SENTENZA N.324
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto-legge 9 settembre 1988, n. 397, convertito con modificazioni in legge 9 novembre 1988, n. 475 (Disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti industriali), promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento, notificato il 10 dicembre 1988, depositato in cancelleria il 20 dicembre 1988 ed iscritto al n. 37 del registro ricorsi 1988.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore Enzo Cheli;
uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avv. dello Stato Pier Luigi Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. -Formano oggetto d'impugnativa alcune norme del decreto-legge 9 settembre 1988, n. 397, recante <Disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti industriali>, convertito con modificazioni nella legge 9 novembre 1988, n. 475.
In particolare, di tale decreto-legge vengono censurati: a) l'art. 1, quarto comma, dove si prevede l'assegnazione, nell'ambito del programma triennale per la riduzione ed il recupero dei rifiuti, di contributi in conto capitale diretti a promuovere società di servizi ambientali per lo smaltimento dei rifiuti industriali; b) l'art. 6, concernente l'accelerazione delle procedure relative all'approvazione regionale dei progetti di costruzione ed ampliamento degli impianti di smaltimento nonché al rinnovo delle autorizzazioni scadute; c) l'art. 7, dove si disciplina la realizzazione, mediante concessione di costruzione e di esercizio, degli impianti e delle discariche di iniziativa pubblica, prevedendosi altresì un potere sostitutivo del Ministro dell'ambiente nel caso di inattività delle Regioni; d) l'art. 8, concernente la valutazione di compatibilità ambientale per i nuovi impianti di trattamento e di stoccaggio dei rifiuti urbani, speciali, tossici e nocivi.
Ad avviso della Provincia autonoma di Trento la disciplina espressa da tali norme risulterebbe lesiva degli artt. 9, 97 e 116 Cost. nonché delle competenze legislative ed amministrative conferite alla stessa Provincia dallo Statuto speciale in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, lavori pubblici di interesse provinciale ed igiene e sanità (artt. 8 nn. 5, 6 e 17; 9 n. 10 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione). La lesione della competenza provinciale - sempre ad avviso della ricorrente-risulterebbe altresì aggravata dal fatto che, prima dell'adozione delle norme impugnate, la Provincia di Trento aveva provveduto ad emanare (con il T.U. approvato dalla Giunta provinciale di Trento il 9 settembre 1988, n. 10050) una disciplina organica della materia relativa alla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti, nonché una disciplina in tema di valutazione dell'impatto ambientale (legge provinciale n. 28 del 29 agosto 1988) e di lavori pubblici di interesse provinciale (legge provinciale n. 2 del 3 gennaio 1983).
2. - Le questioni sollevate non sono fondate.
Il decreto-legge 9 settembre n. 397 del 1988, convertito con modificazioni nella legge n. 475 del 1988, ha provveduto ad adottare, in via di urgenza, alcune disposizioni in tema di smaltimento dei rifiuti industriali, che hanno in parte modificato la precedente disciplina-sempre posta in via di urgenza-adottata con la legge n. 441 del 1987, concernente la conversione del decreto-legge n. 361 del 1987.
Il nuovo intervento, a meno di un anno di distanza dal precedente, é stato determinato dall'accentuarsi della situazione di emergenza connessa alle necessità dello smaltimento dei rifiuti industriali nonché dall'allarme suscitato nell'opinione pubblica dal succedersi di episodi che hanno concorso sempre più a illuminare la gravita del problema.
Il decreto-legge n. 397 si è venuto, pertanto, a caratterizzare come intervento destinato ad affrontare una situazione eccezionale con mezzi straordinari, al fine di restaurare, entro tempi ragionevolmente brevi e attraverso il concorso tra iniziativa pubblica e imprese private, una situazione di normalità nel settore: e questo anche al fine di ottemperare a precisi doveri imposti in sede comunitaria (direttive C.E.E. nn. 75/442; 76/403 e 78/319, attuate mediante il d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915). Tali esigenze affiorano con evidenza particolare nei contenuti e nelle procedure dei due strumenti di programmazione previsti dal decreto- legge ed affidati alla competenza del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e degli altri ministri interessati: cioè del programma triennale (con valore di atto di indirizzo e coordinamento) per ridurre la quantità e la pericolosità dei rifiuti prodotti nonché per favorire il recupero di materiali o di energia e limitare l'uso di materiali non biodegradabili (art. 2); e del programma di emergenza volto ad individuare un sistema integrato di aree di stoccaggio, di impianti di smaltimento e di discariche in grado di garantire la copertura del fabbisogno programmato e di fronteggiare le situazioni più urgenti (art. 5).
La disciplina in esame si collega, quindi, nel suo nucleo essenziale, ad un’esigenza di protezione connessa a valori costituzionali primari (quali quelli espressi dagli artt. 32 e 9 Cost.) nonché a finalità straordinarie di tutela dell'incolumità pubblica (quali quelle che il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in sede di ripartizione delle competenze amministrative concernenti la tutela dell'ambiente dagli inquinamenti, ha ritenuto di dover riservare alla competenza dello Stato: art. 102 n. 6).
3. -Queste premesse consentono di valutare in concreto le singole censure enunciate nel ricorso.
Va, in primo luogo, affermata la palese infondatezza della questione prospettata nei confronti del quarto comma dell'art. 1, in tema di assegnazione di contributi in conto capitale, nel limite massimo di 20 miliardi, da parte dello Stato. Con tale norma si rinvia al programma triennale, di cui al primo comma dello stesso art. l, la previsione dei <criteri> e delle <modalità> per l'assegnazione di tali contributi, finalizzati alla promozione di società di servizi ambientali su iniziativa delle associazioni di categoria di artigiani e commercianti. Ora a parte ogni rilievo circa il carattere preliminare della norma che potrebbe escludere, allo stato, finanche la presenza di un interesse attuale all'impugnativa- nessuna lesione della competenza provinciale può essere configurata in relazione alla previsione di un finanziamento di tipo straordinario connesso ad un atto di programmazione di competenza statale, cui la stessa legge ha conferito il valore di atto di indirizzo e di coordinamento. Per gli stessi motivi va esclusa anche l'illegittimità della disposizione espressa nell'art. 7, terzo comma, del decreto-legge impugnato, dove si autorizza la Cassa depositi e prestiti a concedere a Comuni, Province e loro consorzi, nonché ad aziende municipalizzate, mutui ventennali rimborsabili con onere a carico dello Stato ai fini della costruzione di impianti di smaltimento di iniziativa pubblica: anche in questo caso, infatti, l'intervento finanziario concerne l'attuazione di un programma di competenza statale, quale quello relativo all'adeguamento del sistema di smaltimento, e connotato, per giunta, nella stessa disciplina, con i caratteri dell'emergenza (art. 7, primo comma, con riferimento all'art. 5, quinto comma, del decreto legge 9 settembre 1988, n. 397).
4. - Del pari infondate risultano le censure riferite agli artt. 6, 7 e 8 in tema di accelerazione delle procedure, di impianti di iniziativa pubblica e di valutazione di compatibilità ambientale.
L'art. 6 ha introdotto una disciplina transitoria - limitata nella sua efficacia al 31 dicembre 1989-destinata a ridurre i tempi dell'approvazione da parte delle Regioni (o delle Provincie autonome) dei progetti relativi all'attuazione o all'ampliamento degli impianti di smaltimento nonché del rinnovo delle autorizzazioni scadute. Tale disciplina non deroga alle norme procedurali poste dalla Provincia con il richiamato T.U. in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti (approvato dalla Giunta provinciale il 9 settembre 1988), ma si limita a integrare tali norme mediante l'apposizione di un termine finale per lo svolgimento delle diverse procedure di approvazione e la successiva possibilità di ricorso al Ministro per l'ambiente.
L'una e l'altra previsione appaiono, pertanto, giustificate dalla necessità di provvedere, in via transitoria, alla situazione di emergenza che ha ispirato l'intero decreto-legge di cui e causa.
L'art. 7 regola la realizzazione da parte delle Regioni (o delle Province autonome) degli impianti e delle discariche previsti nel piano di emergenza di cui all'art. 5, prevedendo l'espletamento di gare esplorative ed il conseguente affidamento in concessione ad imprese pubbliche e private della costruzione e dell'esercizio degli impianti e delle discariche. Anche tale disciplina, in quanto strettamente collegata all'attuazione concreta del piano di emergenza, trova la sua giustificazione fondamentale nella situazione eccezionale maturata nel settore in esame, che ha imposto al legislatore statale un intervento transitorio e urgente.
In questo quadro ed entro questi limiti risulta, d'altro canto, giustificato anche il potere d'intervento sostitutivo riconosciuto - dal secondo comma dell'art. 7 -al Ministro dell’'ambiente nell’ipotesi in cui, entro sei mesi dalla definizione del piano di emergenza e della localizzazione degli impianti, la Regione (o la Provincia autonoma) non abbia provveduto all'affidamento delle concessioni di costruzione e di esercizio. Tale potere, riferito ad un organo del Governo centrale, oltre a trovare il suo fondamento nell'esigenza del rispetto di un termine perentorio fissato dalla legge ai fini dell'intervento regionale, appare, infatti, proporzionato alla necessità di far salvo un interesse primario quale quello connesso alla tempestiva attuazione del piano nazionale di emergenza (v. sentt. n. 177 del 1988 e n. 101 del 1989).
Va, infine, respinta la censura formulata nei confronti dell'art. 8, che attribuisce al Ministro dell'ambiente la valutazione di compatibilità con le esigenze ambientali di cui all'art. 3 bis del decreto-legge n. 361 del 1987, convertito nella legge n. 441 del 1987-dove la competenza risulta, invece, riferita alla Giunta regionale -, fatti salvi il procedimento ed i termini temporali fissati dallo stesso art. 3 bis. La norma si riferisce chiaramente agli impianti di cui al precedente art. 7 del decreto-legge n. 397 e va, pertanto, anch'essa inquadrata nel programma di emergenza di cui all'art. 5, quarto comma, destinato a individuare un sistema integrato di aree di stoccaggio e di pretrattamento nonché di impianti e discariche necessari alla copertura del fabbisogno programmato ed a fronteggiare le situazioni più urgenti. In questo quadro, ispirato ad un'esigenza di contemperamento dei diversi interessi locali alla protezione ambientale secondo un'ottica nazionale, la scelta operata dalla norma - nel ricalcare l'impianto dell'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale), anche alla luce dei principi seguiti da questa Corte con la sentenza n. 210 del 1987-non merita censura dal momento che consente, da un lato, la collaborazione tra potere centrale e poteri locali ai fini dell'istruttoria e dell'approvazione dei singoli progetti, mentre, dall'altro, non intacca le competenze, diverse dalla valutazione dell'impatto ambientale, attribuite dalla legge ai poteri locali in ordine alla realizzazione di tali impianti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, quarto comma, 6, 7 e 8 del decreto-legge 9 settembre 1988, n. 397, recante <Disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti)>, convertito con modificazioni nella legge 9 novembre 1988, n. 475, sollevate, con il ricorso di cui in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Trento in relazione agli artt. 9, 97 e 116 Cost. ed agli artt. 8, nn. 5, 6 e 17; 9 n. 10 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle relative norme di attuazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18/05/89.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 06/06/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Enzo CHELI, REDATTORE