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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 20 marzo 1951 13 aprile 1951, n. 39

sui ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dallAssemblea regionale il 24 febbraio 1951 concernente: « Organizzazione degli organi e degli uffici amministrativi decentrati del Governo regionale

 

Presidente: SCAVONETTI; Estensore BRACCI; P. M.: EULA Commissario Stato: (Avv.ti St. ARIAS, LATOUR) - Regione Siciliana: (Avv.ti SALEMI, JEMOLO, ORLANDO, CASCIO).

 

(omissis)

Il 24 febbraio 1951 lAssemblea regionale siciliana ha approvato una legge sulla « organizzazione degli organi e degli uffici amministrativi decentrati del Governo regionale.

Con questa legge, costituita da 20 articoli, le funzioni del Governo regionale relative ai poteri derivantigli dagli articoli 14, 15. 16, 17, 20, 21 e 31 dello Statuto siciliano sono attribuite alle procure della Regione, uffici di nuova istituzione dipendenti dal Presidente della Regione, con circoscrizione territoriale corrispondente a quella delle attuali provincie, «finch non sar altrimenti disposto , e con sede nei nove attuali capoluoghi di provincia.

In relazione ai ricordati articoli dello Statuto la competenza delle procure regionali «esecutiva ed amministrativa nelle materie di legislazione ex artt. 14 e 17; di « esecuzione diretta , in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali; si svolge secondo le direttive del Governo dello Stato nelle materie non previste dagli artt. 14, 15 e 17; relativa al mantenimento dellordine pubblico, alla disciplina allimpiego e allutilizzazione della polizia dello Stato in ordine allart. 31 dello Statuto.

I procuratori regionali sono nominati dal Presidente regionale ed esercitano le funzioni dei prefetti per le materie sopraricordate. Essi sono assistiti da un comitato di controllo che esercita le funzioni spettanti alle giunte provinciali amministrative e ai consigli di prefettura nel rimanente territorio della Repubblica e che ha una composizione diversa a seconda che si tratti di funzioni amministrative di controllo o di funzioni giurisdizionali.

previsto (art. 19) il futuro coordinamento di questa legge sulle procure regionali con quelle sullordinamento amministrativo della Regione che saranno successivamente emanate.

Il Commissario dello Stato con ricorso 3 marzo 951, illustrato da ampia memoria 10 marzo 1951 dellAvvocatura dello Stato, ha impugnato la legge regionale 24 febbraio 1951 nel suo complesso per illegittimit costituzionale derivante dalla violazione degli artt. 15 e 16 dello Statuto siciliano e alcune norme particolari di essa per altri specifici motivi.

In sostanza, il Commissario dello Stato sostiene che lart. 15 dello Statuto, sopprimendo non soltanto gli « enti pubblici ma anche le « circoscrizioni provinciali , ha posto il principio negativo che il nuovo ordinamento amministrativo regionale non possa adottare il criterio provinciale per la distribuzione territoriale delle competenze. Anzi sarebbe affermato, con valore costituzionale, il principio positivo che il decentramento delle funzioni amministrative debba avvenire soltanto sulla base dei comuni e dei consorzi di comuni i quali, fra laltro, debbono conseguire un rafforzamento della loro autonomia con la soppressione di ogni organo di controllo intermedio rispetto alla amministrazione regionale centrale.

Il Commissario dello Stato lamenta poi, in particolare lillegittimit degli artt. 1, 4, 3 comma, lettera a) e 13 che trasferiscono agli organi regionali decentrati i poteri relativi al mantenimento dellordine pubblico e allimpiego della polizia. Questi poteri, secondo il ricorrente, spettano al Presidente della Regione quale organo governativo e perci le funzioni relative non possono essere delegate o comunque decentrate in virt di semplice legge regionale. Ci a prescindere dalla fonte di questo potere del Presidente della Regione che oggi sarebbe nel D.L. 30 giugno 1947, n. 567 e non nellart. 31 dello Statuto di cui non sono state ancora emanate le norme di attuazione.

Anche gli artt. 4. lettera e), 8, 9, lettere b) e d), 10 e 11, sono denunciati per illegittimit costituzionale in quanto queste norme dispongono in merito allorganizzazione e allattivit delle giurisdizioni amministrative (G.P.A. e consigli di prefettura) materia totalmente sottratta alla legislazione regionale.

Infine, affermata lillegittimit costituzionale dellart. 15 che, convalidando gli atti compiuti in base alla legge 9 giugno 1947, numero 530, afferma implicitamente che questa legge dello Stato manifesta la propria efficacia in Sicilia soltanto in virt dellimpugnata legge regionale contro il principio dellimmediata efficacia delle leggi statali in tutto il territorio della Repubblica.

La Regione Siciliana resiste al ricorso del Commissario dello Stato ed osserva in primo luogo che la soppressione statutaria delle circoscrizioni provinciali e degli organi ed enti pubblici che ne derivano non vincola in alcun modo la Regione circa i criteri da seguire per la riorganizzazione dei controlli sugli enti locali e per lesercizio dei poteri di cui allart. 15.

In secondo luogo, la Regione osserva che gli orientamenti degli artt. 15 e 16 circa i principi del nuovo ordinamento amministrativo regionale debbono essere integrati con quelli dellart. 5 della Costituzione, rispondendo i primi ad unesigenza di autonomia comunale ed i secondi ad unesigenza di decentramento burocratico.

In terzo luogo, la Regione rileva che in sostanza il Commissario dello Stato rimprovera alla legge impugnata di essere rimasta aderente ai principi della legislazione statale, il che se pu essere segno di scarso vigore autonomistico non pu costituire certamente un vizio dillegittimit costituzionale.

Quanto alla censurata delega delle funzioni statali la Regione afferma che la distribuzione di queste funzioni fra i vari uffici non modifica la diretta responsabilit del Presidente regionale e degli Assessori di fronte allo Stato, s che trattandosi di norme organizzative di efficacia puramente regionale, in virt delle quali il procuratore della Regione non assume la veste di organo statale, non vi motivo dillegittimit costituzionale.

Per il resto, la Regione nega linteresse ad agire e il fondamento delle doglianze del Commissario dello Stato.

Alludienza le parti hanno confermato ed illustrato le proprie tesi ed il Procuratore generale ha concluso per laccoglimento del ricorso dello Stato.

osserva in diritto

Lattuale struttura dello Stato italiano, che ha adottato con la costituzione del 1947 un sistema di decentramento legislativo, amministrativo e politico a base regionale, d alla Repubblica una fisionomia giuridica e politica profondamente diversa da quella del regno dItalia che era improntata ad un sistema di accentramento di derivazione francese, soprattutto napoleonica, reso anche pi rigoroso dalla tendenza autoritaria del governo fascista.

Infatti la Repubblica italiana, una e indivisibile, articolata nelle regioni che attuano una speciale autonomia legislativa e amministrativa e tutta la legislazione statale deve costantemente adeguarsi, nei principi e nei metodi, alle esigenze dellautonomia e del decentramento (Cost. art.5).

Questa speciale autonomia regionale assume particolare rilievo costituzionale nello Statuto della Regione Siciliana che contiene molte norme di diritto eccezionale e che d allautonomia della Sicilia un accentuato significato politico, ammettendo il Presidente regionale nel Consiglio dei Ministri col rango di Ministro e facendolo cos partecipare alla suprema funzione di governo, sia pure con voto deliberativo soltanto per gli affari siciliani.

Quanta allorganizzazione amministrativa dellisola, lo Statuto siciliano ha preordinato mutamenti radicali.

Le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano sono stati soppressi nellambito della Regione Siciliana dallart. 15: questo significa che tutta la preesistente organizzazione autarchica e governativa a base provinciale destinata a scomparire dalla Sicilia. Le provincie e le prefetture funzionano attualmente in via puramente transitoria perch lAssemblea regionale non ha ancora provveduto allordinamento degli enti locali e degli uffici regionali e perch non sono state emanate le norme di attuazione dello Statuto n quelle concernenti il passaggio degli uffici e del personale dallo Stato alla Regione relative a questa materia.

Eliminato cos il vecchio ordinamento, lo Statuto siciliano ha attribuito allAssemblea regionale la legislazione esclusiva in materia di regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative e in materia di ordinamento degli uffici e degli enti regionali ed ha attribuito (articolo 20) le funzioni «esecutive ed amministrative agli organi regionali (Presidente e Assessori) sia come attivit propria della Regione nelle materie degli artt. 14, 15 17, sia come attivit delegata da svolgersi secondo le direttive del governo dello Stato nelle altre materie.

Inoltre questo intenso decentramento legislativo ed autarchico stato accompagnato da un decentramento gerarchico di tipo particolare ed avente la caratteristica politica della fiducia dello Stato negli organi regionali, s che, con il mezzo giuridico della dipendenza di uno stesso organo da pi enti, lo Stato vive nella Regione siciliana impersonato dagli stessi organi regionali. Difatti il Presidente della Regione che col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri, organo dellamministrazione diretta dello Stato rappresenta il Governo dello Stato nella Regione (art. 21) in tale qualit provvede al mantenimento dellordine pubblico a mezzo della polizia dello Stato, anche col potere di chiedere limpiego delle forze armate statali (art. 31).

Lo Stato ha poi nella Regione siciliana un organo esclusivamente proprio che il Commissario dello Stato al quale, per, a differenza della larga competenza di controllo che questorgano ha nelle altre regioni a statuto speciale e ordinario, compete soltanto lazione innanzi allAlta Corte per la Sicilia e di proporre al Governo dello Stato la scioglimento dellAssemblea regionale (artt. 8 e 27). Il Governo dello Stato pu altres inviare temporaneamente propri commissari per la esplicazione di singole funzioni (art. 21).

Queste sono 1e caratteristiche dellautonomia che lAlta Corte deve valutare ai soli effetti delle questioni d legittimit costituzionale sollevate dal ricorso in esame.

Proprio per queste caratteristiche appare evidente che lAssemblea regionale siciliana ha la potest, che si concreta anche in precisi doveri costituzionali, di dare alla Sicilia un particolare ordinamento amministrativo che sia adeguato alle esigenze locali. E questa potest, arricchita dal singolare privilegio della legislazione esclusiva con tutte le responsabilit anche storiche che sono inerenti a tale funzione, deve essere esercitata in modo che la struttura amministrativa della Repubblica Italiana si atteggi nella Regione Siciliana originalmente, secondo il genio, le tradizioni i bisogni economici e sociali del popolo siciliano.

Lo Statuto ha posto i principi positivi, formali e sostanziali, della organizzazione amministrativa regionale, disponendo anzitutto (articoli 15 e 16) che la legislazione esclusiva dellAssemblea debba dare alla Sicilia un « ordinamento degli uffici regionali e degli enti locali.

LAlta Corte ritiene che in questo caso debba intendersi per «ordinamento non una qualunque legge in materia, ma piuttosto un complesso organico di norme giuridiche che disciplinino con completezza e con stabilit, sia pure relative, le materie dellart. 14 lett. p) e dellart. 15. Linterpretazione adottata confermata dallart. 16 dello Statuto, che affida alla prima Assemblea regionale il compito di dare vita a questo ordinamento amministrativo, solenne formulazione statutaria che ha un significato se si tratti di un complesso organico di norme, ma che sarebbe invece superflua o addirittura incomprensibile se si riferisse a qualunque frammentaria legge in materia, provvisoria e isolata. Naturalmente un ordinamento pu essere costituito anche da molte Leggi separate che disciplinino compiutamente la materia, ma perch possano ritenersi attuati i principi statutari necessario che in ognuna di queste leggi possa ravvisarsi il disegno della disciplina generale degli uffici e degli enti locali e la sua conformit alle regale particolari dellart. 15.

Questa esigenza costituzionale che le prime leggi regionali dorganizzazione amministrativa diano vita ad un completo ordinamento, trova giustificazione anche nellopportunit di evitare che la coesistenza di frammenti della vecchia amministrazione statale con elementi della nuova amministrazione regionale crei incertezze e contrasti dannosi alla Regione quanto allo Stato.

E daltra parte norme regionali provvisorie e transitorie per lattuazione dellart. 14, lett. p) e dellart. 15 non sono giustificate perch le norme dattuazione dello Statuto e quelle transitorie relative al passaggio degli uffici e del personale dallo Stato alla Regione devono essere determinate a norma dellart. 43.

Per quanto riguarda poi la sostanza, lordinamento degli enti locali siciliani deve avere la sua base nei comuni e nei liberi consorzi comunali dotati della pi ampia autonomia amministrativa e finanziaria (art. 15).

Ora, presa in esame limpugnata legge 24 febbraio 1951, questa Alta Corte deve anzitutto rilevare che essa non contiene un complesso organico di norme che possa essere considerato un ordinamento degli uffici regionali: in sostanza, questa legge si limita a sostituire ai prefetti di nomina statale i procuratori di nomina regionale e a fondere la giunta provinciale amministrativa e il consiglio di prefettura nel comitato di controllo, senza che neppure sia dato di intuire in quale rapporto questi organi decentrati dell amministrazione regionale verranno poi a trovarsi rispetto agli enti locali di cui ancora non esiste lordinamento nuovo.

Perci questa legge manifesta un evidente carattere di provvisoriet e di transitoriet costituzionalmente inammissibile per le ragioni gi dette e che del resto espressamente dichiarato quasi che la principale preoccupazione del legislatore fosse stata quella di accrescere il prestigio della Regione creando subito i prefetti regionali di fronte ai prefetti statali, piuttosto che quella di dare alla Sicilia il pi adeguato decentramento gerarchico degli uffici regionali, prescindendo dalle prefetture e dai prefetti statali o regionali che siano.

E neppure si considerato che il decentramento delle funzioni di polizia e di governo, che statutariamente competono al Presidente della Regione quale organo dellamministrazione diretta dello Stato, pur essendo di per s del tutto ragionevole la nostra legge provinciale e comunale del 1915 ammette persino (art. 156) la delega delle funzioni del sindaco quale ufficiale del Governo __, deve necessariamente avvenire con legge statale trattandosi di funzioni che sono esclusive dello Stato. Analogo rilievo deve farsi a proposito delle norme della legge impugnata che modificano la composizione delle giunte provinciali amministrative e dei consigli di prefettura quali organi della giurisdizione amministrativa, trattandosi di materia di legislazione statale.

Perci, allo stato delle cose, pur non dovendosi attribuire particolare importanza negativa al criterio per cui le circoscrizioni provinciali furono soppresse, in quanto la soppressione degli enti e degli organi provinciali fu disposta per accentuare i criteri comunali e consorziali del futuro ordinamento degli enti locali siciliani e non per scongiurare i problematici pericoli della circoscrizione provinciale in s, non si pu certamente affermare che i principi dellart. 15 siano stati rispettati.

Con la legge 24 febbraio 1951 che espressamente presuppone il pieno ed integrale vigore delle attuali leggi comunali e provinciali, tatto sostanzialmente rimane immutato secondo la tradizione accentratrice e autoritaria dellordinamento amministrativo e degli enti locali italiani, dalle circoscrizioni provinciali degli uffici di controllo alla natura dei controlli stessi. riconfermati preventivi e di merito contro i nuovi principi costituzionali che valgono anche per le regioni a statuto ordinario.

In questa legge non neppure lannuncio di quelloriginale ordinamento siciliano che previsto dallart.  dello Statuto e che deve favorire la formazione dei liberi consorzi comunali e adeguare i controlli sugli enti locali alle esigenze della loro pi ampia autonomia amministrativa e finanziaria.

La legge regionale 24 febbraio 1951 appare perci costituzionalmente illegittima nel suo complesso, entro questi profili, in relazione agli artt. 15 e 16 dello Statuto siciliano e laccoglimento del ricorso del Commissario dello Stato per questo motivo rende superfluo lesame particolare degli altri motivi dellimpugnazione.

P. Q. M.

LAlta Corte, riconosciuto che la Regione ha la legislazione esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali e degli organi regionali anche di controllo e che lo Statuto siciliano prescinde dallorganizzazione provinciale delle prefetture dello Stato;

rilevato che lart. 16 dello Statuto fa obbligo allAssemblea regionale di disciplinare la complessa materia degli enti locali con un sistema di norme, ispirato ai principi dellart. 15 cos organico e completo che possa considerarsi un ordinamento;

accerta che questo dovere costituzionale non stato soddisfatto dalle frammentarie norme sulle procure regionali e conseguentemente accoglie il ricorso del Commissario dello Stato e annulla la legge regionale 24 febbraio 1951 nella sua attuale formulazione.