SENTENZA N.133
ANNO 1997
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Dott. Renato GRANATA, Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
- Avv. Massimo VARI
- Dott. Cesare RUPERTO
- Dott. Riccardo CHIEPPA
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY
- Prof. Valerio ONIDA
- Avv. Fernanda CONTRI
- Prof. Guido NEPPI MODONA
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Trentino-Alto Adige 18 gennaio 1996, n. 2 (Interpretazione autentica del comma 5 dell'articolo 7 della legge regionale 30 novembre 1994, n. 3), promosso con ordinanza emessa l'11 marzo 1996 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti da Dario Stablum contro Danilo Noziglia ed altri e da Mario Bruccoleri ed altro contro Dario Stablum, iscritta al n. 845 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1996.
Visto l'atto di costituzione di Dario Stablum nonchè l'atto di intervento della Regione Trentino-Alto Adige;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 1997 il Giudice relatore Cesare Mirabelli;
uditi l'avvocato Mario Bertolissi per Dario Stablum e gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Trentino-Alto Adige.
Ritenuto in fatto
1. -- Nel giudicare di due ricorsi proposti avverso una sentenza della Corte d'appello di Trento, che aveva dichiarato l'incompatibilità di Dario Stablum alla carica di assessore comunale di Bressanone dallo stesso già ricoperta per tre mandati consecutivi, la Corte di cassazione, con ordinanza emessa l'11 marzo 1996, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Trentino-Alto Adige 18 gennaio 1996, n. 2 (Interpretazione autentica del comma 5 dell'articolo 7 della legge regionale 30 novembre 1994, n. 3), che é intervenuta sulla legge che disciplina l'elezione diretta del sindaco e modifica il sistema di elezione dei consigli comunali, la quale stabilisce anche i casi di incompatibilità alla carica di assessore, disponendo che colui che ha ricoperto tale carica per tre mandati consecutivi non può essere immediatamente rieletto o nominato alla stessa carica (art. 7, comma 5, della legge regionale Trentino-Alto Adige n. 3 del 1994). La legge denunciata si qualifica come di interpretazione autentica di questa disposizione e stabilisce che ai fini della non immediata rieleggibilità o nominabilità alla carica di assessore va fatto riferimento ai soli mandati già svolti come assessore a partire dalle prime elezioni effettuate in base alla legge che ha introdotto il nuovo sistema.
Lo stesso divieto di immediata rieleggibilità dopo tre mandati consecutivi é stabilito dall'art. 5, comma 3, della legge regionale n. 3 del 1994 per il sindaco, al quale tuttavia, secondo quanto prevede espressamente la stessa legge, la causa di ineleggibilità si applica ai mandati amministrativi successivi alle elezioni effettuate dopo la data di entrata in vigore della legge (art. 5, comma 4).
Il giudizio di legittimità costituzionale non investe la disposizione che limita il numero dei mandati consecutivi che possono essere svolti dalla medesima persona. Un dubbio di legittimità costituzionale relativo a tale regola é stato, difatti, ritenuto manifestamente infondato dalla Corte di cassazione, che ha considerato la preclusione alla nomina come diretta ad evitare che il potere sia esercitato a lungo dallo stesso soggetto ed a favorire un ricambio nella titolarità delle cariche amministrative, escludendo che il limite dei tre mandati comprima irragionevolmente il diritto di elettorato passivo o determini una disparità di trattamento, in presenza di una disciplina diversa per le cariche di sindaco e di assessore.
La Corte di cassazione ha ritenuto, invece, che la legge di interpretazione autentica, stabilendo retroattivamente che ai fini del limite alla rieleggibilità debbano essere considerati solo i mandati svolti successivamente alla legge, possa essere in contrasto con l'eguaglianza nell'accesso agli uffici pubblici (artt. 3 e 51 Cost.). Secondo questo principio dovrebbero essere predeterminate le condizioni per l'accesso alle cariche pubbliche, perchè tutti i cittadini si trovino in posizione di eguaglianza rispetto alla competizione elettorale. La legge denunciata, invece, nella parte in cui dispone retroattivamente che non si considerano i mandati già svolti prima della introduzione del limite al numero di mandati, sanerebbe la posizione di coloro che sono stati illegittimamente eletti o nominati alla carica, in dispregio di coloro che, in ossequio alla legge, non avevano posto la loro candidatura alla carica o che correttamente non erano stati nominati.
2. -- Nel giudizio dinanzi alla Corte si é costituito Dario Stablum, parte nel giudizio principale, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.
La parte privata sostiene, nell'atto di costituzione ed in una successiva memoria, che é inesatto il presupposto interpretativo enunciato dal giudice rimettente. Difatti l'unica interpretazione conforme a Costituzione della norma che stabilisce l'ineleggibilità alla carica di assessore di chi ha ricoperto la medesima carica per tre mandati consecutivi, dovrebbe portare a tener conto dei soli mandati svolti successivamente all'entrata in vigore della legge che ha posto questo limite. Altrimenti si determinerebbe una irragionevole disparità di trattamento rispetto all'analogo limite previsto per il sindaco, che opera solo per i mandati successivi all'entrata in vigore della legge.
Ad avviso della parte privata, la disposizione denunciata non avrebbe carattere innovativo, ma porrebbe solo fine ad una incertezza interpretativa, disponendo con chiarezza in conformità alla originaria intenzione del legislatore ed alla prassi attuativa seguita dalle amministrazioni. In ogni caso poteva essere legittimamente attribuita efficacia retroattiva alla legge, essendo questa vietata solo per le norme penali.
3. -- Anche il Presidente della Giunta regionale Trentino-Alto Adige, intervenuto nel giudizio, ha chiesto che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.
La Regione richiama la regola, identica sia per il sindaco che per gli assessori, della non immediata rieleggibilità per chi ha svolto tre mandati consecutivi. Per il sindaco la legge espressamente prevede che non rilevino i mandati svolti nel precedente regime, mentre poteva essere dubbio se la medesima regola dovesse applicarsi, per analogia e per ragioni di sistema, anche alla carica di assessore. La legge statale, di identico contenuto, sarebbe stata interpretata nel senso meno restrittivo dei diritti politici, facendo operare il limite solo per i mandati successivi alla legge che ha introdotto la nuova causa di ineleggibilità.
La legge regionale avrebbe solo chiarito e precisato il contenuto della disposizione interpretata, scegliendo, tra i significati possibili, quello conforme all'intenzione del legislatore e coerente alla prassi seguita in tutte le amministrazioni locali, giacchè nella Regione vi sono 61 casi di assessori con più di tre mandati anteriori all'entrata in vigore della legge che stabilisce la incompatibilità.
La legge denunciata non determinerebbe, infine, alcuna discriminazione, perchè sarebbe una vera legge di interpretazione autentica, che pone una norma che vale allo stesso modo per tutti.
Considerato in diritto
1. -- La questione di legittimità costituzionale investe la legge della Regione Trentino-Alto Adige 18 gennaio 1996, n. 2, che in un unico articolo, sotto la rubrica "Interpretazione autentica del comma 5 dell'articolo 7 della legge regionale 30 novembre 1994, n. 3", stabilisce che, ai fini della non immediata rieleggibilità o nominabilità alla carica di assessore prevista dalla disposizione interpretata per chi ha ricoperto tale carica per tre mandati consecutivi, "va fatto riferimento ai soli mandati già svolti come assessore a partire dalle prime elezioni effettuate ai sensi della stessa legge", vale a dire della legge che disciplina l'elezione diretta del sindaco e modifica il sistema di elezione dei consigli comunali (legge regionale Trentino-Alto Adige n. 3 del 1994).
La Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale non già della regola che esclude la possibilità di essere eletti o nominati in ragione del numero dei mandati svolti, posta dalla disposizione interpretata, bensì della legge di interpretazione che ne determina il computo solo a partire dai mandati successivi alla legge interpretata. Ciò che, ad avviso del giudice rimettente, potrebbe essere in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, giacchè la legge non rispetterebbe la predeterminazione delle condizioni di accesso alle cariche pubbliche, che costituirebbe il presupposto indispensabile per l'eguaglianza dei cittadini nella competizione elettorale. Inoltre la portata retroattiva della legge di interpretazione autentica sanerebbe la posizione di coloro che sono stati illegittimamente eletti o nominati alla carica di assessore, discriminando quanti correttamente non avevano posto la loro candidatura.
2. -- La questione non é fondata.
La Regione autonoma Trentino-Alto Adige, nell'ambito della propria potestà legislativa in materia di enti locali da esercitare in armonia con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato (art. 4 del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), ha stabilito -- in rispondenza al principio della legge statale che limita i mandati nel tempo per chi ha ricoperto la carica di sindaco o di assessore (rispettivamente art. 2 della legge 25 marzo 1993, n. 81 e art. 16 della medesima legge, che ha modificato l'art. 34 della legge 8 giugno 1990, n. 142) -- che chi abbia espletato per più volte consecutive (tre secondo la legge regionale, anzichè due, come previsto dalla legge statale) il mandato di sindaco o assessore non possa essere nuovamente rieletto o nominato alla stessa carica (rispettivamente artt. 5 e 7 della legge regionale Trentino-Alto Adige n. 3 del 1994).
In piena simmetria con la legge statale, anche la legge regionale stabilisce in modo espresso solo per il sindaco che la limitazione introdotta si applica ai mandati amministrativi successivi alle elezioni effettuate dopo la data di entrata in vigore della legge che ha posto la nuova disciplina (art. 5, comma 4, della legge regionale n. 3 del 1994). Viene così reso esplicito ed applicato il criterio che una speciale limitazione alla sfera di capacità del soggetto operi, di regola, per situazioni che si determinano successivamente alla imposizione del limite.
La mancata enunciazione del medesimo criterio di applicazione per il limite egualmente apposto alla titolarità dei mandati amministrativi di assessore non consente di affermare che, per essi, la regola posta dal legislatore sia, diversamente che per la carica di sindaco, quella di una immediata operatività del limite, che tenga conto anche dei mandati svolti in epoca precedente.
Anche se, come ritiene il giudice rimettente senza peraltro argomentarne le ragioni, l'art. 7, comma 5, della legge regionale n. 3 del 1994 potesse intendersi nel senso che nei tre mandati ostativi all'ulteriore attribuzione della carica di assessore siano da comprendere quelli espletati anteriormente all'entrata in vigore della legge, tuttavia una diversa interpretazione, che risponda al criterio della preferenza per una lettura restrittiva delle norme che limitano la capacità dei soggetti, é certamente compatibile con il tenore letterale della disposizione.
Tanto basta per affermare che la legge denunciata ha natura effettivamente interpretativa, essendo diretta a chiarire il senso della disposizione preesistente e ad imporre una delle possibili varianti di senso compatibili con il suo tenore letterale, sia al fine di eliminare eventuali incertezze interpretative (sentenze n. 163 del 1991 e n. 413 del 1988), sia per rimediare ad interpretazioni giurisprudenziali divergenti con la linea di politica del diritto perseguita dal legislatore (tra le molte sentenze n. 311 del 1995 e nn. 397 e 6 del 1994). Ne segue che la legge regionale Trentino-Alto Adige n. 2 del 1996, dettando la interpretazione autentica dell'art. 7, comma 5, della legge regionale n. 3 del 1994, non ne muta retroattivamente il contenuto normativo, ma ne vincola la interpretazione, sicchè il contenuto precettivo é da ricondurre alla disposizione interpretata (sentenza n. 88 del 1995). Ciò che porta ad escludere che sussistano le violazioni costituzionali prospettate dal giudice rimettente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Trentino-Alto Adige 18 gennaio 1996, n. 2 (Interpretazione autentica del comma 5 dell'articolo 7 della legge regionale 30 novembre 1994, n. 3), sollevata, in riferimento agli 3 e 51 della Costituzione, dalla Corte di cassazione con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 maggio 1997.
Presidente: dott. Renato GRANATA
Redattore: prof. Cesare MIRABELLI.
Depositata in cancelleria il 16 maggio 1997.