SENTENZA N.52
ANNO 1998
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Dott. Renato GRANATA, Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
- Avv. Massimo VARI
- Dott. Cesare RUPERTO
- Dott. Riccardo CHIEPPA
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY
- Prof. Valerio ONIDA
- Prof. Carlo MEZZANOTTE
- Avv. Fernanda CONTRI
- Prof. Guido NEPPI MODONA
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI
- Prof. Annibale MARINI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3 e 4, della legge 30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della magistratura militare), promossi con ordinanze emesse il 4 ed il 2 giugno 1997 dal Consiglio della magistratura militare nel corso di due procedimenti disciplinari, iscritte ai nn. 579 e 580 del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell’anno 1997;
udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il Giudice relatore Giuliano Vassalli.
Ritenuto in fatto
Il Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare ha sollevato, con due ordinanze di analogo tenore emesse rispettivamente il 4 e il 2 giugno 1997, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3 e 4, della legge 30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della magistratura militare), "per contrasto con gli artt. 3 e 108 della Costituzione in relazione all’art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195".
Osserva il rimettente che la normativa impugnata non si preoccupa di assicurare l’invariabilità numerica del collegio non prevedendo: a) l’attribuzione della competenza ad assumere le decisioni disciplinari nei confronti dei magistrati militari ad una apposita sezione disciplinare del Consiglio; b) la correlativa possibilità di fare ricorso a componenti supplenti per i casi di impedimento, astensione o ricusazione dei componenti effettivi. Tali lacune legislative si tradurrebbero in una profonda violazione dei parametri costituzionali invocati, alla quale non può porsi rimedio in via interpretativa, applicando la normativa sul Consiglio superiore della magistratura (in virtù del richiamo di cui all’art. 7 del d.P.R. 24 marzo 1989, n. 158, contenente le norme di attuazione della legge n. 561 del 1988), dato il carattere speciale, sul punto, della disciplina impugnata e, in particolare, il diverso numero dei componenti del Consiglio della magistratura militare.
Dopo aver sottolineato – in ordine alla rilevanza – che l’eventuale accoglimento della questione, fondandosi sull’affermazione della necessità per il Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare di assumere le decisioni di propria competenza con la partecipazione di tutti i suoi membri, comporterebbe il riconoscimento dell’irregolare costituzione del collegio per i due procedimenti disciplinari de quibus a causa dell’assenza di alcuni suoi componenti, il rimettente si sofferma sull’illustrazione del merito del prospettato dubbio di legittimità costituzionale.
Al riguardo il Consiglio, dopo essersi riportato alla sentenza di questa Corte n. 71 del 1995 ed aver ricordato che essa ha riconosciuto la natura giurisdizionale della funzione disciplinare esercitata dal CMM in considerazione dell’avvenuta assimilazione (per stato giuridico e garanzie di indipendenza: v. art. 1 della legge 7 maggio 1981, n. 180) della condizione dei magistrati militari a quella dei magistrati ordinari, pone l’accento sul fatto che la legge n. 561 del 1988, nell’istituire il CMM, si é ispirata alla medesima logica, prendendo come modello il Consiglio superiore della magistratura e definendo attribuzioni e procedure del nuovo organo mediante il rinvio a quelle dell’organo di garanzia dell’indipendenza della magistratura ordinaria, "considerate – evidentemente – le più idonee a dare concreta attuazione al disposto dell’art. 108 della Costituzione". E’ quindi ragionevole – prosegue il giudice rimettente – ritenere che per dare reale e piena attuazione a questo principio – ed evitare altresì che resti lettera morta la specifica previsione dell’art. 1, comma 3, della stessa legge n. 561 del 1988, secondo cui "il procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati militari é regolato dalle norme in vigore per i magistrati ordinari" – sia necessario che al magistrato militare sottoposto a procedimento disciplinare non venga sottratta alcuna delle garanzie che sono apprestate nei confronti del magistrato ordinario che si trovi nella medesima situazione. Non vi é dubbio – secondo il Consiglio rimettente – che fra tali garanzie sia da includere quella di essere giudicato in sede disciplinare da un organo che, al pari di tutti gli altri organi giurisdizionali, operi come collegio "perfetto" (o reale), con la conseguente impossibilità di adottare decisioni in assenza di alcuno dei suoi componenti e con l’ineludibile necessità di predisporre criteri e modalità per l’eventuale sostituzione degli assenti, così come avviene appunto per la sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura.
La mancanza di omogeneità tra la normativa impugnata e quella prevista – in particolare dall’art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195 – per i magistrati ordinari rappresenterebbe dunque una grave violazione del principio di razionalità-equità di cui all’art. 3 della Costituzione, non trovando la denunciata disparità di trattamento alcuna giustificazione nella limitatezza dell’organico e nel conseguente diverso assetto organizzativo della magistratura militare, attese l’identica natura giurisdizionale del Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare e del Consiglio superiore della magistratura nella stessa sede e la necessità, dettata da ragioni di coerenza dell’intero sistema legislativo, che due normative ordinarie che si ispirano al medesimo valore costituzionale non contengano disposizioni immotivatamente diverse.
Considerato in diritto
1. – Le due ordinanze in epigrafe, entrambe pronunciate dal Consiglio della magistratura militare, sollevano un’identica questione. I relativi giudizi vanno, dunque, riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.
2. – Il Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare – in due analoghi procedimenti nei quali a causa dell’assenza di alcuni componenti si é trovato nell’impossibilità di decidere con la partecipazione della totalità dei suoi membri – ha sollevato, con due ordinanze di analogo tenore, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3 e 4, della legge 30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della magistratura militare) "per contrasto con gli artt. 3 e 108 della Costituzione, in relazione all’art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195", recante: "Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura".
Dopo aver osservato, in ordine alla rilevanza, che la sollevata questione investe la stessa fonte normativa da cui discende la composizione del giudice dei procedimenti disciplinari a quibus e la legittimazione a conoscere e a decidere in ordine ai fatti oggetto delle incolpazioni, il Consiglio rimettente affronta il merito del dubbio di costituzionalità. Al riguardo il CMM, in primo luogo, si riporta alla sentenza di questa Corte n. 71 del 1995 e ricorda che tale decisione ha riconosciuto la natura giurisdizionale della funzione disciplinare esercitata dal Consiglio medesimo, in considerazione dell’avvenuta assimilazione – per stato giuridico e garanzie di indipendenza (v. art. 1 della legge 7 maggio 1981, n. 180) – della condizione dei magistrati militari a quella dei magistrati ordinari. Tale assimilazione comporterebbe l’esigenza di salvaguardare, anche per il giudice speciale in argomento, la scelta legislativa "per un procedimento disciplinare che si esprime nei modi e nelle forme, quindi con le garanzie, proprie della giurisdizione". Per questa generale esigenza di garanzia la legge n. 561 del 1988 ha istituito il Consiglio della magistratura militare prendendo a modello il Consiglio superiore della magistratura, definendone attribuzioni e procedure mediante il rinvio a quelle previste per l’organo di garanzia dell’indipendenza della magistratura ordinaria, considerate le più idonee a dare concreta attuazione al disposto dell’art. 108 Cost.
A tale rinvio generalizzato sfugge però, dato il suo carattere speciale derivante dalla diversa composizione e dalla differente consistenza numerica dei due consigli posti a confronto – CSM e CMM – e delle rispettive magistrature, la disciplina che prevede il numero dei componenti dell’organo rispettivamente investito della funzione disciplinare necessario per la validità delle relative deliberazioni. Infatti mentre nel caso dei magistrati ordinari l’apposita sezione disciplinare del CSM é ispirata al modello del collegio perfetto che ne assicura l’invariabilità numerica anche in caso di impedimento, astensione e ricusazione dei componenti effettivi, potendo essi essere sostituiti dai supplenti, per la validità delle deliberazioni adottate dal Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare é invece sufficiente la presenza di due terzi dei componenti (sei) di cui tre elettivi, senza che sia previsto alcun sistema di supplenza per i casi dianzi menzionati e nonostante che un’apposita norma dell’art. 1, comma 3, attualmente impugnato per altre parti, affermi che "il procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati militari é regolato dalle norme in vigore per i magistrati ordinari", così riconoscendo, anche per questo aspetto, l’esigenza di principio prevista dall’art. 108 della Costituzione, ma non dandone concreta e totale attuazione.
Ad avviso del giudice rimettente, la descritta mancanza di omogeneità tra la normativa impugnata e quella prevista – in particolare dall’art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195 – per i magistrati ordinari costituirebbe una grave violazione del principio di razionalità-equità di cui all’art. 3 della Costituzione, non trovando la denunciata disparità di trattamento alcuna giustificazione, attese l’identica natura giurisdizionale del Consiglio della magistratura militare e del Consiglio superiore della magistratura nella stessa sede e la necessità, dettata da ragioni di coerenza dell’intero sistema legislativo, che due normative ordinarie che si ispirano al medesimo valore costituzionale non contengano disposizioni immotivatamente diverse.
3. – La questione non é fondata.
Ed infatti la denunciata mancanza di completa omogeneità tra la normativa sottoposta a scrutinio di costituzionalità e le norme regolatrici della funzione disciplinare svolta dal Consiglio superiore della magistratura nei confronti dei magistrati ordinari, esplicitamente assunte nelle ordinanze come tertium comparationis, non determina alcuna violazione dell’art. 3 della Costituzione, invocato come principale parametro nelle due ordinanze del giudice rimettente.
Il Consiglio superiore della magistratura é organo la cui composizione, durata e competenza sono fissate dalla Costituzione (articoli 104 e 105) ed é presieduto dal Presidente della Repubblica. La stessa Costituzione contiene inoltre le regole concernenti le incompatibilità e la rieleggibilità dei suoi componenti. Il Consiglio della magistratura militare é invece organo istituito con legge ordinaria, in conformità di quanto stabilito nel secondo comma dell’art. 108 Cost., che vuole appunto che l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali sia assicurata mediante le previsioni contenute in leggi ordinarie. Detto Consiglio fu istituito e disciplinato con la legge 30 dicembre 1988, n. 561, anche per ottemperare ai richiami contenuti in sentenze di questa Corte costituzionale e comunque per provvedere al vuoto creatosi nell’ordinamento militare con la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 15, primo comma, della legge 7 maggio 1981, n. 180, nella parte in cui questo articolo prevedeva, "per i provvedimenti concernenti il personale della magistratura militare, compresi quelli disciplinari, una disciplina transitoria" (che avrebbe dovuto durare non più di un anno) "fino alla costituzione dell’organo di autogoverno della magistratura militare". Tale organo di autogoverno é stato appunto istituito con la citata legge n. 561 del 30 dicembre 1988, che, per quanto attiene ai profili denunciati nelle due ordinanze del giudice a quo, appare non contrastante con le esigenze costituzionali.
Le ordinanze in esame insistono particolarmente sull’esistenza, presso il Consiglio superiore della magistratura, di una Sezione disciplinare, la quale giudica secondo regole diverse da quelle vigenti per il Consiglio e il cui funzionamento é regolato in modo minuzioso, fondandosi anche sull’esistenza di componenti effettivi e di componenti supplenti. Ma la Costituzione (art. 105) si limita ad attribuire al Consiglio superiore della magistratura la competenza ad adottare anche i provvedimenti disciplinari concernenti i magistrati ordinari; mentre la Sezione disciplinare, istituita e regolata con legge ordinaria (legge 24 marzo 1958, n. 195, e successive modificazioni), rappresenta una soluzione organizzativa specifica, consentita bensì dalla Costituzione (sentenza n. 12 del 1971), ma che non trova e non deve necessariamente trovare riscontro nelle previsioni delle leggi che regolano gli organi a cui sono attribuite funzioni disciplinari nei confronti degli appartenenti a ordini e collegi, e nemmeno nelle leggi che regolano i vari consigli (o consigli di presidenza) a cui é demandato di svolgere, in forme giurisdizionali, giudizi disciplinari nei confronti dei magistrati appartenenti a giurisdizioni speciali.
Sempre a proposito dell’equiparazione delle forme dei giudizi disciplinari militari a quelle previste per i magistrati ordinari, le ordinanze del giudice rimettente fanno appello alla sentenza n. 71 del 1995 con cui questa Corte, al fine di stabilire che l’istituzione del Consiglio della magistratura militare non integra la creazione di un nuovo giudice speciale, vietata dall’art. 102 Cost., ha avuto occasione di soffermarsi sulle modalità di esercizio della funzione disciplinare da parte del Consiglio della magistratura militare, affermando che la legge n. 561 del 1988 "ha preso a modello il Consiglio superiore della magistratura" e ha reso "evidente l’evoluzione complessiva dell’ordinamento giudiziario militare di pace, diretta a perseguire l’assimilazione della magistratura militare a quella ordinaria". Ma detta sentenza, nel constatare che il procedimento disciplinare dinanzi al Consiglio della magistratura militare "si esprime nei modi e nelle forme, quindi con le garanzie proprie della giurisdizione" e che "la condizione dei magistrati militari é oggi del tutto assimilata, per stato giuridico, garanzie di indipendenza ed articolazione di carriera a quella dei magistrati ordinari" (queste le proposizioni citate a fondamento del dubbio di legittimità costituzionale enunciato nelle due ordinanze del giudice rimettente), ha inteso appunto constatare l’avvenuto adempimento da parte del legislatore dell’obbligo di provvedere adeguatamente a garantire l’indipendenza della magistratura militare mediante la creazione di un apposito organo di autogoverno, competente anche per il giudizio disciplinare riguardante magistrati militari. La stessa sentenza, nell’affermare che configurare procedimenti disciplinari per i magistrati militari in forme giurisdizionali non rappresenta l’introduzione di un nuovo giudice speciale giacchè anche per essi la giurisdizionalità della funzione disciplinare trova radicamento in quella già prevista per la magistratura ordinaria, assimila le funzioni del Consiglio della magistratura militare a quelle del Consiglio superiore della magistratura, senza che ciò implichi nè determini identità di strutture, venendo anzi sottolineata la distinzione organizzativo-ordinamentale dei due organismi.
4. – Si dissolve così anche il dubbio sollevato nelle due ordinanze del giudice a quo con riferimento all’art. 108 Cost., la cui possibile violazione é adombrata nelle motivazioni ed esplicitamente menzionata nei dispositivi. In realtà, le due ordinanze sembrano piuttosto denunciare una lesione dell’effettività delle garanzie di indipendenza dei magistrati militari sottoposti a procedimento disciplinare che non la lesione dell’indipendenza della magistratura militare nel suo complesso, la quale – come si é detto – é assicurata dall’esistenza di un organo di autogoverno indipendente dal potere esecutivo. Tuttavia, neanche sotto tale profilo la questione sarebbe fondata, poichè l’indipendenza dell’organo di autogoverno é necessariamente correlata all’indipendenza dei singoli magistrati, che é assicurata oltre che dalle garanzie di status, anche dai modi con i quali é svolta la funzione, nel senso della inesistenza di vincoli che possano comportare una soggezione formale o sostanziale da altri.
5. – Sempre sotto i cennati profili relativi agli articoli 3 e 108 Cost. le due ordinanze insistono sul parametro del "collegio perfetto", quale disegnato nelle leggi relative alla sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura e sul connesso tema dei giudici supplenti, destinati a far sì che la detta sezione funzioni sempre con la presenza di tutti i suoi componenti, e non "a composizione variabile"; mentre quest’ultimo tipo di composizione caratterizza il funzionamento del Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare.
Senonchè anche su tale argomento questa Corte ha avuto occasione per intervenire e ha ritenuto che i collegi esercitanti funzioni giudiziarie in materia disciplinare non si pongono in contrasto con l’esigenza costituzionale di indipendenza, quando la loro composizione sia "variabile", quando cioé per la validità delle pronunce non é prescritta la partecipazione dei loro componenti in un numero fisso stabilito dalla legge. "La variabilità numerica, comunque la si consideri", non é, infatti, idonea "a pregiudicare l’autonomo esercizio della giurisdizione, rimanendo inalterata la libertà di giudizio dei membri intervenuti" (sentenza n. 284 del 1986).
Nè si vede in qual modo la variabilità della composizione del collegio – dipendente dall’eventualità di impedimenti di singoli componenti, e non già da un potere discrezionale di composizione del collegio – possa ledere l’indipendenza dei magistrati sottoposti al giudizio disciplinare.
In sintesi, il carattere giurisdizionale assicurato alla procedura disciplinare del Consiglio della magistratura militare é sufficiente ad escludere una lesione dell’art. 108, comma secondo, Cost., il quale – occorre sottolineare – non impone di spingere l’omologazione di tale organo al Consiglio superiore della magistratura fino a prescriverne una composizione fissa e la presenza di componenti supplenti nelle procedure disciplinari di sua competenza.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3 e 4, della legge 30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della magistratura militare), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 108, secondo comma, della Costituzione, dal Consiglio della magistratura militare con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 marzo 1998.
Presidente: Renato GRANATA
Redattore: Giuliano VASSALLI
Depositata in cancelleria il 12 marzo 1998.