione con la conseguente possibilità di così gravi discriminazioni a danno (o a favore) dei singoli imputati di reati contemplati nel provvedimento di clemenza, da realizzare violazione del principio di eguaglianza fissato nell'art. 3 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett. c, n. 1, del d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413 sollevata dal pretore di Scicli con le centosette ordinanze di cui in epigrafe con riferimento agli artt. 3, 2f, 79 e 111 della Costituzione;
dichiara inammissibile la stessa questione di legittimità costituzionale sollevata dal pretore di Siracusa con l'ordinanza di cui in epigrafe con riferimento all 'art . 3 della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett. c, del d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413, sollevata dal pretore di Nardò con le tredici ordinanze di cui in epigrafe con riferimento agli artt. 3 e 79 della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett . c, n. 1, del d.P .R. 4 agosto 1978, n. 413 e dell'art. 2, lett. c, n. l, della legge 3 agosto 1978, n. 405, sollevata dal pretore di San Pietro Vernotico con l'ordinanza di cui in epigrafe con riferimento agli artt. 3 e 79 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 02/04/80.
Leonetto AMADEI – Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA – Guido ASTUTI – Michele ROSSANO – Antonino DE STEFANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN – Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio LA PERGOLA – Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE – Cancelliere
Depositata in cancelleria il 14/04/80.