Alta Corte per la
Regione siciliana
Decisione 21 luglio 1955 - 4 ottobre 1955,
n. 90
sul ricorso del Commissario dello Stato avverso
il D. L. P. Regione 16 giugno 1955: « Ordinamento amministrativo degli enti
locali nella Regione siciliana
Presidente: PERASSI: Estensore: STURZO; P. M.: EULA; Commissario Stato (Avv. ARIAS) - Regione siciliana (Avv.ti JEMOLO, ORLANDO CASCIO, AUSIELLO, AND, ROMANO).
In seguito alla legge regionale del 18 marzo 1955, n.17, non impugnata, con la quale veniva delegata al governo regionale la potest di emanare norme per il nuovo ordinamento degli enti locali, il Presidente della Regione, nei termini e nelle forme fissate da detta delega, adott il 16 giugno 1955 il decreto legislativo di approvazione delle « norme sul nuovo ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana che, vistate dallAssessore regionale per gli enti locali, sono allegate al decreto stesso.
Le norme approvate sono formulate in 274 articoli distribuiti in nove titoli: 1) il comune e la provincia regionale; 2) commissione provinciale di controllo; 3) lamministrazione comunale; 4) lamministrazione provinciale; 5) disposizioni comuni alle amministrazioni dei comuni e delle provincie; 6) i consorzi di servizi fra comuni e provincie; 7) impiegati e salariati dei comuni, delle provincie e dei consorzi; 8) responsabilit degli amministratori, degli impiegati, di chi maneggia pubblico denaro; azione popolare; 9) disposizioni finali e transitorie.
Il Commissario dello Stato ha ricorso a questAlta Corte per le violazioni costituzionali che egli ha riscontrato nei seguenti articoli:
1. gli articoli 12-23 e quelli che vi sono connessi circa la costituzione delle provincie regionali, per violazione degli articoli 114, 118, 128, 129 e 133 della Costituzione che prevalgono sullart. 15 dello Statuto e sotto un aspetto particolare anche per la violazione dello stesso articolo 15 dello Statuto in quanto applicabile;
2. larticolo 24 e seguenti che vi sono connessi riguardanti le commissioni provinciali di controllo, per la violazione dellart. 130 della Costituzione e, per i riflessi di illegittimit, degli articoli 5 della Costituzione e 1 dello Statuto riguardanti lunit della Repubblica e lunit politica dello Stato;
3. gli artt. 45 e 8 circa la competenza dei consigli e delle giunte comunali per la difformit delle disposizioni in confronto allarticolo 131 del T. U. della legge comunale e provinciale 4 febbraio 1915, e dal T. U. regionale del 9 giugno 1954. Lo stesso motivo addotto per gli articoli 145, n. 11 e 136, n. 8 del citato decreto riguardo i consigli e le giunte provinciali; nonch per la violazione del principio democratico dellavocazione da parte dei consigli comunali e provinciali delle materie di competenza degli organi esecutivi;
4. gli articoli delle disposizioni finanziarie 259, 260, 261, 263 e 265 perch eccedenti i limiti della normale applicazione dellart. 36 dello Statuto; gli articoli 259 e 265 circa gli sgravi ai comuni degli oneri che la legge loro assegna per servizi statali, perch interferiscono nei rapporti fra Stato, provincia e comune, violandosi gli artt. 119 della Costituzione e 14, 15 e 36 dello Statuto; gli articoli 260, 263 e 266 circa lassegnazione del gettito dellimposta e sovrimposta fondiaria, in contrasto con le disposizioni vigenti in materia, per la violazione degli artt. 1, 14, 15 e 36 dello Statuto, nonch del decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507; lart. 261 che rimanda ad una legge regionale la fissazione annuale dellaliquota della sovrimposta comunale, perch viola lautonomia comunale di cui agli artt. 119 della Costituzione e 1 e 15 dello Statuto, nonch lart. 113 della Costituzione; larticolo 3, che dichiara obbligatoria limposta sugli animali caprini, gi soppressa dallart. 20 del decreto legislativo luogotenenziale dell 8 marzo 1945, n. 62, per violazione del principio dellautonomia dei comuni;
5. gli artt. 3, 7, 8, 9, 48, 52, 55, 68, 139, 212, perch non conformi ai poteri dati dalla legge delega del 18 marzo 1955 n. 17, violando sotto tale aspetto lart. 76 della Costituzione;
6. il titolo VII (artt. 216-245) circa lo stato giuridico degli impiegati comunali e provinciali, perch la materia non contemplata nella legge delega;
7. lart. 119 e il titolo VIII (dallart. 246 allart. 256) riguardo le responsabilit amministrative e contabili, sia perch tale materia non contemplata nella legge delega e pertanto non si giustificano alcune divergenze con la legge vigente, sia anche perch le disposizioni degli articoli 246, 250 e 257 sono divergenti dal vigente ordinamento tanto giurisdizionale che processuale, la cui competenza normativa non appartiene alla Regione;
8. anche denunziato, per difetto di delega e per violazione di legge,
lart. 271 che attribuisce allAssessore per gli enti locali le competenze
transitoriamente assegnate agli organi regionali dal D. L. 30 giugno 1947, n.
Al ricorso del Commissario dello Stato resiste il Presidente della Regione siciliana eccependo pregiudizialmente la improponibilit del ricorso per non essere stata impugnata la legge delega del 18 marzo 1955, n. 17 e, in via subordinata, la non ammissibilit dei motivi di illegittimit riscontrati negli artt. 12 e 19 delle dette norme per la violazione tanto degli articoli 114 e altri della Costituzione, quanto dellart. 15 dello Statuto perch tali motivi reciprocamente si elidono; e sostenendo nel merito la legittimit delle suddette norme. I motivi controversi sono stati, dalle due parti, confermati e illustrati in udienza.
DIRITTO
1.- Non da ritenere fondata la eccezione di improponibilit del ricorso del Commissario dello Stato contro le norme sullordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana, approvate con decreto legislativo del Presidente della Regione in data 16 giugno 1955, che attuano disposizioni asserite, oggi, incostituzionali, della delega del 18 marzo 1955, n. 17, per il fatto che non fu impugnata in termini. Questa Alta Corte riconosce nel ricorrente il potere sia di impugnare la legge delega, sia di attendere lapprovazione della legge delegata (che poteva anche non essere promulgata nei termini fissati dai delegante) per presentare unico ricorso tanto per i motivi attinenti alla legge delega quanto per gli altri motivi attinenti alla legge delegata. Alluopo il Commissario dello Stato poteva anche riferirsi al disposto del capoverso dellarticolo primo della legge delega, con il quale lAssemblea regionale delegava il governo della Regione a promulgare la legge delegata con le modificazioni conseguenti ad una eventuale sentenza di questa Alta Corte. In ogni caso, essendo la legge delegata il testo che per la sua efficacia erga omnes ha valore definitivo, la dipendenza di essa dalla legge delega non pu portare, nel caso di mancata impugnativa della delega nei termini statutari, alla preclusione del ricorso avverso le norme approvate col D. P. di cui sopra.
2.- Leccezione processuale, sollevata in udienza da parte della difesa della Regione circa la contraddittoria precisazione del motivo di illegittimit degli artt. 12 e 19 della legge delegata, per il fatto che denunziando la violazione degli artt. 114, 118, 128, 129 e 133 della Costituzione non vi era luogo, logicamente, ad assumere la contemporanea violazione dellarticolo 15 dello Statuto, non viene attesa da questa Alta Corte; perch il Commissario dello Stato, nello svolgere i vari argomenti in appoggio al ricorso, mette in correlazione gli articoli sopra citati della Costituzione e lart. 15 dello Statuto e cerca di darne una interpretazione creduta coerente, insistendo sul punto di vista dellinterferenza del nuovo ordinamento delle provincie regionali con lordinamento statale esistente in Sicilia. Sta di fatto che nel ricorso dei Commissario dello Stato indicato larticolo 15 dello Statuto della Regione siciliana fra le disposizioni costituzionali che si affermano violate. Ci sufficiente perch il giudice costituzionale esamini se e per quali ragioni con la legge impugnata si siano violate le disposizioni costituzionali sopraindicate.
3. - Passando al merito del ricorso avverso il decreto presidenziale 18
giugno 1955, il primo motivo si riferisce al complesso di disposizioni sulla «
provincia regionale a partire dallart. 12 fino allart. 23. La motivazione
del Commissario dello Stato circa la violazione degli articoli 114, 118, 128,
129 e 133 della Costituzione contenuta nei citati articoli non attendibile,
perch i detti articoli della Costituzione non sono applicabili per
Il rilievo che la istituzione delle provincie regionali possa interferire nellordinamento statale d motivo al Commissario dello Stato di prospettare anche la violazione dellart. 15 dello Statuto nel ricostituire le provincie sotto il titolo di provincie regionali.
Si premette che il disposto dellart. 15 dello Statuto sostituisce alle circoscrizioni provinciali e relativi organi ed enti, i liberi consorzi dei comuni. Tali consorzi non possono non avere origine dalla volont dei rappresentanti comunali, ai quali spetterebbe precisare le finalit, i mezzi, gli organi pur nel quadro di una legge regionale, mentre le provincie regionali, sia pure con la definizione legislativa di liberi consorzi, sono istituite dalla Regione per legge che ne definisce i caratteri, i fini, gli organi, e ogni altro elemento istituzionale. Lunica facolt lasciata ai comuni quella di potere riunirsi, sotto date condizioni e formalit, in nuove provincie, e quella di poter passare da una provincia allaltra. Si tratta di una notevole facolt, che per lascia intatto lordinamento prestabilito e non d modo di instaurare il libero consorzio.
Il legislatore regionale, nel risolvere il problema della sistemazione degli organi di decentramento regionale e quelli dei controlli, non poteva non tener conto dello stato attuale dei servizi affidati alle provincie che lo Statuto siciliano dichiara soppresse e che in realt da nove anni funzionano. Onde, con lart. 24 della legge delega venne statuita la costituzione di nove liberi consorzi quali provincie regionali (il nome non ha importanza) corrispondenti alle attuali circoscrizioni provinciali. Questa che poteva essere una necessaria disposizione transitoria a termine fisso, completata da norme di passaggio dallattuale sistema al futuro sistema di liberi consorzi, divenne disposizione fondamentale delle nuove provincie siciliane (art. 18).
In sostanza, la violazione costituzionale che lAlta Corte ritiene essere contenuta negli articoli in esame limitata al carattere non consortile della provincia regionale; ogni altra disposizione, che deriva dalla mancata creazione del libero consorzio dei comuni, cade perci sotto la stessa censura, per cui gli articoli del capo II: « la provincia regionale , dal 12 al 23, nella formulazione attuale non possono ritenersi come rispondenti alla lettera e allo spirito dellart. 15 dello Statuto. Alla coordinazione delle varie disposizioni connesse agli articoli 12 e 23 e che di conseguenza decadono, potr provvedersi in base al capoverso dellarticolo 1 della legge delega.
4. - La censura del Commissario dello Stato sul titolo secondo:«commissione provinciale di controllo, basata sullart. 130 della Costituzione, che il Commissario dello Stato ritiene applicabile alla Regione siciliana, mentre, per il caso in esame, prevale lart. 15 dello Statuto, per i motivi sopra esposti. La legge 10 febbraio 1953, n. 62, citata dal ricorrente, regola il controllo degli enti locali da parte delle istituende regioni a carattere ordinario.
La disposizione dellart. 24 della legge in esame, secondo la quale la commissione provinciale di controllo, costituita con decreto del Presidente della Regione ed avente il carattere di organo della Regione, comprende, (n. 2), cinque membri eletti dal consiglio provinciale, sfuggirebbe alla censura del ricorrente perch tali membri non sarebbero, come egli ritiene, rappresentanti di un ente soggetto al controllo della commissione, ma solamente eletti (confrontare il T.U. della legge comunale e provinciale del 1915, art. 10, circa la nomina di quattro membri effettivi e due supplenti della giunta provinciale amministrativa da parte del consiglio provinciale). A modificare tale disposizione con altra a carattere transitorio (dato il riferimento al consiglio provinciale che viene meno per la censura di cui sopra), si potr provvedere in base al capoverso dellart. 1 della legge delega.
5. - La censura di illegittimit proposta dal ricorrente agli articoli 45
e 58 circa la competenza del consiglio comunale e della giunta comunale non ha
base, perch la competenza legislativa della Regione siciliana in materia
esclusiva. Il principio dellunit statale di cui agli articoli 5 della
Costituzione e 1 dello Statuto non violato da alcuna delle diversit di
competenza delle giunte e dei consigli comunali previste dalla legge in esame.
Sar bene notare, a proposito dellart. 5 della Costituzione, varie volte
citato dal Commissario dello Stato che, tale articolo riferendosi, oltre che al
decentramento, alle autonomie locali, non pu essere interpretato come se
queste non fossero vere autonomie. Dice il testo: «
6. - Lillegittimit rilevata dal Commissario dello Stato per le disposizioni finanziarie contenute agli articoli 256, 260, 261, 263, 264, e 266 e allarticolo 3 della legge in esame, basata sullarticolo 36 dello Statuto e sulle decisioni di questAlta Corte riguardanti la portata del disposto statutario. In via preliminare, si osserva che la potest della Regione a legiferare sulla materia delle finanze dei comuni e dei consorzi dei comuni deriva dallart. 15 dello Statuto, col quale si riconosce ai comuni e ai liberi consorzi dei comuni « la pi ampia autonomia amministrativa e finanziaria spettando alla Regione, « nel quadro di tali principi generali , la legislazione esclusiva e lesecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo. In tale senso fu deciso da questAlta Corte in data 28 marzo - 18 aprile 1952.
a) La censura del Commissario dello Stato allart. 259, per il quale
Il corrispondente articolo 264, circa gli sgravi delle provincie regionali, cade per mancanza di soggetto, finch non verranno adottati i provvedimenti legislativi circa i liberi consorzi dei comuni; a meno che il legislatore delegato non reputi opportuno disporre transitoriamente, in base allart. 1 della legge delega, che di tali sgravi si avvantaggino le attuali amministrazioni provinciali.
b) Lart. 260 deve essere chiarito; il titolo porta: « assegnazione ai comuni delle imposte e sovraimposte sui fabbricati non rurali ; ma il testo dellarticolo si riferisce solo alle « imposte sui fabbricati non rurali . Dato che nellart. 262 (distribuzione della sovraimposta comunale) si fa riferimento a quella sui terreni, deve intendersi che la sovraimposta sui fabbricati non rurali rimane alla libera disposizione dei comuni e che la parola sovraimposta nel titolo sia stata una involontaria interpolazione. Ci posto, nessuna censura di illegittimit costituzionale pu farsi agli artt. 260 e 263 della legge in esame, in quanto si tratta della volontaria assegnazione ai comuni e compartecipazione di questi al gettito annuale delle imposte sui fabbricati non rurali e dellimposta fondiaria che per legge spetta alla Regione.
Gli articoli invocati dal Commissario dello Stato 1, 14, 15, e 36 dello Statuto non sono applicabili al caso; larticolo 1 dello Statuto sullunit dello Stato non pu riguardare simile atto di larghezza della Regione inteso a sollevare i bilanci dei comuni; i precedenti legislativi statali non mancano; di recente la compartecipazione delle provincie e dei comuni alla imposta generale sullentrata. Il richiamo, poi al decreto legislativo del 12 aprile 1948, n. 507 non ha base, perch quel decreto non vincola, n poteva vincolare, luso che delle proprie entrate viene fatto dalla Regione in base allo Statuto e ai propri bilanci annuali di competenza.
c) La disposizione dellart. 261, secondo la quale laliquota delle sovraimposte comunali sui terreni determinata annualmente con legge regionale, in modo uniforme per tutto il territorio della Regione importa una trasformazione della sovraimposta comunale sui terreni che cesserebbe di essere un tributo comunale deliberato dai singoli comuni. La detta disposizione, che contrasta con lart. 3, n. 7, della stessa legge delega, dove riconosciuta la potest tributaria dei comuni a sovrimporre nei limiti di legge alle contribuzioni dirette sui terreni e fabbricati, viola il disposto dellart. 15 dello Statuto, che attribuisce ai comuni « la pi ampia autonomia amministrativa e finanziaria . Lillegittimit dellart. 261 implica, di conseguenza, lillegittimit dellart. 262 che specifica il modo di attuazione del disposto dellarticolo precedente. I vantaggi che il legislatore regionale crede potere ottenere da un sistema perequato e adottato per legge regionale, potrebbero essere ottenuti, senza violazione di un principio cos fondamentale nellordinamento locale, con la piena adesione dei liberi consorzi dei comuni alliniziativa di una legge regionale che ammetta gli stessi consorzi e relative rappresentanze al controllo delle aliquote e del reparto, qualora veramente i consorzi lo richiederanno a nome dei comuni interessati.
d) Infine, nessuna illegittimit si riscontra nellart. 3 della legge delegata, riguardo la istituzione di un tributo comunale sugli animali caprini sol perch tale imposta sia stata soppressa con D.L.L. dell8 marzo 1945, n. 82; potendosi, per legge regionale, fare propria una legge statale decaduta.
inesatto dire che
7. - Esaminando articolo per articolo le altre norme che il Commissario dello Stato reputa illegittime perch non conformi ai poteri di delega, si nota quanto segue:
a) Gli artt. 7 e 8 non presentano i profili di incostituzionalit denunziati dal Commissario dello Stato, perch il governo regionale, nel fissare a 3.000 il minimo di abitanti per costituire un comune nuovo, ha aggiunto il penultimo capoverso, disponendo che il minimo suddetto non debba ritenersi un ostacolo se la costituzione di un nuovo comune venga suffragata da ragioni topografiche economiche e sociali. E poich tale istituzione, per lart. 6 dovr essere fatta con legge della Regione, il titolo di eccezionalit sar coperto dallatto legislativo che lo consacra.
b) Non si reputa esservi inosservanza della legge delega nella disposizione dellart. 9 che assegna al potere esecutivo la rettifica di confini come atti inerenti a sistemazione di rapporti fra comuni interessati; la legge d linee generali e, anche quando precisa delle norme, queste valgono come guida, ammettendo quei casi particolari che, nel sano criterio interpretativo, vanno risolti nellarmonia e nella logica interna della legge. Ma lo stesso articolo ha violato le norme della legge delega (art. 6), omettendo il disposto di sentire i comuni interessati ed il Consiglio di giustizia amministrativa.
c) Non si reputano violazioni delle norme di delega per le ragioni sopra esposte alla lettera b) le disposizioni degli artt. 48, 51 e 212 della legge in esame, circa i casi di scioglimento del consiglio comunale, il numero dei componenti della giunta e lo scioglimento dei consorzi fra comuni.
d) Lart. 55 capoverso, sulla revoca degli assessori e della giunta e lart. 68 primo capoverso, riguardante la revoca del sindaco, non rispondono allultimo capoverso dellart. 13 della legge delega e quindi debbono ritenersi illegittimi.
e) Lart. 139, riferentesi al consiglio provinciale, non operativo nella formulazione attuale.
8. - Il Commissario dello Stato esamina anche varie disposizioni che, secondo la sua opinione, non si trovano incluse nei poteri della delega. La mancanza di poteri di delega renderebbe nulle le norme stesse.
I casi indicati dal Commissario sono i seguenti:
a) Gli articoli da
b) Lo stesso a dirsi dellart. 119 e degli articoli del titolo VIII dal 246 al 256, riguardanti le responsabilit, sia per la materia inclusa anchessa nel T. U. della legge comunale e provinciale e facente parte dellordinamento degli enti locali, sia per la natura delle modifiche e aggiunte che non introducono elementi che possano prestarsi a censura costituzionale. A parte, poi, lutilit della disposizione dellarticolo 250, il diritto che si d alla commissione provinciale di controllo di promuovere lazione di responsabilit non merita particolare censura, perch larticolo in esame non altera la giurisdizione dei consigli di prefettura.
c) N si riscontra nellart. 257 lillegittimit denunziata, in quanto lazione popolare non tocca n modifica la materia processuale, solo riconosce nel cittadino il diritto di far valere le azioni ed i ricorsi che spettano ai comuni.
d) La censura dellart. 271 fondata, perch riguarda materia riferibile al passaggio degli uffici e del personale di cui allart. 43 dello Statuto; tale materia stata regolata in Sicilia, in via transitoria, con il conferimento dei poteri dellAlto Commissario al Presidente della Regione e alla giunta regionale, avvenuto con il decreto legislativo del capo provvisorio dello Stato in data 30 giugno 1947, n. 567.
P. Q. M.
LAlta Corte dichiara lillegittimit Costituzionale del D. P. 16 giugno 1955, con il quale si approvano le norme sul nuovo ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana limitatamente ai seguenti articoli: allart. 9 (determinazione e rettifica dei comuni):
agli artt. 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 e 23 riguardanti « la provincia regionale e le disposizioni che ne dipendono; larticolo 55 capoverso (revoca della giunta e degli assessori); lart. 68 primo capoverso (revoca del sindaco); gli artt. 261 e 262 riguardanti la determinazione e distribuzione della sovraimposta comunale sui terreni; larticolo 271 relativo alle attribuzioni della amministrazione regionale nei riguardi dei segretari comunali; tali articoli sono annullati nella loro attuale formulazione.