SENTENZA N. 175
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Fernanda CONTRI Presidente
- Guido NEPPI MODONA Giudice
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 61 e 63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 marzo 2005 il Giudice relatore Romano Vaccarella;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 (iscritto al n. 33 del registro ricorsi del 2004), la Regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), tra le quali, in particolare, l’art. 4, commi 61 e 63, per violazione dell’articolo 117, terzo e sesto comma, della Costituzione, nonché “del principio di leale collaborazione”.
Il primo dei commi menzionati stabilisce che «è istituito presso il Ministero delle attività produttive un apposito fondo con dotazione di 20 milioni di euro per il 2004, 30 milioni di euro per il 2005 e 20 milioni di euro a decorrere dal 2006, per la realizzazione di azioni a sostegno di una campagna promozionale straordinaria a favore del “made in Italy”, anche attraverso la regolamentazione dell’indicazione di origine o l’istituzione di un apposito marchio a tutela delle merci integralmente prodotte sul territorio italiano o assimilate ai sensi della normativa europea in materia di origine, nonché per il potenziamento delle attività di supporto formativo e scientifico particolarmente rivolte alla diffusione del “made in Italy” nei mercati mediterranei, dell’Europa continentale e orientale, a cura di apposita sezione dell’ente di cui all’articolo 8 del decreto-legislativo 30 luglio 1999, n. 287 [Scuola superiore dell’economia e delle finanze], collocata presso due delle sedi periferiche esistenti, con particolare attenzione alla naturale vocazione geografica di ciascuna nell’ambito del territorio nazionale. A tale fine, e per l’adeguamento delle relative dotazioni organiche, è destinato all'attuazione delle attività di supporto formativo e scientifico indicate al periodo precedente un importo non superiore a 10 milioni di euro annui […]».
Il successivo comma 63 precisa poi che «le modalità di regolamentazione delle indicazioni di origine e di istituzione ed uso del marchio di cui al comma 61 sono definite con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze, degli affari esteri, delle politiche agricole e forestali e per le politiche comunitarie».
1.1.– La ricorrente osserva che l’intervento finanziario previsto dalla prima delle disposizioni censurate, relativo ad un’azione promozionale e regolativa diretta del Ministero, non sembra potersi configurare quale misura a «tutela della concorrenza», secondo l’accezione “dinamica” accolta nella sentenza della Corte costituzionale n. 14 del 2004, per la quale il titolo di competenza legislativa esclusiva dello Stato, individuato nell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., legittima l’adozione, da parte del legislatore statale, di «strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese» e interventi di rilevanza macroeconomica «finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico».
Infatti, gli interventi così previsti, per le loro dimensioni, «non si collocano in una dimensione macroeconomica, né appaiono idonei, “quanto ad accessibilità a tutti gli operatori ed impatto complessivo, ad incidere sull’equilibrio economico generale”», trattandosi piuttosto di misure che, impiegando il «criterio della prevalenza» indicato dalla sentenza n. 370 del 2003, rientrerebbero nella materia del “commercio con l’estero” che l’art. 117, terzo comma, Cost. riserva invece alla potestà concorrente.
1.2.– Inoltre, ad avviso della ricorrente, anche a voler riconoscere «l’opportunità che l’indicazione di origine e l’istituzione di marchi connotativi dei prodotti di qualità italiani siano regolati con criteri omogenei su tutto il territorio nazionale», permarrebbe l’illegittimità costituzionale sotto il duplice profilo che la regolamentazione delle indicazioni di origine e di istituzione ed uso del marchio “made in Italy”, siccome affidata ad un regolamento governativo, violerebbe l’art. 117, sesto comma, Cost. nella parte in cui circoscrive la potestà regolamentare dello Stato alle materie enumerate nell’art. 117, secondo comma, Cost. e che il procedimento di emanazione della relativa disciplina regolamentare, non prevedendo nessuna forma di partecipazione delle regioni, violerebbe il «principio di leale collaborazione».
1.3.– Del pari lesiva delle attribuzioni regionali sarebbe, ad opinione della ricorrente, la previsione contenuta nel comma 61 dell’articolo 4 della legge n. 350 del 2003 che affida alla Scuola superiore dell’economia e delle finanze – soggetto posto alle dirette dipendenze del Ministero - l’«attività di supporto formativo e scientifico» per la diffusione del “made in Italy”, tenuto conto che la “formazione professionale” è tra le materie che l’art. 117, terzo comma, Cost. espressamente riserva alla competenza residuale delle regioni, mentre, ove si voglia ritenere che tale attività sia meramente strumentale rispetto a quella, principale, di «promozione straordinaria a favore del “made in Italy”, ne risulterebbe ribadita la violazione della competenza regionale in materia di “commercio con l’estero” (già oggetto dell’art. 41, lettera g, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che ha trasferito alle Regioni l’organizzazione, anche con l’ausilio dell’ICE, di corsi di formazione professionale, tecnica e manageriale per gli operatori commerciali con l’estero). Analogamente, apparterrebbero alla potestà concorrente le materie, pur implicate dalla norma denunciata, della «ricerca scientifica e tecnologica» e del «sostegno all’innovazione per i settori produttivi».
Ritiene infine la Regione ricorrente che la circostanza per cui, secondo la norma impugnata, la Scuola svolge i compiti così assegnati «presso due delle sedi periferiche esistenti, con particolare attenzione alla naturale vocazione geografica di ciascuna nell’ambito del territorio nazionale» non può valere a surrogare, in sanatoria del vulnus costituzionale, le competenze regionali.
2.– Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso sulla base di argomentazioni svolte nella memoria depositata in prossimità dell’udienza.
In particolare, considerato che l’articolo 1, commi 230 e 232, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005) ha modificato il comma 61 dell’art. 4 impugnato, commassando gli stanziamenti previsti da quella norma con quelli previsti dal comma 78 del medesimo articolo e contestualmente aumentando la dotazione finanziaria della Scuola superiore dell’economia e delle finanze, l’Avvocatura rileva che le censure proposte riguarderebbero il solo comma 63 nella parte in cui rimette allo Stato, in violazione del principio di leale collaborazione, la emanazione del regolamento inerente le indicazioni di origine e l’istituzione ed uso del marchio previsto dal comma 61, il quale, peraltro, ha già trovato parziale attuazione, per un’ampia gamma di settori che va dal tessile al calzaturiero, dall’agricolo all’alimentare, col decreto dirigenziale 27 dicembre 2004, n. 51358.
Nel merito, il deducente osserva che le esigenze che giustificano l’esercizio unitario dell’iniziativa legislativa – riconducibili alle materie di legislazione esclusiva statale della “politica economica nazionale”, della “tutela della concorrenza”, dell’“ordinamento civile e penale” (nella misura in cui, in tema di marchi, si hanno diritti riconducili a quelli della proprietà industriale) e, forse, della “protezione dei confini nazionali”– esigono che anche la normativa secondaria annunciata dal comma 63 impugnato sia emanata unitariamente dallo Stato, posto che «la base costituzionale della competenza dello Stato a produrre il regolamento de quo non è […] nell’art. 117, comma terzo, Cost. e, del resto, la promozione del “made in Italy” è indirizzo generale delle politiche economiche e delle politiche di settore» ai sensi dell’art. 47, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998.
Inoltre, osserva il deducente come dall’invocata «addizione» di un «momento di partecipazione delle regioni» al processo di produzione della normativa secondaria regolato dal comma 63 citato conseguirebbe una utilità procedimentale che non è idonea a compensare la contestuale dilatazione dei tempi tecnici di acquisizione.
Osserva infine l’Avvocatura dello Stato che, ai sensi del comma 61 citato, la Scuola superiore dell’economia e delle finanze non è chiamata a svolgere compiti di “formazione professionale” nel significato tradizionale dell’espressione, «ma a fornire indicazioni a coloro che già operano nell’economia a livello manageriale».
3.– Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Emilia-Romagna ha ulteriormente dedotto che, a prescindere dall’applicazione del criterio di prevalenza, l’interferenza particolarmente stretta con materie di competenza concorrente, quale il commercio con l’estero (nell’ambito del quale le regioni promuovono i loro prodotti all'estero), o con materie di competenza esclusiva regionale, quale la formazione professionale, impone la piena esplicazione del principio di leale collaborazione con il coinvolgimento delle regioni nei processi normativi.
Sotto altro profilo, la deducente ha ribadito l’illegittimità delle norme statali che istituiscono «posizioni di privilegio» a favore della Scuola superiore dell’economia e delle finanze, definita una struttura «anomala», creata con un provvedimento ad hoc quale ibrido tra una struttura universitaria e una propaggine del Ministro dell’economia, con attribuzione di funzioni propriamente regionali o, comunque, da programmarsi con la collaborazione delle regioni. Entrambi i profili evidenzierebbero dunque, ad avviso della ricorrente, l’avvenuta concentrazione di attività decisionali e normative «in capo a strutture direttamente o indirettamente riferibili al ministero, con totale esclusione delle regioni».
Conclude, dunque, la Regione Emilia-Romagna invocando una pronuncia che, invece di dichiarare l’illegittimità dei finanziamenti in esame in modo da determinarne la soppressione, «li censuri nella parte in cui tali risorse non vengono a costituire elemento integrativo della finanza regionale».
Considerato in diritto
1.– Con il ricorso in epigrafe la Regione Emilia-Romagna impugna – tra le altre, oggetto di separate pronunce – le norme contenute nell’art. 4, commi 61 e 63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), lamentando che esse, istituendo presso il Ministero delle attività produttive un apposito fondo (con dotazione di 20 milioni di euro per l’anno 2004, 30 milioni di euro per l’anno 2005 e 20 milioni di euro a decorrere dall’anno 2006), per il sostegno di una campagna promozionale straordinaria a favore del “made in Italy” anche attraverso la regolamentazione dell’indicazione di origine o l’istituzione di un apposito marchio a tutela delle merci integralmente prodotte sul territorio italiano o assimilate ai sensi della normativa europea in materia di origine, nonché per il potenziamento delle attività di supporto formativo e scientifico particolarmente rivolte alla diffusione del “made in Italy” nei mercati mediterranei, dell’Europa continentale e orientale, a cura di apposita sezione della Scuola superiore dell’economia e delle finanze, nonché prevedendo che le modalità di regolamentazione delle indicazioni di origine e di istituzione ed uso del marchio così previsto sia disciplinata da un regolamento governativo, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze, degli affari esteri e delle politiche agricole e forestali e per politiche comunitarie, senza prevedere alcuna partecipazione delle regioni, violerebbero l’articolo 117, terzo e sesto comma, della Costituzione, nonché il “principio costituzionale di leale collaborazione”, in quanto gli interventi previsti per le loro stesse dimensioni finanziarie rientrerebbero nell’area della materia concorrente del “commercio con l’estero” ed in quanto sono disciplinati con regolamento governativo, adottato senza alcuna partecipazione delle regioni, al di fuori della previsione dell’art. 117, sesto comma, Cost., costituendo altresì un’interferenza – con la previsione dei compiti della Scuola superiore dell’economia e delle finanze – in materie di competenza regionale (formazione professionale, ricerca scientifica e tecnologica, sostegno all’innovazione per i settori produttivi).
2.– La questione non è fondata.
3.– La Regione Emilia-Romagna, premesso nel suo ricorso che essa «non contesta, su un piano generale, né la legittimità né l’opportunità di iniziative promosse dal Governo per il potenziamento delle attività promozionali a favore dei prodotti nazionali» e che tali iniziative ben possono ricondursi alla concezione dinamica della “tutela della concorrenza” di cui alla sentenza n. 14 del 2004 di questa Corte, osserva come «le dimensioni finanziarie» dell’intervento statale ne escludano il carattere macro-economico ed impongano di ricondurlo, in base al criterio di prevalenza di cui alla sentenza n. 370 del 2003, alla materia del “commercio con l’estero” prevista dall’art. 117, terzo comma, Cost.
Trattandosi di materia riservata alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regione, sarebbe illegittima – anche a condividere l’opportunità di una disciplina omogenea su tutto il territorio nazionale – la previsione di un regolamento governativo per contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost., così come la mancata previsione di una qualsiasi partecipazione delle Regioni violerebbe il principio di leale collaborazione operante «ogni qualvolta lo Stato agisca in materie non sue esclusive a tutela di esigenze unitarie».
3.1.– La tesi della ricorrente – svolta, in sede di memoria, con riguardo esclusivo al principio di leale collaborazione che imporrebbe il coinvolgimento delle Regioni nei processi normativi riguardanti materie «in cui l’intreccio degli interessi è particolarmente stretto», e ciò a prescindere dalla «direzione in cui porta il criterio della prevalenza» – non è, nella specie, condivisibile.
Preliminarmente, deve osservarsi che il carattere (asseritamente) modesto dal punto di vista finanziario dell’intervento non è certamente decisivo per escludere la sua riconducibilità alla materia della “tutela della concorrenza” di cui all’art. 117, secondo comma, Cost., ma può, al più, costituire un indizio in tale senso: ed infatti, deve rilevarsi che questa Corte ha sottolineato che «proprio l’aver accorpato, nel medesimo titolo di competenza, la moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, il sistema valutario, i sistemi tributario e contabile dello Stato, la perequazione delle risorse finanziarie e la tutela della concorrenza rende palese che quest’ultima costituisce una delle leve della politica economica statale e pertanto non può essere intesa soltanto in senso statico … ma anche in quell’accezione dinamica … che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali» (sentenza n. 14 del 2004).
Questa Corte ha quindi precisato (sentenza n. 272 del 2004) che «non spetta (ad essa) valutare in concreto la rilevanza degli effetti economici derivanti dalle singole previsioni di interventi statali … stabilire, cioè, se una determinata regolazione abbia effetti così importanti sull’economia di mercato … tali da trascendere l’ambito regionale … (ma solo) che i vari strumenti di intervento siano disposti in una relazione ragionevole e proporzionata rispetto agli obiettivi attesi».
La (pretesa) modestia dell’intervento statale non determina, quindi, di per sé l’estraneità alla materia di cui alla lettera e) dell’art. 117, secondo comma, Cost., ma potrebbe semmai costituire sintomo della manifesta irrazionalità della pretesa dello Stato di porre in essere, attraverso quell’intervento, uno strumento di politica economica idoneo ad incidere sul mercato; in breve, le scelte del legislatore sono, in questa materia, censurabili solo quando «i loro presupposti siano manifestamente irrazionali e gli strumenti di intervento non siano disposti in una relazione ragionevole e proporzionata rispetto agli obiettivi attesi» (sentenza n. 14 del 2004) e, pertanto, «il criterio della proporzionalità e dell’adeguatezza appare essenziale per definire l’ambito di operatività della competenza legislativa statale attinente alla “tutela della concorrenza” e conseguentemente la legittimità dei relativi interventi statali» (sentenza n. 272 del 2004).
3.2.– Considerata alla luce dei principî appena ricordati, e che vanno qui ribaditi, la norma censurata rivela pianamente la sua natura di “ragionevole e proporzionato” intervento statale nell’economia volto a promuovere lo sviluppo del mercato attraverso una campagna che diffonda, con il marchio “made in Italy”, un’immagine dei prodotti italiani associata all’idea di una loro particolare qualità: dove è evidente la presenza di un rapporto, che certamente non può ritenersi irragionevole (e, tanto meno, manifestamente irragionevole), tra lo strumento impiegato e l’obiettivo (di sviluppo economico del Paese) che si è prefisso il legislatore statale, così come è evidente che sussiste il requisito dell’adeguatezza per ciò solo che lo strumento impiegato, per sua natura, suppone che sia predisposto e disciplinato dallo Stato perché solo lo Stato può porre in essere strumenti di politica economica tendenti a svolgere sull’intero mercato nazionale un’azione di promozione e sviluppo (sentenza n. 303 del 2003).
E’ ben vero che, dichiaratamente, il comma 61 dell’art. 4 mira alla diffusione all’estero (nei mercati mediterranei, dell’Europa continentale e orientale) del “made in Italy”, ma tale previsione, lungi dall’implicare la riconducibilità alla (ovvero una commistione con la) materia del “commercio con l’estero”, esprime soltanto l’auspicata ripercussione sul commercio con l’estero dell’intervento statale volto alla diffusione di un’idea di qualità dei prodotti (in generale) di origine italiana. La circostanza che un intervento di pertinenza dello Stato (come la Regione ricorrente riconosce, non contestandone la legittimità e l’opportunità) abbia in futuro ricadute (anche) su un settore dell’economia soggetto alla potestà legislativa concorrente non comporta interferenze tra materie (come non la comporterebbe, ad esempio, con il commercio con l’estero un intervento statale in tema di “dogane” o di “rapporti internazionali”).
L’inquadramento della disciplina de qua nella materia-funzione della “tutela della concorrenza” – nel senso più volte affermato da questa Corte e qui ribadito – esclude che possa ravvisarsi una violazione del precetto di cui all’art. 117, sesto comma, Cost., per il fatto che il regolamento disciplinante «le indicazioni di origine e l’istituzione ed uso del marchio» sia emanato dal Ministro delle attività produttive (di concerto con altri) senza coinvolgimento delle Regioni.
4.– La Regione Emilia-Romagna lamenta, inoltre, che i compiti attribuiti alla Scuola superiore dell’economia e delle finanze violerebbero le sue competenze in quanto attinenti a materie (commercio con l’estero, ricerca scientifica e tecnologica, sostegno all’innovazione per i settori produttivi) di competenza concorrente ovvero (formazione) di competenza residuale delle Regioni. Sicché, osserva la Regione nella memoria, vi sarebbe una «concentrazione di ogni decisione e di ogni attività normativa, di distribuzione finanziaria, di formazione e “supporto scientifico” in capo alle strutture direttamente o indirettamente riferibili al Ministero, con totale esclusione delle Regioni».
4.1.– La circostanza che la norma impugnata parli di “supporto formativo” non implica un riferimento alla materia della “formazione professionale” che l’art. 117, terzo comma, Cost. riserva alla competenza residuale delle Regioni e che questa Corte (sentenza n. 50 del 2005) ha ritenuto non implicata quando la “formazione” è accessoria rispetto ad un rapporto di lavoro: al che deve aggiungersi che, nella specie, l’attività prevista dalla norma può definirsi, atteso il suo oggetto, più di informazione che non di vera e propria formazione professionale.
Attesa la natura del marchio “made in Italy”, quale si è in precedenza tratteggiata, non è pertinente l’invocazione, da parte della Regione ricorrente, delle materie, di competenza concorrente, della “ricerca scientifica e tecnologica” e del “sostegno all’innovazione per i settori produttivi”, essendo evidente che il «supporto formativo e scientifico» di cui parla la norma censurata, per ciò solo che mira alla «diffusione del “made in Italy”», non è funzionale né alla ricerca scientifica né all’innovazione dei settori produttivi, bensì all’efficacia della comunicazione e, quindi, della promozione di prodotti (in quanto) italiani.
Più pertinente appare il richiamo alla materia del “commercio con l’estero”, specie se visto in connessione – come sottolinea la Regione ricorrente – con la circostanza che alle Regioni è stata conferita «l’organizzazione, anche avvalendosi dell’Istituto nazionale per il commercio estero (ICE), di corsi di formazione professionale, tecnica e manageriale per gli operatori commerciali con l’estero» [art. 41, comma 2, lettera g) del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59].
In proposito, tuttavia, non può non rilevarsi che l’attività istituzionale della Scuola – nella quale quella in questione si inserisce, come si evince dalla previsione che essa «è svolta prioritariamente dal personale di ruolo» – ha come principale destinatario il «personale dell’amministrazione dell’economia e delle finanze, nonché, su richiesta delle agenzie fiscali e degli altri enti che operano nel settore della fiscalità e dell’economia, il personale di questi ultimi» (art. 1, comma 2, d.m. 28 settembre 2000, n. 301): il che, unitamente al fatto che la disciplina in esame deve ricondursi, come si è chiarito, alla materia di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., rende evidente come ad un organismo statale, quale è la Scuola superiore dell’economia e delle finanze, non possa inibirsi di curare autonomamente l’attività di «supporto formativo e scientifico» prevista dalla norma de qua.
Altrettanto evidente è che tale attività ben potrà essere svolta anche dalle Regioni nei corsi di formazione da esse organizzati e che sarebbe auspicabile una “leale collaborazione” tra la Scuola superiore e le iniziative regionali; collaborazione, viceversa, necessaria quando dal «supporto formativo e scientifico» offerto genericamente al “made in Italy” si dovesse passare a quello rivolto a specifici prodotti, in relazione ai quali non potrebbe prescindersi dal coinvolgimento delle Regioni di origine di tali prodotti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione sulle questioni sollevate, relativamente ad altre disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), dal ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 61 e 63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevata, in riferimento all’art. 117, commi terzo e sesto, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 maggio 2005.
Fernanda CONTRI, Presidente
Romano VACCARELLA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 4 maggio 2005.