SENTENZA N. 105
ANNO 1991
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Ettore GALLO Presidente
Dott. Aldo CORASANITI Giudice
Prof. Giuseppe BORZELLINO “
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 51 del disegno di legge n. 760, approvato il 28 luglio 1990, recante "Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Sicilia, notificato il 3 agosto 1990, depositato in cancelleria il 13 successivo ed iscritto al n. 60 del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e l'avv. Silvio De Fina per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1990, il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha impugnato l'art. 51 del disegno di legge n. 760, approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 28 luglio 1990 (concernente l'istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate), il quale prevede la concessione, limitatamente all'anno 1990, di un'"indennità straordinaria" alla Sogesi S.p.A., nella sua qualità di commissario governativo delegato provvisoriamente alla riscossione delle imposte in Sicilia.
Secondo la norma impugnata tale indennità è calcolata nella differenza tra la somma "delle entrate a qualunque titolo spettanti ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1989, n. 19, nonché degli aggi percepiti sui ruoli posti in riscossione nell'anno 1989 con rate a scadere nel 1990" e l'eventuale maggior somma del costo del personale in servizio, comprensivo delle retribuzioni e delle contribuzioni previdenziali, nonché delle spese generali, calcolate forfettariamente nella misura del venti per cento del costo del personale.
Nel ricorso si espone che nella materia de qua il legislatore siciliano, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto, esercita una potestà legislativa di natura concorrente, i cui limiti sarebbero stati travalicati, dalla norma impugnata, in relazione a quanto stabilito dagli artt. 25 e 132 del d.P.R. 29 gennaio 1988, n. 43, con violazione anche dell'art. 97, primo comma, della Costituzione.
In proposito si osserva nel ricorso che l'art. 25 del d.P.R. n. 43 del 1988 ha previsto, per il servizio di riscossione dei tributi svolto dal commissario governativo commissioni, compensi e rimborsi spese nonché, eventualmente, la partecipazione dell'amministrazione finanziaria e delle amministrazioni comunali interessate al servizio, alle spese per i locali e gli arredi necessari all'adempimento del servizio di riscossione, mantenendo fermo il principio secondo il quale tutte le spese di gestione sono a carico del soggetto che svolge il servizio.
Si espone altresì che l'art. 3 della legge siciliana n. 19 del 1989 - nel prevedere il conferimento del servizio di riscossione dei tributi ad un commissario governativo, sino all'entrata in vigore della normativa regionale da emanarsi ai sensi dell'art. 132 del d.P.R. n. 43 del 1988, e, comunque, per un periodo non superiore a sei mesi - ha stabilito la misura delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi di cui al su detto art. 25, includendovi anche gli oneri relativi a locali ed arredi.
Sulla base di tali premesse, il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha affermato che l'art. 51 del disegno di legge impugnato contrasta con i parametri invocati, tenuto conto anche di quanto già stabilito da questa Corte con la sentenza n. 428 del 1989 che aveva ammesso solo in via eccezionale e irripetibile la legittimità della concessione di un'analoga "indennità straordinaria".
In particolare, nel ricorso si sottolinea che la legittimità della norma impugnata non può essere dedotta dalla previsione - per le gestioni esattoriali in perdita - di un'indennità, simile a quella ivi stabilita, da parte dell'art. 3 del d.P.R. 23 dicembre 1977, n. 954, essendo detta indennità esclusa riguardo alle esattorie gestite da aziende di credito.
2. - Davanti a questa Corte si è costituita la Regione siciliana, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Ha dedotto al riguardo che il disegno di legge oggetto dell'impugnativa costituisce attuazione della legge 4 ottobre 1986, n. 657 e del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, adeguando a quanto da essi stabilito la gestione esattoriale in Sicilia. Questa è ora espletata dalla Sogesi S.p.A., nella nuova veste di commissario governativo, sulla base dei compiti e delle remunerazioni prefissati dall'originaria investitura di concessione. Poiché la gestione funziona in perdita, l'art. 51 del disegno di legge ha previsto, per il 1990, un'indennità straordinaria, ad integrazione degl'introiti ordinari.
La regione ha posto in evidenza che tale art. 51 ricalca alla lettera il disposto dell'art. 3, del d.P.R. 23 dicembre 1977, n. 954, mai espressamente abrogato, il quale, ove l'esattore percepisca un aggio complessivo "inferiore alla media annuale dell'ammontare complessivo degli aggi", concede un'integrazione d'aggio o, in alternativa, la corresponsione di un'indennità annuale calcolata secondo il criterio recepito dall'art. 51 impugnato.
Inoltre, la Sogesi non è un'esattoria gestita da aziende di credito, ma è una società privata (al capitale della quale partecipano aziende di credito), con una personalità giuridica distinta da quella dei suoi soci. La regione sostiene, altresì, che anche se l'art. 3 del d.P.R. n. 954 del 1977 dovesse ritenersi abrogato, la norma impugnata troverebbe valido supporto nel principio ricavabile dall'art. 61 del d.P.R. n. 43 del 1988, il quale stabilisce che la remunerazione del servizio di riscossione deve essere determinata in modo da assicurare una percentuale di utile, così legittimando "l'indennizzo delle gestioni in perdita alla data di entrata in vigore del nuovo ordinamento".
Quanto alla dedotta incompatibilità - in relazione all'art. 36 dello Statuto siciliano - fra la norma impugnata e l'art. 25 del d.P.R. n. 43 del 1988, si osserva che l'art. 25 è invocato fuori luogo, poiché esso non riguarda la remunerazione dell'esattore (regolata dall'art. 61), bensì le "commissioni, i compensi ed i rimborsi di spese".
3. - Successivamente il Commissario dello Stato ha depositato due memorie nelle quali ha riaffermato l'incompatibilità dell'art. 51 impugnato con quanto stabilito nella sentenza n. 428 del 1989 di questa Corte, per il suo contrasto con l'art. 97 Cost. - non essendo rispettoso dei principi d'imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione - e con l'art. 36 dello Statuto siciliano. Sotto tale aspetto, nella memoria si sostiene che l'"elargizione" prevista dall'art. 51 stravolge l'intero sistema dei compensi agli esattori stabilita dalla normativa statale, introducendo il principio, ad essa estraneo, della "non responsabilità" dell'esattore rispetto alla economicità della propria gestione e del ripianamento, con interventi ad hoc, dei disavanzi di gestione. Si osserva inoltre che il disposto dell'art. 3 del d.P.R. n. 954 del 1977 era destinato ad operare in via transitoria, in attesa della riforma del sistema esattoriale. L'art. 61 del d.P.R. n. 43 del 1988 non garantisce, infatti, agli esattori né un utile né il ripianamento delle perdite, ma prevede compensi determinati in modo tale da consentire un utile, addossando agli esattori il rischio d'impresa.
Inoltre, l'art. 2, comma secondo, del decreto-legge 27 dicembre 1990, n. 411, ha previsto uno strumento d'intervento per il contenimento degli squilibri nelle gestioni esattoriali, diverso da quello posto in essere dalla Regione siciliana con la norma impugnata.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha impugnato l'art. 51 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 28 luglio 1990 (concernente l'istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate) deducendo che essa - col prevedere la erogazione, per l'anno 1990, di un'indennità straordinaria in favore della Sogesi S.p.A., nella sua qualità di commissario governativo delegato alla riscossione delle imposte in Sicilia - viola: a) l'art. 36 dello Statuto siciliano, avendo travalicato i limiti dalla legislazione concorrente da esso attribuita alla Regione nella materia, ponendosi in contrasto con il principio della legislazione statale che esclude, nel caso in cui la gestione esattoriale sia passiva, un'integrazione della remunerazione; b) con l'art. 97 Cost., ponendosi in contrasto col principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
2. - La questione non è fondata.
Questa Corte ha già più volte affermato il carattere concorrente della legislazione siciliana in materia di esazione dei tributi (cfr. da ultimo le sentenze n. 428 del 1989 e n. 959 del 1988), cosicché esattamente il Commissario dello Stato deduce che la legislazione regionale siciliana nella detta materia deve conformarsi ai principi della legislazione statale. La norma impugnata, tuttavia, non viola alcuno di tali principi.
3. - Va premesso che con l. 4 ottobre 1986, n. 657, il Governo è stato delegato ad emanare una nuova normativa in materia di riscossione dei tributi, prevedendosi la costituzione, presso il Ministero delle finanze, di un apposito servizio. La riscossione delle imposte - secondo i criteri direttivi fissati - si esplica attraverso l'"affidamento in concessione" della relativa gestione a soggetti muniti di determinati requisiti; ai concessionari sono attribuiti, in corrispettivo, compensi e commissioni, da quantificarsi secondo modalità predeterminate, oltre a rimborsi di spese.
Sulla base della legge di delegazione è stato emanato il d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, il quale all'art. 61 ha prescritto che i compensi, le commissioni e i rimborsi spettanti al concessionario, sono quantificati per ciascun ambito territoriale, su proposta del servizio centrale, con decreto del Ministro delle finanze. Detto articolo prevede che "la remunerazione del servizio di riscossione viene determinata in modo da assicurare una percentuale non differenziata di utile per ogni concessionario, sulla base dei dati di redditività media e dei costi medi di gestione a livello nazionale rapportati ad ogni concessione, tenendo conto dell'estensione territoriale del servizio, del numero e della dislocazione degli sportelli, della durata di apertura degli stessi e del costo aggiuntivo del personale obbligatoriamente mantenuto in servizio presso ogni singola concessione". Deve essere altresì considerato l'ammontare delle somme riscosse nell'ultimo biennio, dei tempi di valuta, dell'indice di morosità e d'inesigibilità, del numero e del tipo delle operazioni.
L'art. 25 del d.P.R. n. 43 cit. attribuisce al commissario governativo, al quale è affidata provvisoriamente la riscossione in caso di revoca, decadenza o vacanza della concessione, una remunerazione da stabilirsi col decreto ministeriale di nomina, di regola entro i limiti determinati per il precedente concessionario. Anche questa remunerazione si articola in commissioni, compensi e rimborsi spese, ai quali si aggiunge - secondo modalità da stabilirsi di volta in volta - la partecipazione dell'amministrazione finanziaria e delle amministrazioni comunali alle spese per i locali e per gli arredi necessari all'adempimento del servizio di riscossione.
Il successivo art. 132 prevede che i principi della nuova normativa si applicano anche alla Regione siciliana la quale, nell'esercizio della sua competenza legislativa, provvede alla istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei tributi per il proprio territorio.
4. - La legge impugnata (promulgata nel corso di questo giudizio e diventata legge regionale 25 settembre 1990, n. 35), s'inserisce in tale quadro normativo. L'art. 41 ha stabilito che "la nomina del commissario governativo nei nove ambiti territoriali della Sicilia, disposta ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1989, n. 19, è prorogata, alle medesime condizioni, fino al 31 dicembre 1990", salvo il diritto del commissario governativo di rinunciare alla proroga. Contestualmente, all'art. 51 impugnato dal Commissario dello Stato, ha disposto che, limitatamente all'anno 1990, alla società Sogesi, nella qualità di commissario governativo delegato provvisoriamente alla riscossione dei tributi nei nove ambiti territoriali della Sicilia, è concessa un'indennità straordinaria, che sarà, in seguito, specificamente considerata.
5. - Della descritta evoluzione legislativa è opportuno porre in luce l'art. 132 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43: esso dispone che i principi risultanti dalla l. 4 ottobre 1986, n. 657 (Delega al Governo per la istituzione e la disciplina dei servizi di riscossione dei tributi) e dallo stesso decreto n. 43 "si applicano anche alla Regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio della competenza legislativa ad essa spettante in materia". La disposizione (collocata tra le norme transitorie e finali del d.P.R. n. 43 del 1988, testo base relativo alla materia della riscossione dei tributi e delle entrate) si qualifica per il suo contenuto (istituzione del servizio nella Regione) e per la determinazione della fonte con la quale vi si provvede (potestà legislativa spettante alla regione nella materia).
La legge regionale, approvata il 26 luglio 1990, istitutiva del servizio di riscossione dei tributi nell'ambito della Regione siciliana, è - come si è detto - espressione di potestà legislativa concorrente, sottoposta al limite dei "principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato". Pertanto la questione deferita alla Corte consiste nello stabilire se i limiti della potestà normativa regionale siano stati rispettati dall'impugnato art. 51 della legge siciliana, che prevede la erogazione di un'indennità straordinaria alla società Sogesi, nella qualità di commissario governativo, delegato provvisoriamente alla riscossione delle imposte nei nove ambiti territoriali della regione.
Con la nomina di detto commissario straordinario si realizza una delle figure soggettive (prevista dagli artt. 24 e segg. del d.P.R. n. 43 del 1988 e dall'art. 3 della l. reg. sic. n. 19 del 1989), legittimate all'esazione nella vece del concessionario, in caso di revoca o decadenza della concessione ed in ogni altro caso di vacanza di questa (art. 24, n. 1, d.P.R. n. 43, cit.). La singolarità della fattispecie in esame è data dalla coattività della investitura (realizzata indipendentemente dalla volontà del soggetto designato), in base a decreto del Presidente della regione, su proposta dell'Assessore regionale competente, "per la durata di tre mesi, prorogabile per un ulteriore periodo non superiore a tre mesi" (art. 3, n. 1 l. n. 19, cit.) e ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre 1990 dall'art. 41, n. 1, della legge impugnata.
La "indennità" attribuita al commissario dall'art. 51 non era inquadrabile nelle "commissioni", nei "compensi" e nei "rimborsi delle spese", di cui all'art. 25 del d.P.R. n. 43 e all'art. 3, n. 3, della l. reg. n. 19. Al contrario di quanto è prescritto per le ora dette erogazioni, l'indennità prevista dalla legge regionale non fa riferimento ai "limiti" già stabiliti "per il precedente concessionario" e non ha carattere compensativo o corrispettivo o di rimborso: essa è priva delle qualificazioni inerenti alle erogazioni devolute al commissario dalla normativa statale e dalla legge regionale n. 19 del 1989. Quest'ultima "indennità" ha proprie caratteristiche, che consistono nella straordinarietà, nella precisa delimitazione cronologica e nel riferimento - per quanto concerne la struttura e l'entità - alla differenza tra entrate e "aggi" (connessi alla gestione) e costo del personale in servizio, in aggiunta all'ammontare delle spese generali "calcolate forfettariamente nella misura del venti per cento del costo del personale" (cfr. n. 1 dell'art. 51 cit.).
Tale specificità dell'erogazione è giustificata nella relazione della competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale siciliana del 9 luglio 1990 (Atti parlamentari, anno 1990, 760/A, pag. 3, n. V), ove si richiama da un lato la norma (art. 41, n. 1) che proroga fino al 31 dicembre 1990 la nomina del commissario governativo e se ne indicano le finalità come intese "ad evitare soluzioni di continuità nel servizio di riscossione ed a consentire, sia pure in tempi che già si avvertono ristretti, la predisposizione di tutti quegli atti preliminari previsti per il collocamento dei nove ambiti territoriali a decorrere dal 1° gennaio 1991.. .. ..".
"Per il caso di deficit finale di gestione, risultante da apposito rendiconto (è prevista) una norma di salvaguardia che garantisca, comunque, al commissario governativo il ristoro della differenza tra le entrate a qualunque titolo spettanti e le eventuali maggiori spese per il personale, al netto delle spese per straordinario, missioni ed indennità di trasferta, fino ad un massimo di 60.000 milioni".
L'indennità viene, dunque, configurata come un contributo avente lo scopo di assicurare alla gestione commissariale l'equilibrio economico, reso particolarmente precario dall'avvio del nuovo sistema di riscossione, aggravato da una consistenza dilatata del personale e poco elastico in relazione alle esigenze peculiari insorte.
Significativi riscontri di tale situazione si rilevano nella discussione della legge impugnata (cfr. Resoconto sommario della seduta pubblica n. 297 del 24 luglio 1990 dell'Assemblea regionale siciliana, pagg. 10, 11, 13, 14); da tale discussione emerge chiara la tendenza diretta a "salvaguardare" da esiti passivi la gestione coattivamente imposta. E vi è esplicito riferimento al principio che un'attività amministrativa, di dubbi esiti economici, se può giustificarsi in regime di concessione dell'esazione (da ascrivere all'iniziativa e alla valutazione del concessionario interessato), appare di dubbia legittimità se è connessa ad una designazione vincolante del soggetto prescelto.
Non può sfuggire in proposito che, sempre in sede di discussione della legge regionale, la specifica gestione del servizio di riscossione fu definita, "più che commissariale", "per conto": il termine "ristoro" si sarebbe potuto sostituire con la frase "rimborso spese a rendiconto" "concesso limitatamente al 1990" (dichiarazione dell'Assessore regionale, Resoconto cit., seduta del 25 luglio 1990, pag. 5). Una siffatta qualificazione appare confortata dalla circostanza che la corresponsione dell'indennità viene condizionata ai risultati della gestione (differenza tra introiti e costi): sono questi gli elementi che l'art. 51 impugnato identifica e specifica nella composizione dell'indennità. La relativa erogazione può effettuarsi, e toccare, eventualmente, il limite massimo previsto soltanto se ricorrano quegli elementi, se essi siano (rigorosamente) documentati e (responsabilmente) controllati (cfr. n. 4 della norma cit.). Al riguardo appare sprovvista di qualsiasi fondamento l'affermazione del Commissario dello Stato, secondo la quale la detta somma massima attribuibile (sessanta miliardi) concernerebbe le sole spese di arredamento e dei locali per un solo anno. In realtà, tale voce non è nemmeno menzionata tra le componenti del "conguaglio" previsto dall'art. 51.
6. - Il nuovo sistema instaurato dalla l. 4 ottobre 1986, n. 567 e dal d. l. 28 gennaio 1988, n. 43, ha, in effetti, accentuato le difficoltà della gestione che già caratterizzavano la riscossione dei tributi in Sicilia (cfr. Resoconti sommari citati, pag. 11, 16 e 17). Difficoltà che questa Corte ebbe occasione di conoscere nel giudizio circa la legittimità di taluni aspetti della disciplina regionale previgente, che aveva attribuito un contributo per "garantire la continuità e l'efficienza del servizio nell'interesse generale e, in modo specifico, dell'ente destinatario dei tributi da riscuotere" (sent. 18 luglio 1989, n. 428 cit.). Dal carattere straordinario che la legge conferiva a quel contributo la Corte dedusse e sancì "la non riproducibilità di esso". Permanendo quel sistema normativo e gestionale la reiterazione del contributo, anche se prevista per legge, sarebbe stata sicuramente censurabile. Ma, come si è rilevato, l'indennità in contestazione afferisce ad un diverso quadro (statale e regionale) determinato dal nuovo regime di riscossione tributaria. Tale quadro è caratterizzato da peculiarità, che sono affiorate nel passaggio dall'uno all'altro sistema e che concernono l'oggetto e le modalità della riscossione, i diversi ambiti territoriali di essa, la posizione dei soggetti legittimati al servizio e, in particolare, la loro remunerazione. Situazioni più o meno intensamente emerse, nel periodo di transizione, in tutto l'ambito nazionale e che hanno indotto il legislatore statale (cfr. art. 2, n. 2, d.l. 27 dicembre 1990, n. 411) a prevedere l'erogazione di contributi integrativi ai concessionari del servizio di esazione ed ai commissari governativi, allo scopo di realizzare il "contenimento degli squilibri gestionali per la fase di avvio del nuovo sistema di riscossione".
Si delinea, dunque, un quadro transitorio eccezionale e diffuso di integrazione, che rende più omogenee la situazione regionale, di cui è causa, e quella nazionale. Circostanza descritta negli atti parlamentari relativi al disegno di legge governativo n. 2585, che è stata la base del d.l. n. 411 del 1990 ora ricordato (cfr. Senato della Repubblica, X legislatura, Atto 2585), e che vi è riassunta nelle seguenti emergenze: onere per il mantenimento e l'assunzione del personale; difficoltà di acquisire all'area della riscossione quella coattiva delle tasse ed imposte indirette; facoltà riconosciuta ad enti diversi dallo Stato di avvalersi, per le riscossioni patrimoniali, di propri tesorieri. Questi elementi - si afferma nella relazione - hanno prodotto in capo alle gestioni un "deficit di natura strutturale e talmente generalizzato da richiedere alcuni interventi correttivi". Così si giustifica l'integrazione attraverso il contributo, diretto a "non compromettere il regolare svolgimento del servizio".
7. - La non difformità dello scopo perseguito dalla recente normativa statale e da quella regionale per provvedere a specifiche emergenze finanziarie, proprie dell'avvio del nuovo regime di riscossione, giustificano, anche per la conseguente eccezionalità, il contributo straordinario. Si che non può ritenersi che l'art. 51 della legge regionale impugnata abbia violato l'art. 97, primo comma, della Costituzione, non essendo l'esercizio della potestà legislativa presupposta viziato da arbitrarietà e da manifesta irragionevolezza.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 51 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 28 luglio 1990 (Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate), questione promossa dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana, in riferimento all'art. 97 della Costituzione e all'art. 36 del R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 febbraio 1991.
Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA.
Depositata in cancelleria l'11 marzo 1991.