SENTENZA N. 26
ANNO 1994
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Giudici
Prof. Gabriele PESCATORE giudice
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
Avv. Massimo VARI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Trento notificato il 20 marzo 1993, depositato in Cancelleria il 3 aprile successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del telex n. 200/02894/l.12 del 20.l.1993 con cui si comunicava che, ai fini dell'intesa governativa, i programmi promozionali della Provincia relativi ad iniziative all'estero nei vari settori per l'anno 1993 dovevano contemplare una riduzione delle attività in termini reali e finanziari del 20% rispetto ai programmi del precedente anno ed iscritto al n. 11 del registro conflitti 1993.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice relatore Francesco Guizzi;
uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
l. La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, nella persona del Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito del telex n. 200/02894/l.12.S.D.AA.GG./230 del Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri pervenutole il 20 gennaio 1993, dove si avverte che, ai fini della intesa governativa, i programmi promozionali delle regioni e delle pro vince autonome, relativi alle iniziative all'estero per l'anno 1993, dovranno essere ridotti del 20 per cento rispetto all'anno precedente; e si specifica che alle richieste per l'intesa governativa dovrà essere acclusa una scheda comparativa, dalla quale risulti detta riduzione.
La Provincia ricorrente ritiene che tale atto sia illegittimo e lesivo della sua sfera di autonomia, in relazione alle norme statutarie che le attribuiscono competenza legislativa ed amministrativa nei vari settori cui afferisce l'attività promozionale all'estero, nonchè in relazione alle norme che garantiscono la sua autonomia finanziaria (richiama, in particolare, l'art. 8, nn. 9, 12, 20, 21; l'art. 9, nn. 3 e 8; l'art. 16 e l'intero titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386).
E aggiunge che l'atto impugnato non può essere considerato di indirizzo, ai sensi dell'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, non essendo stato adottato nelle forme previste dall'ordinamento (art. 3, legge 22 luglio 1975, n. 382; art. 2, lett. d), legge 23 agosto 1988, n. 400).
L'atto d'altronde non e' sorretto da ragioni attinenti alla politica estera e muove, semmai, da esigenze di contenimento della spesa pubblica. A tal riguardo, la Provincia sottolinea come le attività promozionali all'estero siano espletate a suo esclusivo carico, nell'ambito delle risorse ad essa spettanti e nei limiti del bilancio, approvato con legge, sul quale si esplica il controllo governativo ex art. 55 dello Statuto.
L'atto impugnato sarebbe privo, altresì, di base legale, in violazione del principio di legalità sostanziale, e risulterebbe immediatamente lesivo dell'autonomia provinciale, perchè pone una prescrizione che prefigura già il diniego dell'intesa governativa su programmi provinciali difformi.
2. Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che nella memoria depositata ha osservato come l'atto impugnato non incida direttamente sulle scelte, in questa materia, demandate alle regioni e alle province autonome, ma suggerisca un orientamento generale di contenimento della spesa pubblica. L'atto sarebbe dunque preordinato alle successive determinazioni delle regioni e delle province autonome, rispetto alle quali deve operare l'intesa con il Governo. E' solo nei confronti di un diniego d'intesa che potrebbe rileva re, in ipotesi, un atto invasivo, come tale suscettibile di dar luogo a conflitto di attribuzione.
Del resto, la stessa forma dell'atto (telex del Ministro per gli affari regionali), lungi dall'infirmarne la legittimità, conferma che si tratta di un avvertimento di carattere preliminare, non diversamente dalla circolare del 9 luglio 1992 cui il telex si ricollega.
L'Avvocatura ha concluso, quindi, nel senso dell'inammissibilita' del ricorso.
Considerato in diritto
l. La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo l'annullamento del telex del Ministro per gli affari regionali indicato in epigrafe, con il quale si comunica che, ai fini della necessaria intesa governativa, i programmi promozionali della Provincia, relativi alle iniziative all'estero per il 1993, dovranno essere ridotti del 20 per cento rispetto all'anno precedente. Il telex prevede inoltre che le richieste predisposte ai fini di tale intesa dovranno essere corredate da una scheda comparativa da cui risulti detta riduzione.
2. Va esaminata preliminarmente l'eccezione di inammissibilità avanzata, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri dall'Avvocatura generale dello Stato, sulla base della inidoneità dell'atto impugnato a integrare la situazione di conflitto.
Sostiene l'Avvocatura che solo in un diniego d'intesa si potrebbe rinvenire un atto invasivo delle competenze provinciali, mentre il telex avrebbe natura di monito preliminare.
L'eccezione va disattesa, perchè l'atto impugnato non contiene un mero invito e neanche può interpretarsi come pressione di natura politica rivolta alle regioni e alle province autonome per limitarne le attività promozionali all'estero: il riferimento, presente nel telex, alla compilazione della scheda comparativa, da allegare alle richieste di intesa, rivela una chiara manifestazione di volontà in ordine all'affermazione di una propria competenza (nella giurisprudenza di questa Corte, v. in particolar modo le sentt. nn. 217 e 157 del 1991, e la n. 771 del 1988) e prefigura già il diniego dell'intesa governativa su programmi provinciali difformi.
Il conflitto deve dunque ritenersi ammissibile.
3. Nel merito, il ricorso e' fondato.
Questa Corte ha già avuto modo di dichiarare l'illegittimità di direttive della Presidenza del Consiglio dei ministri prive di idonea forma legale e, oltretutto, carenti di fondamento legale sostanziale (v., fra le più recenti, le sentt. 45 del 1993 e 384 del 1992).
Il telex in esame non può considerarsi atto di indirizzo e di coordinamento sulle attività promozionali, perchè sguarnito di quei requisiti formali espressamente richiesti dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, in particolare dall'art. 2, comma 3, lett. d), e già individuati da questa Corte (v. soprattutto le sentt. n. 338 e 242 del 1988).
Manca, poi, il fondamento legale sostanziale dell'atto: rientra infatti nell'indirizzo e coordinamento statale delle attività promozionali all'estero delle regioni e delle province autonome la valutazione di compatibilità delle attività proposte con gli indirizzi di politica estera anche per gli aspetti commerciali e finanziari; ma ciò non può confondersi con anomale misure di controllo della gestione finanziaria regionale, che recherebbero lesione al principio di autonomia finanziaria su risorse già iscritte in bilancio (v. ancora la citata sent. n. 384 del 1992).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Presidenza del Consiglio dei ministri, dipartimento per gli affari regionali, disporre la riduzione del 20 per cento delle attività promozionali all'estero delle regioni e delle province autonome per il 1993 rispetto al precedente anno, vincolando le regioni e le province stesse a corredare di adeguata scheda comparativa le richieste per l'intesa governativa;
conseguentemente, annulla il telex della Presidenza del Consiglio dei ministri, dipartimento per gli affari regionali, n. 200/02894/l.12.S.D.AA.GG./230.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26/01/94.
Renato GRANATA, Presidente
Francesco Guizzi, Redattore
Depositata in cancelleria il 10/02/94.