SENTENZA N. 54
ANNO 1975
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO, Presidente
Avv. Giovanni Battista BENEDETTI
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 52 del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592 (Testo unico delle leggi sull'istruzione superiore), promosso con ordinanza emessa il 23 novembre 1973 dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale - sul ricorso di Devoto Giacomo ed altri, iscritta al n. 96 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 107 del 24 aprile 1974.
Visto l'atto di costituzione di Devoto Giacomo ed altri;
udito nell'udienza pubblica del 18 dicembre 1974 il Giudice relatore Giulio Gionfrida;
udito l'avv. Mario Nigro, per Devoto Giacomo ed altri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di responsabilità promosso dal Procuratore generale della Corte dei conti contro Giacomo Devoto, Presidente del Consiglio di amministrazione dell'Università degli studi di Firenze, ed altri membri dello stesso Consiglio, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale, con ordinanza 23 novembre 1973, ritenutane la rilevanza in causa e la non manifesta infondatezza, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 52 del t.u. delle leggi sull'istruzione superiore (approvato con r.d. 31 agosto 1933, n. 1592), in riferimento all'art. 3, comma primo, della Costituzione.
2. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si sono costituite le parti private, sostenendo la tesi (poi illustrata con successive memorie) della piena legittimità della norma impugnata.
Considerato in diritto
1. - Stabilisce l'art. 52 del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592, t. u. delle leggi sull'istruzione superiore, che il Presidente ed i componenti il Consiglio di amministrazione delle Università sono personalmente responsabili delle spese deliberate ed ordinate in eccedenza ai fondi disponibili e dei danni economici arrecati all'Università o Istituto superiore a causa d'inosservanza di disposizioni di carattere legislativo o regolamentare per dolo o colpa grave.
La norma - secondo il giudice a quo, che ne denunzia l'illegittimità - comporterebbe un privilegio per il Presidente ed i componenti il Consiglio di amministrazione delle Università, rispetto ai membri del consiglio di amministrazione di altri enti pubblici ed agli altri ordinatori di spesa operanti nell'ambito della stessa Università: in quanto, invero, la responsabilità sarebbe, per i primi, limitata al dolo o alla colpa grave, laddove, per i secondi, si estenderebbe anche alle ipotesi di colpa lieve e negligenza, ai sensi dell'art. 52 r.d. 1934, n. 1214, t.u. delle leggi sulla Corte dei conti.
Tale disparità di trattamento non risulterebbe, d'altra parte, sorretta da criteri logici e razionali: e ciò darebbe, appunto, ragione della ipotizzata violazione dell'art. 3 della Costituzione.
2. - La questione non é fondata.
Per aversi violazione del principio di uguaglianza, occorre che le situazioni diversamente trattate siano uguali o suscettibili di essere considerate tali.
Deve, pertanto, escludersi che contrasti con l'art. 3 della Costituzione il trattamento differenziato di categorie di soggetti, che siano "diverse o comunque non uguali (seppur affini) nel loro ordinamento", come questa Corte ha avuto modo di precisare, tra l'altro, in tema di responsabilità dei pubblici dipendenti per violazione dei diritti soggettivi dei terzi, riconoscendo la legittimità di disposizioni limitative della responsabilità anzidetta in considerazione, appunto, della peculiarità di taluni aspetti dell'ordinamento di determinate categorie di dipendenti. (Cfr. sentenze 1968, n. 2 e 1972, n. 123).
3. - Analogo difetto di omogeneità si riscontra, nella specie - nel diverso e collaterale settore della responsabilità (amministrativa e contabile) dei pubblici dipendenti verso l'ente - tra le categorie di soggetti poste a raffronto nell'ordinanza di rimessione.
Il termine di comparazione é, infatti, come si é detto, in primo luogo, rappresentato dagli amministratori di enti pubblici in genere quali - al pari degli altri dipendenti della P.A. - rispondono verso l'ente per qualsiasi tipo di colpa, anche, quindi, per colpa lieve o negligenza: in base al richiamato art. 52 del r.d. 1934, n. 1214, t.u. delle leggi sulla Corte dei conti e più esattamente agli artt. 82 del r.d. 1923, n. 2440, sulla contabilità di Stato, e 18 del d.P.R. 1957, n.3 (c.d. Statuto degli impiegati civili dello Stato).
Ora - pur prescindendo dalla considerazione che l'esposto principio di non rilevanza del grado della colpa, che regola la responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, non é né rigido, né assoluto, in quanto, per un verso, riceve, in concreto un temperamento attraverso il meccanismo applicativo del c.d. "potere riduttivo della Corte dei conti" (di cui agli artt. 83 r.d. 1923, n. 2440, 52, ultimo comma, r.d. 1934, n. 1214, 19 legge 1957, n. 3, citati) e, per altro verso conosce, comunque, non poche eccezioni (v. gli artt. 15 legge 1961, n. 90, 1 legge 1962, n. 1833, 22 d.P.R. 1957, n. 3, relativi ai dipendenti adibiti alla conduzione di autoveicoli e mezzi meccanici; l'art. 11 legge 1965, n. 340 - su cui é intervenuta la decisione della Corte n. 108 del 1967 - concernente agenti dell'Amministrazione delle belle arti, per dati periodi di gestione; l'art. 20 d.P.R. 1957, n. 3 cit., in tema di omissione di denuncia: articoli i quali contemplano altrettante ipotesi di limitazione della responsabilità) - resta, comunque, il rilievo, preminente sul piano logico, che la responsabilità amministrativa di cui si discute ben può ricevere un trattamento differenziato con riguardo ai soggetti contemplati dalla norma denunziata (agli amministratori, cioé, delle Università). Ciò, in quanto trattasi, nella specie, di membri dell'organo di governo di un ente tipico dotato di speciale autonomia, la cui posizione si diversifica, quindi, rispetto a quella degli amministratori (ed altri dipendenti) pubblici in genere: non dissimilmente da quanto, ad esempio, avviene per gli amministratori (ed anzi, anche per gli impiegati) di altri enti tipici, come le opere pie e i minori enti territoriali. Nei confronti dei quali sono previste analoghe attenuazioni della responsabilità rispettivamente dall'art. 12 r.d. 1923, n. 2841, sugli enti di assistenza e beneficenza (richiamato dall'art. 56 della legge ospedaliera 1968, n. 132) e dall'art. 108 r.d. 1923, n.2839, di riforma della legge comunale (poi trasfuso nell'art. 261 del successivo t.u. del 1934, n.383): entrambi, emanati in base alla medesima legge di delega - 3 dicembre 1922, n. 1601 - cui si ricollega anche il r.d. 1923, n. 2102, sull'ordinamento dell'istruzione superiore, il cui art. 10 costituisce il puntuale antecedente della norma oggi impugnata.
4. - A tali rilievi concernenti l'astratta possibilità di diversificazione della disciplina della responsabilità amministrativa e contabile nei riguardi degli amministratori delle Università, va aggiunto che il diverso trattamento, nella misura e nei termini in cui risulta in concreto operato dalla norma denunziata (cioé limitando la responsabilità alle sole ipotesi di dolo o colpa grave), appare, per altro, pienamente razionale e giustificato.
Ciò in base alla considerazione, per un verso, del fatto che gli amministratori delle Università svolgono la loro attività gratuitamente (circostanza questa che, anche nel campo contrattuale privato, l'ordinamento non manca di valutare al fine di attenuazione della responsabilità: v. artt. 1710, 1768 cod. civ.) e, per altro verso, dell'esigenza di adottare, nella specie, un metro unitario di valutazione della responsabilità, che tenga conto del fatto che nei consigli di amministrazione delle Università sono presenti soggetti (rappresentanti di enti e privati contribuenti al mantenimento dell'istituto, ex art. 10 r.d. 1923, n. 2102 cit., art. 10 r.d. 1933, n. 1592; rappresentanti di comuni e province, ex art. 2 r.d. 1937, n. 439) per i quali la legge non stabilisce alcun requisito di capacità e da cui, quindi, non é coerentemente esigibile - nell'esercizio di una gestione economica e finanziaria, quale é, appunto, l'attività di amministrazione in questione - un grado massimo di diligenza.
5. - Le considerazioni da ultimo esposte - sulla peculiarità della posizione dei componenti il Consiglio di amministrazione delle Università - danno, poi, contestuale giustificazione del particolare trattamento a tali soggetti riservato dalla norma impugnata, anche sotto il profilo del parallelo con "gli altri agenti contabili operanti nell'ambito della Università". Atteso che, nei confronti di questi ultimi, evidentemente, non ricorrono le esaminate condizioni (di gratuità dell'attività ecc.), che giustificano - come detto - la attenuazione della responsabilità, prevista per gli amministratori.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 52 r.d. 31 agosto 1933, n. 1592 (testo unico delle leggi sull'istruzione superiore), sollevata dalla Corte dei conti, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo 1975.
Francesco Paolo BONIFACIO – Giovanni Battista BENEDETTI - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 12 marzo 1975.