SENTENZA N.577
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Giovanni CONSO, Presidente
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma secondo, della legge della Provincia di Bolzano 17 luglio 1987, n. 14 (Norme per la protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia), promosso con ordinanza emessa il 29 novembre 1989 dal Tribunale regionale di Giustizia amministrativa-Sezione autonoma per la Provincia di Bolzano sul ricorso proposto da W.W.F. (World Wildlife Fund) ed altri contro Comitato provinciale per la caccia di Bolzano ed altri, iscritta al n. 458 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1990.
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano e dell'Associazione cacciatori Alto Adige;
udito nell'udienza pubblica del 13 novembre 1990 il Giudice relatore Enzo Cheli;
uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
l.- Nel corso del procedimento promosso dal W.W.F (World Wildlife Fund), dalla L.I.P.U. (Lega italiana protezione uccelli), dal Centro soccorso animali e da Gregorio Balich per ottenere l'annullamento della delibera n. 23 del 9 maggio 1989 del Comitato provinciale della caccia di Bolzano con la quale é stato approvato il calendario venatorio 1989-1990 per la Provincia di Bolzano, il Tribunale di Giustizia amministrativa - Sezione autonoma per la Provincia di Bolzano, con ordinanza dei 29 novembre 1989, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma, della legge della Provincia di Bolzano 17 luglio 1987, n. 14 (Norme per la protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia), in relazione all'art. 8 nn. 15 e 16 dello Statuto speciale del Trentino Alto Adige e con riferimento all'art. 11 della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (Princìpi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia).
La questione di legittimità viene proposta nei confronti del suddetto art. 4, secondo comma, nella parte in cui ammette la caccia a specie animali (martora, tasso, faina e marmotta) non comprese nell'elenco tassativo di cui al richiamato art. il della legge n- 968 del 1977.
L'ordinanza - dopo aver sottolineato che la Provincia di Bolzano ha competenza legislativa primaria in materia di caccia - ricorda che limiti alla disciplina legislativa provinciale in tale materia possono essere dettati solo dalle norme statali che contengono principi fondamentali dell'ordinamento o fondamentali riforme economico-sociali oppure recepiscono obblighi internazionali. Richiamando la giurisprudenza costituzionale (sent. n. 1002 del 1988) che ha individuato nella legge 27 dicembre 1977, n. 968, una legge di riforma economico-sociale suscettibile di condizionare, con le sue norme fondamentali, la legislazione esclusiva delle Regioni e delle Province a speciale autonomia, il Tribunale remittente afferma che l'elencazione delle specie cacciabili, prevista nell'art. 11, secondo comma, della stessa legge come eccezione al generale divieto di caccia di cui al primo comma, costituisce l'oggetto minimo inderogabile della protezione offerta dallo Stato al patrimonio faunistico, con la conseguenza che la disposizione impugnata, qualificando come cacciabili specie che il legislatore statale ha sottoposto a protezione assoluta e derogando a normativa fondamentale di legge di riforma economico-sociale, eccederebbe i limiti della competenza legislativa della Provincia di Bolzano.
2.- Nel giudizio dinanzi alla corte si é costituita la Provincia autonoma di Bolzano chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
Nell'imminenza dell'udienza di discussione la Provincia ha depositato una memoria nella quale ha svolto ampiamente le sue tesi difensive. In tale memoria si sostiene che la disciplina posta nell'art. 11 della legge n. 968 - così come intesa nella sentenza n. 1002 del 1988 - non implicherebbe che la Provincia autonoma di Bolzano non possa in alcun modo modificare l'elenco delle specie cacciabili richiamato nello stesso articolo, per estenderlo o per ridurlo. In tal senso deporrebbe la stessa motivazione della sentenza n. 1002 del 1988 là dove afferma che le Regioni ad autonomia speciale e le Province autonome possono modificare l'elenco delle specie cacciabili "soltanto al fine di limitare e non di ampliare il numero delle eccezione al divieto generale di caccia". Secondo la Provincia, gli ampliamenti o le limitazioni di tale elenco dovrebbero essere valutati nel loro complesso, raffrontando la somma delle specie espunte e di quelle inserite in esso. Di conseguenza, nulla si opporrebbe a che le Regioni e le Provincie ad autonomia speciale, nell'esercizio della propria competenza legislativa esclusiva, apportino limitate modifiche all'elenco delle specie cacciabili nel proprio territorio, purchè finalizzate all'adeguamento dell'elenco alla peculiare situazione della fauna locale e tali da comportare, nel complesso, una riduzione e non un aumento di tali specie.
Di qui - sempre secondo la Provincia di Bolzano - l'infondatezza della questione di costituzionalità dell'art. 4 della legge provinciale n. 14 del 1987. Infatti, raffrontando l'elenco dell'art. 11 della legge n. 968 del 1977 (come modificato dai successivi d.P.C.M. 20 dicembre 1979 e 4 giugno 1982) con l'elenco di cui all'art. 4, secondo comma, della legge provinciale richiamata sarebbe agevole rilevare che la Provincia autonoma di Bolzano, emanando la disposizione impugnata, ha aumentato la tutela della fauna nel proprio territorio anzichè diminuirla: e ciò in quanto, a fronte delle sole quattro specie di predatori e roditori (tasso, martora, faina e marmotta) non contemplate dall'art. 11 della legge n. 968 ed inserite nell'elenco dalla legge provinciale, vi sono quindici specie cacciabili ai sensi dell'elenco dell'art. 11, che non possono invece essere cacciate in base all'elenco stabilito dall'art. 4 della legge provinciale.
La Provincia di Bolzano rileva, infine, che la disciplina legislativa provinciale non contrasta in alcun modo con gli obblighi assunti dallo Stato italiano in sede internazionale e comunitaria non essendo stato adottato, in tali sedi, alcun divieto assoluto di caccia relativamente alle quattro specie in questione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Giustizia amministrativa- Sezione autonoma per la Provincia di Bolzano ha proposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma, della legge della Provincia di Bolzano 17 luglio 1987, n. 14 (Norme per la protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia), dove, nel dettare l'elenco delle specie cacciabili nel territorio provinciale, si includono tra esse alcune specie-la martora, il tasso, la faina, la marmotta-non comprese nell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 11 della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (Principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia).
Secondo l'ordinanza di rinvio, la disposizione impugnata o qualificando come cacciabili specie sottoposte a protezione assoluta dal legislatore statale-eccederebbe i limiti della competenza legislativa della Provincia di Bolzano in materia di < caccia>, ponendosi in contrasto con l'art. 8 nn. 15 e 16 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige.
2. - La questione è fondata.
In una recente pronuncia (sent. n. 1002 del 1988) questa Corte ha affermato che la legge 27 dicembre 1977, n. 968 (comunemente qualificata come < legge quadro> sulla caccia) è legge di riforma economico-sociale, suscettibile di condizionare, attraverso le norme fondamentali che da essa è dato desumere, la legislazione esclusiva delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale.
Nella stessa sentenza questa Corte ha anche specificato che l'art. 11 della suddetta < legge-quadro> identifica-attraverso l'elencazione delle specie cacciabili come eccezioni al generale divieto di caccia stabilito per qualsiasi specie di mammiferi e uccelli appartenenti alla fauna selvatica italiana-< l'oggetto minimo inderogabile della protezione che lo Stato, anche in adempimento ad obblighi assunti in sede internazionale e comunitaria, ha ritenuto di dover offrire al proprio patrimonio faunistico>.
In tale prospettiva, tanto l'individuazione dei contenuti minimi della sfera sottoposta a protezione (specie non cacciabili) quanto l'elencazione delle possibili eccezioni (specie cacciabili) investono < un interesse unitario proprio della comunità nazionale ... la cui valutazione e la cui salvaguardia restano in primo luogo affidati allo Stato ed ai poteri dell'amministrazione centrale>. Con la conseguenza che anche le Regioni e le Province ad autonomia speciale sono tenute a non oltrepassare, nell'esercizio della loro potestà legislativa esclusiva, la soglia minima di tutela del patrimonio faunistico fissata dalla legge statale e dai successivi atti governativi, potendo soltanto limitare e non ampliare il numero delle specie cacciabili quali eccezioni al divieto generale enunciato nel primo comma del richiamato art. 11.
3.-Nel presente giudizio la Provincia autonoma di Bolzano sostiene che l'elenco formulato nell'art. 11, secondo comma, della < legge- quadro> non sarebbe tale da operare, nei confronti della competenza esclusiva regionale, come limite riferito alle singole specie cacciabili, ma bensì soltanto in relazione all'esigenza generale di offrire una tutela minima inderogabile da valutare nella sua globalità e congruità. Corollario di questa tesi è che la legge provinciale n. 14 del 1987 sarebbe esente da censure poichè in essa, a fronte delle quattro specie di roditori e predatori non presenti nell'elenco dell'art. 11 e qualificate come cacciabili, sono state qualificate come non cacciabili quindici specie ricomprese invece in tale elenco.
Una tale prospettazione non può essere condivisa.
Al riguardo va ricordato che la legge n. 968 del 1977 ha segnato il superamento dei principi in tema di caccia posti dal T.U. 5 giugno 1939, n. 1016, poichè ha qualificato la fauna selvatica come patrimonio indisponibile dello Stato ed ha elevato il divieto di caccia al rango di nuova regola generale, ammettendo solo delimitate e specifiche eccezioni a tale divieto. Ora, è evidente che la regola dettata dalla < legge quadro> statale (il divieto generale di caccia) e le eccezioni nella stessa legge contemplate (le specie cacciabili di cui all'elenco dell'art. 11, secondo comma) costituiscono componenti di una previsione normativa unitaria che riconduce a precise scelte qualitative la tutela del patrimonio faunistico nazionale, disponendo una puntuale distinzione tra specie non cacciabili e specie per cui la caccia è tuttora ammessa.
Ciò comporta che il livello minimo inderogabile di tutela, che viene riconosciuto dal legislatore statale alla fauna selvatica e che segna un limite anche per la competenza legislativa esclusiva delle Regioni e Province ad autonomia speciale, non può venire ricostruito come una sorta di indice quantitativo da considerarsi rispettato quando sussista una generica compatibilità tra la regola del divieto di caccia ed un determinato numero di eccezioni. A1 contrario, va riconosciuto che il nucleo minimo della tutela statuale esprime la risultante di una serie di opzioni qualitative concernenti le singole specie animali cacciabili e non cacciabili e che tale nucleo essenziale non può essere inciso e alterato da contrastanti scelte degli enti territoriali, anche ad autonomia speciale, se non a condizione di creare situazioni di incertezza sulla estensione della stessa sfera protetta come interesse unitario.
D'altro canto, la precisa identificazione, nella legge quadro statale, dell'oggetto minimo inderogabile di tutela del patrimonio faunistico nazionale non è tale da comportare di per sè il pericolo, paventato dalla resistente, di un eccessivo irrigidimento del regime di protezione, dal momento che esiste la possibilità di adottare soluzioni differenziate per le diverse parti del territorio nazionale sia nel senso indicato dalla richiamata sentenza n. 1002 del 1988 sia attraverso la disciplina espressa nell'art. 12 della legge n. 968 sul controllo regionale della fauna.
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma, della legge della Provincia di Bolzano 17 luglio 1987, n. 14, limitatamente alla parte in cui esso ammette la caccia alla martora, al tasso, alla faina ed alla marmotta, in quanto specie non comprese nell'elenco di cui all'art. 11 della legge 27 dicembre 1977, n. 968.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma, della legge della Provincia di Bolzano 17 luglio 1987, n. 14 (Norme per la protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia), nella parte in cui ammette la caccia a specie animali-martora, tasso, faina e marmotta- non comprese nell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 11 della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (Principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12/12/90.
Giovanni CONSO, PRESIDENTE
Enzo CHELI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 19/12/90.