SENTENZA N. 123
ANNO 2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente: Augusto Antonio BARBERA;
Giudici: Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 120, comma 1, lettere a), c), numero 2), d), numero 2), e f), della legge della Regione Sardegna 23 ottobre 2023, n. 9 (Disposizioni di carattere istituzionale, ordinamentale e finanziario su varie materie), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 22 dicembre 2023, depositato in cancelleria il 22 dicembre 2023, iscritto al n. 35 del registro ricorsi 2023 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell’anno 2024.
Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma della Sardegna;
udito nell’udienza pubblica dell’8 maggio 2024 il Giudice relatore Giovanni Pitruzzella;
uditi l’avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giovanni Parisi, Roberto Silvio Murroni e Mattia Pani per la Regione autonoma della Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 4 giugno 2024.
Ritenuto in fatto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato diverse disposizioni della legge della Regione Sardegna 23 ottobre 2023, n. 9 (Disposizioni di carattere istituzionale, ordinamentale e finanziario su varie materie), fra le quali l’art. 120, che modifica la legge della Regione Sardegna 12 aprile 2021, n. 7 (Riforma dell’assetto territoriale della Regione. Modifiche alla legge regionale n. 2 del 2016, alla legge regionale n. 9 del 2006 in materia di demanio marittimo e disposizioni urgenti in materia di svolgimento delle elezioni comunali). In particolare, il ricorrente censura: a) l’art. 120, comma 1, lettera a), in base al quale «le parole “Provincia del Nord-Est Sardegna”, ovunque ricorrano, sono sostituite dalle seguenti: “Provincia della Gallura Nord-Est Sardegna”»; b) l’art. 120, comma 1, lettera c), numero 2), che modifica l’art. 2, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, stabilendo che «dopo la lettera d) è inserita la seguente: “d bis) è confermata la circoscrizione territoriale della Provincia di Oristano.”»; c) l’art. 120, comma 1, lettera d), numero 2), che modifica l’art. 5 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, stabilendo che «dopo il comma 2 è inserito il seguente: “2-bis. In attuazione dell’articolo 2, comma 1, lettera d bis) la Provincia di Oristano, avente Capoluogo di provincia Oristano, si compone dei seguenti Comuni: […]”»; d) l’art. 120, comma 1, lettera f), che sostituisce l’art. 23 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, che regola la «Successione e fase transitoria» e, fra l’altro, stabilisce che «[l]a Giunta regionale provvede agli adempimenti inerenti all’istituzione della Città metropolitana di Sassari e delle Provinc[e] della Gallura Nord-Est Sardegna, dell’Ogliastra, del Sulcis Iglesiente e del Medio Campidano, alla conferma della circoscrizione territoriale di Oristano, e alle modifiche delle circoscrizioni territoriali della Città metropolitana di Cagliari e della Provincia di Nuoro […]» (comma 1).
Secondo il ricorrente, l’impugnato art. 120 sarebbe «intervenuto […] nuovamente sul procedimento per l’istituzione e il funzionamento delle sei province (Oristano, Nuoro, Ogliastra, Sulcis Iglesiente, Medio Campidano, Gallura-Nord Est Sardegna) e delle due città metropolitane» (Cagliari e Sassari). L’art. 120 riguarderebbe «sostanziali variazioni dell’assetto territoriale, senza prevedere il coinvolgimento delle popolazioni interessate alla riforma delle circoscrizioni territoriali delle province sarde», in violazione: a) dell’art. 43, secondo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), in base al quale «[c]on legge regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle provinc[e], in conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna delle provinc[e] interessate espressa con referendum»; b) dell’art. 133, secondo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 15, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), in base al quale, «[a] norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale».
Secondo il ricorrente, la Regione non potrebbe invocare la propria potestà legislativa primaria in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni» (art. 3, primo comma, lettera b, dello statuto speciale), in quanto la modifica della circoscrizione delle province sarebbe regolata dalla norma speciale di cui all’art. 43 dello statuto e, comunque, la potestà legislativa primaria regionale dovrebbe essere esercitata nel rispetto delle citate norme statali «che costituiscono principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica».
Il ricorrente ricorda che questa Corte, con la sentenza n. 68 del 2022, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale promosse – sempre in riferimento all’art. 43, secondo comma, dello statuto speciale – sull’art. 6 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, legge che ha ridefinito l’assetto degli enti di area vasta (città metropolitane e province), istituendone e sopprimendone taluni e modificando le relative circoscrizioni. La Corte ha rilevato la contraddittorietà dell’impugnazione, in quanto il ricorrente «limita l’oggetto della propria impugnativa allo stesso art. 6, senza estendere la censura all’intera legge, o quanto meno alle disposizioni di essa che hanno definito le variazioni territoriali, pur partendo dalla premessa che tale normativa sia stata approvata in lesione di una fase procedimentale essenziale, statutariamente prevista».
Secondo il ricorrente, nel disciplinare, a distanza di due anni, «le nuove circoscrizioni provinciali», gli «adempimenti inerenti all’istituzione della Città metropolitana di Sassari e delle Provinc[e] della Gallura Nord-Est Sardegna, dell’Ogliastra, del Sulcis Iglesiente e del Medio Campidano, alla conferma della circoscrizione territoriale di Oristano, e alle modifiche delle circoscrizioni territoriali della Città metropolitana di Cagliari e della Provincia di Nuoro», e la successione tra gli enti interessati e la relativa fase transitoria, il legislatore regionale avrebbe «proceduto ad una novazione normativa che risulta idonea a rendere nuovamente attuale la lesione» dell’art. 43 dello statuto reg. Sardegna e «tempestivo l’interesse» ad una pronuncia di questa Corte. Tale assunto sarebbe avvalorato dal referendum svoltosi in Sardegna nel 2012, proprio in materia di province.
In conclusione, il Presidente del Consiglio dei ministri chiede alla Corte di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 120, comma 1, lettere a), c), numero 2), d), numero 2), nonché f), per violazione dell’art. 43, secondo comma, dello statuto speciale e dell’art. 133, secondo comma, Cost., «anche con riferimento al parametro interposto» dell’art. 15 t.u. enti locali, «in quanto non è stata sentita la popolazione interessata alle variazioni apportate agli assetti territoriali dalle disposizioni in esame».
2.– La Regione autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio con atto depositato il 30 gennaio 2024.
In linea generale, la resistente osserva che l’impugnato art. 120 «si limita a precisare alcuni elementi marginali e di dettaglio della fase transitoria»; esso non interverrebbe sull’impianto di fondo della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021 (fatta salva dalla sentenza n. 68 del 2022 di questa Corte), non modificando «né il numero, né la consistenza e tantomeno i contenuti delle Province».
L’art. 120 rappresenterebbe esercizio della competenza legislativa primaria regionale in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni» e non violerebbe l’art. 43, secondo comma, dello statuto speciale, «giacché non si discute certo dell’istituzione, modifica o soppressione di Province» esistenti. L’art. 120 non comporterebbe alcuna novazione normativa, ma disciplinerebbe aspetti marginali, non incidenti sulle prerogative referendarie della collettività.
La resistente eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del motivo di ricorso sotto diversi profili.
In primo luogo, rileva che la delibera di impugnazione del Consiglio dei ministri non farebbe riferimento «alla norma inerente al “funzionamento” delle Province Sarde ed alla fase transitoria concernente la successione tra gli enti interessati» di cui all’impugnato art. 120, comma 1, lettera f); inoltre, sarebbe inammissibile l’invocazione, ad opera del ricorso, dell’art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto speciale, in quanto non richiamato nella delibera governativa.
In secondo luogo, la Regione osserva che l’art. 120 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2023 non determinerebbe alcuna modifica dell’assetto territoriale già definito dalla legge reg. Sardegna n. 7 del 2021. Dunque, il motivo di ricorso sarebbe inammissibile «per inidoneità dell’intervento invocato a garantire la realizzazione del risultato avuto di mira dal ricorrente», cioè la partecipazione della popolazione interessata – attraverso il referendum – alla decisione relativa ai mutamenti territoriali. Infatti, resterebbe comunque in vigore la legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, «immune da ogni censura, con le sue variazioni territoriali ormai produttive di effetti giuridici».
In terzo luogo, la Regione eccepisce un difetto di motivazione, sotto diversi profili. Il ricorso non spiegherebbe in che modo l’impugnato art. 120 violerebbe l’art. 43, secondo comma, dello statuto speciale, che «si riferisce in concreto ad altra totalmente differente ipotesi rispetto a quella in esame». La norma statutaria, cioè, sarebbe un parametro «non pertinente», dato che l’art. 120 non modificherebbe né le circoscrizioni né le funzioni provinciali. Ancora, il ricorso non conterrebbe «nessuna argomentazione» con riferimento alla violazione dell’art. 133, secondo comma, Cost. e dell’art. 15, comma 1, t.u. enti locali. Infine, il Governo non avrebbe tenuto conto dell’art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto reg. Sardegna, che attribuisce alla Regione potestà legislativa primaria in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni».
Nel merito, la questione sarebbe non fondata.
La Regione rileva che l’art. 43, secondo comma, dello statuto speciale non sarebbe violato perché l’art. 120 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2023 non introdurrebbe alcuna modifica né delle circoscrizioni né delle funzioni delle province sarde. Sarebbe insussistente anche la violazione dell’art. 133, secondo comma, Cost. e dell’art. 15, comma 1, t.u. enti locali, «in quanto riguardanti la modifica della circoscrizione territoriale dei Comuni e non certo delle Province» e, inoltre, in quanto riferibili alle regioni ordinarie e non alla Regione autonoma della Sardegna.
Secondo la resistente, l’art. 120 andrebbe ricondotto all’ambito di applicazione dell’art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto speciale e non dell’art. 43, secondo comma, dello statuto stesso. La Regione ricorda la disciplina dettata dalla legge della Regione Sardegna 2 gennaio 1997, n. 4 (Riassetto generale delle province e procedure ordinarie per l’istituzione di nuove province e la modificazione delle circoscrizioni provinciali), e la circostanza che il referendum in materia di modifiche territoriali delle province non è richiesto neppure dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni). Infine, richiama la sentenza di questa Corte n. 230 del 2001, dalla quale la resistente fa discendere che, nel caso di riforma complessiva delle province, il referendum non sarebbe imprescindibile, ma sarebbe sufficiente una «eventuale partecipazione», ad esempio tramite «deliberazione dei Consigli comunali».
3.– Con memoria depositata il 17 aprile 2024, il Presidente del Consiglio dei ministri ha replicato alle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione, ribadendo che l’impugnato art. 120 confermerebbe «sostanziali variazioni dell’assetto territoriale», senza il coinvolgimento delle popolazioni interessate.
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna diverse disposizioni della legge reg. Sardegna n. 9 del 2023, fra le quali l’art. 120, che modifica la legge reg. Sardegna n. 7 del 2021. In particolare, il ricorrente censura: a) l’art. 120, comma 1, lettera a), in base al quale «le parole “Provincia del Nord-Est Sardegna”, ovunque ricorrano, sono sostituite dalle seguenti: “Provincia della Gallura Nord-Est Sardegna”»; b) l’art. 120, comma 1, lettera c), numero 2), che modifica l’art. 2, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, stabilendo che «dopo la lettera d) è inserita la seguente: “d bis) è confermata la circoscrizione territoriale della Provincia di Oristano.”»; c) l’art. 120, comma 1, lettera d), numero 2), che modifica l’art. 5 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, stabilendo che «dopo il comma 2 è inserito il seguente: “2-bis. In attuazione dell’articolo 2, comma 1, lettera d bis) la Provincia di Oristano, avente Capoluogo di provincia Oristano, si compone dei seguenti Comuni: […]”»; d) l’art. 120, comma 1, lettera f), che sostituisce l’art. 23 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, che regola la «Successione e fase transitoria» e, fra l’altro, stabilisce che «[l]a Giunta regionale provvede agli adempimenti inerenti all’istituzione della Città metropolitana di Sassari e delle Provinc[e] della Gallura Nord-Est Sardegna, dell’Ogliastra, del Sulcis Iglesiente e del Medio Campidano, alla conferma della circoscrizione territoriale di Oristano, e alle modifiche delle circoscrizioni territoriali della Città metropolitana di Cagliari e della Provincia di Nuoro […]» (comma 1).
Tali disposizioni sono contestate «in quanto non è stata sentita la popolazione interessata alle variazioni apportate agli assetti territoriali dalle disposizioni in esame», con conseguente violazione: a) dell’art. 43, secondo comma, dello statuto speciale, in base al quale «[c]on legge regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle provinc[e], in conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna delle provinc[e] interessate espressa con referendum»; b) dell’art. 133, secondo comma, Cost., in relazione all’art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, in base al quale, «[a] norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale».
2.– Come visto, la Regione eccepisce – fra l’altro – l’inammissibilità del motivo di ricorso per difetto di interesse, cioè «per inidoneità dell’intervento invocato a garantire la realizzazione del risultato avuto di mira dal ricorrente», ossia la partecipazione della popolazione interessata – attraverso il referendum – alla decisione relativa ai mutamenti territoriali. Infatti, l’art. 120 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2023 non determinerebbe alcuna modifica dell’assetto territoriale già definito dalla legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, assetto che, dunque, resterebbe fermo, nonostante il mancato coinvolgimento delle popolazioni nella sua definizione.
L’eccezione è fondata.
Con la sentenza n. 68 del 2022, questa Corte ha già dichiarato l’inammissibilità del ricorso proposto contro la legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, rilevando che il Presidente del Consiglio dei ministri non aveva compreso nell’impugnazione le disposizioni che avevano definito le variazioni territoriali: «[i]n tal modo, il ricorso si appalesa inammissibile per contraddittorietà e inidoneità dell’intervento invocato “a garantire la realizzazione del risultato avuto di mira” dal ricorrente […]. Tale intervento, infatti, non potrebbe ripristinare la tutela dei principi statutari asseritamente lesi, cosicché, in ultima analisi, deve dirsi carente lo stesso interesse all’impugnazione, per come è stata coltivata dallo Stato […]. Infatti, anche nell’ipotesi di accoglimento delle ragioni del ricorrente, la sola caducazione dell’intero art. 6 impugnato […] non potrebbe di certo restaurare il principio affermato nell’atto di impugnazione, cioè la partecipazione necessaria delle popolazioni interessate, attraverso il referendum, al procedimento di formazione della legge regionale. La legge reg. Sardegna n. 7 del 2021 resterebbe complessivamente in vigore, immune da ogni censura, con le sue variazioni territoriali ormai produttive di effetti giuridici […]».
Dopo la citata sentenza n. 68 del 2022, in altre due occasioni la Corte ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per inidoneità della pronuncia di accoglimento a rimuovere la lesione: sentenze n. 134 del 2023 (in materia di inviti delle aziende sanitarie locali ad un programma di screening oncologico) e n. 229 del 2022 (in materia di proroga del piano casa).
Il ricorrente afferma che l’impugnato art. 120 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2023 avrebbe apportato variazioni all’assetto territoriale delle province e avrebbe «proceduto ad una novazione normativa che risulta idonea a rendere nuovamente attuale la lesione» dell’art. 43 dello statuto reg. Sardegna e «tempestivo l’interesse» ad una pronuncia di questa Corte.
Tale prospettazione non corrisponde al contenuto del suddetto art. 120. Le prime tre disposizioni impugnate hanno una portata formale, nel senso che la prima (comma 1, lettera a) si limita a modificare la denominazione della Provincia Nord-Est Sardegna (aggiungendo «Gallura»), la seconda (comma 1, lettera c, numero 2) si limita a dare atto che la legge reg. Sardegna n. 7 del 2021 non aveva modificato la circoscrizione della Provincia di Oristano e la terza (comma 1, lettera d, numero 2) indica i comuni compresi nella Provincia di Oristano, ricalcando l’elenco contenuto nell’allegato alla delibera della Giunta regionale 5 maggio 2021, n. 16/24 (delibera che ha approvato lo schema di riforma dell’assetto territoriale, sulla base dell’art. 2, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021).
La quarta disposizione impugnata (comma 1, lettera f) ha, invece, un contenuto sostanziale, in quanto sostituisce l’art. 23 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, che disciplina la fase transitoria, cioè il passaggio dall’assetto precedente a quello risultante dalla stessa legge. Il nuovo art. 23, però, non apporta alcuna variazione alle circoscrizioni delle province: esso lascia inalterato l’assetto territoriale configurato dalla legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, contenendo una disciplina attuativa di quella che ha realmente introdotto i mutamenti territoriali delle province sarde.
L’art. 120 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2023, dunque, non ha sostituito le norme che nel 2021 hanno creato nuove province e modificato alcune già esistenti, ma ha sostituito unicamente l’art. 23 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2021, recante la disciplina della fase transitoria: il che esclude la novazione normativa denunciata dal ricorrente.
Pertanto, come nel caso oggetto della sentenza n. 68 del 2022, in cui il Presidente del Consiglio aveva contestato una disciplina «“accessoria” rispetto alle scelte fondamentali circa le variazioni territoriali», così anche nell’odierna vicenda l’eventuale annullamento delle disposizioni impugnate sarebbe privo di utilità giuridica ai fini della rimozione della lesione denunciata (mancato coinvolgimento delle popolazioni nel procedimento di variazione territoriale): il che rivela il difetto di interesse del ricorrente, con conseguente inammissibilità del motivo di ricorso.
3.– La Regione eccepisce – inoltre – l’inammissibilità delle questioni per difetto di motivazione, sotto diversi profili.
In particolare, l’argomentazione del ricorrente sarebbe carente in relazione sia alla violazione dell’art. 43, secondo comma, dello statuto speciale (che sarebbe un parametro «non pertinente», dato che l’art. 120 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2023 non modificherebbe né le circoscrizioni né le funzioni provinciali) sia alla violazione dell’art. 133, secondo comma, Cost. e dell’art. 15, comma 1, t.u. enti locali.
L’eccezione è fondata.
Secondo la «costante giurisprudenza di questa Corte, “l’esigenza di un’adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria d’illegittimità costituzionale si pone in termini […] più pregnanti nei giudizi proposti in via principale, rispetto a quelli instaurati in via incidentale” (ex multis, sentenza n. 171 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 119 del 2022 e n. 219 del 2021). Il ricorrente, pertanto, “ha non solo l’onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta la violazione, ma anche quello di allegare, a sostegno delle questioni proposte, una motivazione non meramente assertiva. Il ricorso deve cioè contenere l’indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle censure” (così sentenza n. 95 del 2021)» (sentenza n. 155 del 2023).
Il ricorso non rispetta tale standard. Esso non spiega perché la disciplina della fase transitoria produrrebbe variazioni all’assetto territoriale delle province: si afferma in modo apodittico che l’art. 120 determina una «novazione normativa» della disciplina del 2021, ma tale assunto non è suffragato con un’argomentazione sufficiente.
Carente è anche la motivazione della questione relativa all’art. 133, secondo comma, Cost. e all’art. 15, comma 1, t.u. enti locali, dato che tali parametri non riguardano neppure le province, ma l’istituzione di nuovi comuni e la modifica delle circoscrizioni comunali.
4.– Le altre eccezioni di inammissibilità restano assorbite.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 120, comma 1, lettere a), c), numero 2), d), numero 2), e f), della legge della Regione Sardegna 23 ottobre 2023, n. 9 (Disposizioni di carattere istituzionale, ordinamentale e finanziario su varie materie), promosse, in riferimento all’art. 43, secondo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e all’art. 133, secondo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 15, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2024.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Giovanni PITRUZZELLA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2024