ORDINANZA N.11
ANNO 2003
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Riccardo CHIEPPA, Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
- Francesco AMIRANTE
- Ugo DE SIERVO
- Romano VACCARELLA
- Paolo MADDALENA
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 (Misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella regione Campania), convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 1998, n. 267, e dell’art. 8, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 354 (Disposizioni per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, a norma dell’articolo 42, comma 6, della legge 17 maggio 1999, n. 144), promossi con ordinanze del 18 febbraio e del 5 marzo 2002 dal Collegio arbitrale di Napoli negli arbitrati in corso tra il Consorzio CPR2 ed il Comune di Napoli e tra Costruire s.p.a. ed il Presidente della Giunta regionale della Campania, iscritte ai nn. 150 e 178 del registro ordinanze 2002 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell’anno 2002 e nell’edizione straordinaria, prima serie speciale, del 2 maggio 2002.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 4 dicembre 2002 il Giudice relatore Annibale Marini.
Ritenuto che con ordinanza del 18 febbraio 2002 il Collegio arbitrale di Napoli, nell’arbitrato in corso tra il Consorzio CPR2 ed il Comune di Napoli, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 41 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 (Misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella regione Campania), convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 1998, n. 267, e dell’art. 8, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 354 (Disposizioni per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, a norma dell’articolo 42, comma 6, della legge 17 maggio 1999, n. 144), nella parte in cui precludono la devoluzione a collegi arbitrali delle controversie, già oggetto di compromesso arbitrale, relative all’esecuzione di opere pubbliche comprese in programmi di ricostruzione di territori colpiti da calamità naturali;
che, ad avviso del rimettente, le norme impugnate, incidendo con effetto retroattivo su un atto di autonomia privata ed introducendo in modo irragionevole una diversità di regime nei confronti di clausole compromissorie stipulate nel medesimo tempo ed in base ad una stessa disposizione di legge, non solo si porrebbero in contrasto con il principio di irretroattività della legge e con quello di certezza del diritto, ma sarebbero altresì lesive di precisi canoni costituzionali quali il principio del giudice naturale precostituito per legge, il principio di parità di trattamento, la tutela dell’autonomia privata;
che per quanto riguarda, in particolare, il parametro di cui all’art. 25 della Costituzione, ritiene il Collegio arbitrale che dalla sentenza n. 376 del 2001 di questa Corte, nella parte in cui riconosce agli arbitri la legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale, possa desumersi la piena equiparazione del giudice arbitrale agli organi della giurisdizione statuale;
che non sussisterebbe, conseguentemente, alcun ostacolo a considerare il collegio arbitrale quale giudice naturale delle parti che ad esso risultino vincolate da una clausola compromissoria valida in base alla legge vigente al momento della stipula;
che la garanzia di cui all’art. 25 della Costituzione risulterebbe, pertanto, lesa sotto il duplice profilo della individuazione del giudice a posteriori ed in via di eccezione alle regole generali;
che l’art. 3 della Costituzione sarebbe poi violato tanto con riferimento al canone di ragionevolezza quanto con riguardo al principio di eguaglianza;
che, sotto il primo profilo, le norme impugnate sarebbero palesemente incongrue rispetto alla finalità propria del decreto legislativo n. 354 del 1999, di definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge n. 219 del 1981, considerato che uno dei maggiori pregi riconosciuti all’arbitrato sarebbe proprio la maggiore celerità rispetto alla giurisdizione statuale;
che, sotto il profilo rappresentato dal principio di eguaglianza, le medesime norme introdurrebbero invece una ingiustificata discriminazione tra soggetti privati in base al solo elemento rappresentato dall’avere attivato la clausola compromissoria prima o dopo l’entrata in vigore del decreto-legge n. 180 del 1998;
che analoga questione di legittimità costituzionale delle stesse norme è stata sollevata, in riferimento agli artt. 2, 25, 41 e 97 della Costituzione, dal Collegio arbitrale di Napoli, con ordinanza del 5 marzo 2002, nell’arbitrato in corso tra la Costruire s.p.a. e il Presidente della Giunta regionale della Campania quale commissario liquidatore della gestione fuori bilancio ex art. 11, comma diciottesimo, della legge n. 887 del 1984;
che, ad avviso del rimettente, la normativa impugnata - e segnatamente l’art. 3 del decreto-legge n. 180 del 1998 - si porrebbe innanzitutto in contrasto con il principio dell’affidamento, riconducibile al principio di solidarietà sancito dall’art. 2 della Costituzione, trattandosi di una tipica legge-provvedimento volta ad incidere, con effetti retroattivi, "su rapporti in essere [...] dei quali lo Stato è parte";
che le medesime norme violerebbero poi l’art. 97 della Costituzione in quanto determinerebbero "comportamenti amministrativi nei quali non è riconoscibile un interesse generale, bensì il perseguimento di un interesse di parte dell’amministrazione quale contraente, e come tale soggetta alle norme del diritto comune";
che la ratio del divieto di devoluzione ad arbitri delle controversie di cui si tratta sarebbe - ad avviso sempre del rimettente - di difficile ricostruzione e certo non riconducibile all’ingente entità dell’esborso economico subito dallo Stato in conseguenza dei giudizi arbitrali, non potendo certo ipotizzarsi che un provvedimento legislativo muova dal presupposto del pregiudiziale favore del giudice arbitrale verso il ricorrente privato;
che d’altro canto siffatto divieto non sarebbe coerente con il generale favore espresso negli ultimi anni dal legislatore nei confronti dell’arbitrato;
che le norme impugnate si porrebbero infine in contrasto - in base alle medesime argomentazioni svolte nella precedente ordinanza - con il principio del giudice naturale e con la tutela dell’autonomia privata;
che in entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità e infondatezza della questione;
che in due distinte memorie, depositate nell’imminenza della camera di consiglio, l’Avvocatura sottolinea come l’autonomia privata trovi un limite nell’interesse pubblico, che nella specie sarebbe particolarmente pregnante e tale da risultare incompatibile con il minor livello di garanzia connaturato al procedimento arbitrale, in particolare sotto il profilo dei limiti all’impugnazione per nullità;
che non potrebbe, nella specie, prospettarsi lesione alcuna del principio del giudice naturale, costituendo il giudizio arbitrale una deroga ai generali criteri di individuazione del giudice togato predeterminato per legge.
Considerato preliminarmente che i due giudizi, avendo ad oggetto la medesima questione, vanno riuniti per essere decisi con unico provvedimento;
che, nel merito, le censure di violazione dell’art. 3 della Costituzione sono in tutto analoghe a quelle già dichiarate non fondate con la sentenza n. 376 del 2001;
che il principio dell’affidamento - peraltro erroneamente riferito dal rimettente all’art. 2 della Costituzione - non può in alcun modo ritenersi leso dalle norme impugnate in quanto esse, escludendo dal divieto di devoluzione ad arbitri le sole controversie per le quali sia stata già notificata la domanda di arbitrato alla data di entrata in vigore del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 (Misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella regione Campania), non attribuiscono al suddetto divieto alcuna efficacia retroattiva ma al contrario fanno puntuale applicazione della norma generale enunciata dall’art. 5 del codice di procedura civile a tenore del quale "la giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda";
che la garanzia costituzionale dell’autonomia contrattuale non è, comunque, incompatibile con la prefissione di limiti a tutela di interessi generali;
che nella specie il divieto di devoluzione ad arbitri delle controversie de quibus, giustificato dal particolare rilievo sociale di tali controversie, non può in ogni caso ritenersi lesivo del parametro evocato;
che nessuna violazione del diritto di difesa delle parti, garantito dall’art. 24 della Costituzione, può, d’altro canto, ravvisarsi in conseguenza del suddetto divieto;
che non sussiste, poi, alcuna lesione del principio del giudice naturale, in quanto – anche a voler prescindere dal rilievo per cui il testo dell’art. 25 della Costituzione fa riferimento al "giudice naturale precostituito per legge" - il rispetto del principio enunciato dall’art. 5 del codice di procedura civile esclude in radice la prospettata lesione;
che è, infine, del tutto inconferente il riferimento al parametro di cui all’art. 97 della Costituzione, non riguardando le norme impugnate l’organizzazione dei pubblici uffici né comunque l’attività della pubblica amministrazione;
che la questione va perciò dichiarata, sotto ogni profilo, manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi innanzi alla Corte costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 (Misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella regione Campania), convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 1998, n. 267, e dell’art. 8, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 354 (Disposizioni per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, a norma dell’articolo 42, comma 6, della legge 17 maggio 1999, n. 144), sollevata dal Collegio arbitrale di Napoli con ordinanza del 18 febbraio 2002, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 41 e 97 della Costituzione, e con ordinanza del 5 marzo 2002, in riferimento agli artt. 2, 25, 41 e 97 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Annibale MARINI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 15 gennaio 2003.