SENTENZA N.1145
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. l, quarto comma, 3, quarto comma, 4, 5, secondo comma, e 6 della legge 8 novembre 1986, n. 752 intitolata <Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura>, promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento e di Bolzano notificati il 13 dicembre 1986, depositati in cancelleria il 22 dicembre successivo ed iscritti ai nn. 29 e 30 del registro ricorsi 1986.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'Avv. Sergio Panunzio per le Province autonome di Trento e di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - Con i due ricorsi indicati in epigrafe le Province autonome di Trento e di Bolzano pongono al giudizio di questa Corte tre distinte questioni di legittimità costituzionale afferenti a disposizioni contenute nella legge 8 novembre 1986, n. 752, dal titolo <Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura>.
Più precisamente, ambedue le ricorrenti sospettano d'incostituzionalità - per presunta violazione dell'art. 8, n. 21, e dell'art. 16 St. T.A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché delle relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279), che riconoscono alle Province di Trento e di Bolzano la competenza legislativa esclusiva e quella amministrativa in materia di agricoltura e foreste-le seguenti disposizioni: a) l'art. 1, quarto comma, e l'art. 3, quarto comma, che, vincolando le attività e gli interventi demandati alle regioni e alle province autonome al <rispetto dei principi e dei criteri generali stabiliti dallo Stato nell'esercizio delle funzioni di indirizzo e di coordinamento in materia di politica agricola e forestale, con particolare riguardo alle determinazioni del Piano agricolo nazionale e di quello forestale> elaborato, ai sensi dell'art. 2, dal CIPE, assoggetterebbero le Province ricorrenti a prescrizioni che, a tenore della disposizione impugnata, potrebbero illegittimamente consistere in comandi puntuali e concreti; b) gli artt. 4 e 6, che, nel descrivere analiticamente, ai fini dell'ammissione ai finanziamenti previsti dalla legge impugnata, le <azioni a carattere orizzontale promosse dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste>, nonché quelle di competenza dello stesso Ministero e quelle attinenti alla forestazione produttiva, protettiva e conservativa, invaderebbero, per quanto si riferiscono ad attività localizzate nelle Province di Trento e di Bolzano, settori statutariamente affidati alla competenza legislativa e amministrativa delle province stesse.
Una terza questione di legittimità costituzionale è, infine, sollevata dalla sola Provincia di Bolzano nei confronti dell'art. 5, secondo comma, il quale, nell'affidare al Ministro dell'agricoltura e foreste il potere di stabilire, sulla base delle indicazioni della regione o della provincia autonoma interessata ed entro i limiti di erogazione annuale fissati dal primo comma dello stesso art. 5, le occorrenze finanziarie necessarie per l'attuazione di ciascun regolamento comunitario, stimate in relazione alle effettive potenzialità di attuazione, si porrebbe in contrasto con l'art. 78 St. T.A.A., che, ai fini di adeguare le finanze delle province autonome alle esigenze connesse all'esercizio delle proprie funzioni, prevede la devoluzione delle somme alle stesse spettanti secondo un meccanismo predeterminato, consistente nell'assegnazione di quote del gettito di determinate imposte o tasse erariali.
In considerazione dell'identità o della connessione delle questioni di costituzionalità sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe, i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Non fondata, nei termini precisati dalla presente motivazione, è la questione di legittimità costituzionale relativa agli artt. 1, quarto comma, e 3, quarto comma, della legge n. 752 del 1986, sollevata, in riferimento agli artt. 8, n. 21, e 16 St. T.A.A., per la pretesa violazione dei limiti posti all'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento nei confronti di materie affidate alla competenza legislativa (esclusiva) e amministrativa delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
2.1. - Le disposizioni impugnate prevedono che gli interventi demandati alle Province di Trento e di Bolzano (o alle regioni) e i programmi provinciali (o regionali) di sviluppo agricolo e forestale, nonché le azioni volte alla razionalizzazione e al miglioramento delle strutture agricole nell'ambito delle previsioni di spesa operate dai regolamenti CEE a complemento delle erogazioni a carico della sezione orientamento del F.E.O.G.A., siano <programmati e realizzati nel rispetto dei principi e dei criteri generali stabiliti dallo Stato nell'esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento in materia di politica agricola e forestale, con particolare riguardo alle determinazioni del Piano agricolo nazionale e di quello forestale>, previsti dall'art. 2 della legge n. 752 del 1986. Le ricorrenti sospettano d'incostituzionalità tali previsioni, in quanto le ritengono lesive della propria autonomia legislativa e amministrativa soprattutto in relazione alla possibilità che -a causa del tenore letterale delle disposizioni impugnate, che parlano di <determinazioni> del piano nazionale agricolo e di quello forestale-la funzione di indirizzo e coordinamento ivi prevista si esprima in prescrizioni puntuali e concrete. Tuttavia tale dubbio non ha alcun fondamento, poiché le disposizioni di legge oggetto del presente giudizio, ove siano correttamente interpretate, non appaiono, di per se, lesive della competenza legislativa esclusiva e di quella amministrativa attribuita alle province ricorrenti in materia di agricoltura e foreste (art. 8, n. 21, e art. 16 St. T.A.A.).
In effetti, gli artt. 1, comma quarto, e 3, comma quarto, della legge n. 752 del 1986 prevedono interventi regionali che, oltre ad essere sorretti da finanziamenti statali senza vincoli di destinazione, sono soggetti alla funzione di indirizzo e coordinamento spettante al Governo e, in particolare, alle determinazioni del piano agricolo nazionale e di quello forestale, previsti dall'art. 2 della stessa legge n. 752.
A norma di quest'ultimo articolo, tali piani sono adottati dal CIPE, su proposta del Ministro dell'agricoltura e delle foreste, previo esperimento di una particolare procedura, che prevede tanto il parere della Commissione interregionale istituita dall'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281, quanto una fase di confronto e di consultazione fra Stato e regioni (e province autonome) da svolgersi all'interno di un'apposita Commissione di settore, composta dal Ministro dell'agricoltura e delle foreste e dagli assessori regionali e provinciali delegati dai presidenti delle rispettive giunte, la quale e stata istituita, nell'ambito della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, dall'art. 2, comma quarto, della legge n. 752 del 1986.
Tuttavia, tale articolato sistema di raccordi fra Stato e regioni (e province autonome)-il quale e pienamente giustificato dal fatto che in ipotesi la distribuzione delle attribuzioni fra gli organi statali e quelli regionali (o provinciali) concerne competenze che si condizionano reciprocamente ed esigono pertanto modalità essenzialmente cooperative - non può esser considerato di per se sufficiente, contrariamente a quanto sembra adombrare la difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri, al fine di affermare conclusivamente che il piano agricolo nazionale e quello forestale, per l'adozione dei quali quel sistema di raccordi e precostituito, siano per ciò stesso conformi alle condizioni e ai limiti costituzionalmente necessari per un legittimo esercizio della funzione governativa di indirizzo e di coordinamento.
2.2. - Gli atti di indirizzo e di coordinamento, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, oltre a dover essere adottati secondo le procedure prestabilite dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382, nel caso puntualmente rispettate, non possono essere caratterizzati, in linea generale, da forme espressive così analitiche e dettagliate da precludere alle regioni e alle Province di Trento e di Bolzano lo spazio di autonomia necessario per poter svolgere le funzioni legislative e amministrative che sono state loro costituzionalmente affidate (v., da ultimo, sent. n. 177 del 1988). La ricorrenza di questo requisito va valutata, in sede di legittimità costituzionale, con particolare rigore quando, come nel caso di specie, l'indirizzo e coordinamento statale si colloca in una catena pianificatoria diretta a porre principi e criteri direttivi nei confronti di piani di sviluppo regionali o provinciali adottabili nell'esercizio di una competenza legislativa di tipo esclusivo, e, pertanto, non vincolabili da prescrizioni in grado di snaturarne o di degradarne l'autentico significato costituzionale.
Ciò posto, va tuttavia escluso che nelle disposizioni di legge in considerazione vi siano elementi tali da indurre a ritenere violati i principi ora ricordati. Le disposizioni impugnate, infatti, prevedono che le Province autonome di Trento e di Bolzano possono programmare i propri interventi nel settore agricolo e forestale in armonia con le <determinazioni> dei piani nazionali in materia di agricoltura e di foreste, precisando, nell'art. 1, comma quarto, che queste ultime devono consistere nei <principi e criteri generali> stabiliti dallo Stato nell'esercizio della propria funzione di indirizzo e di coordinamento, e sottolineando, nell'art. 3, comma quarto, che le regioni e le province autonome adottano i loro piani di settore <in conformità ai propri ordinamenti>.
Queste precisazioni inducono a ritenere che non è possibile dare alle disposizioni impugnate un significato specificamente allusivo ad atti statali in grado di porre vincoli concreti e puntuali nei confronti delle competenze provinciali in materia di agricoltura e foreste, tanto più che l'espressione usata dal legislatore nazionale, cioè <determinazioni> di piano, non rinvia necessariamente, al contrario di quanto suppongono le ricorrenti, a previsioni di carattere dettagliato e concreto. Ai fini di una corretta interpretazione delle disposizioni impugnate, è più importante sottolineare che l'esplicito richiamo dei limiti costituzionalmente posti alle competenze delle regioni o delle province autonome e, in particolare, di quelli propri della funzione di indirizzo e coordinamento esclude, a questo stadio della legislazione statale, qualsiasi lesione delle competenze garantite alle ricorrenti.
Resta il fatto che, ove nella concreta adozione dei piani agricoli nazionali o di quelli forestali lo Stato dovesse porre vincoli esorbitanti i limiti costituzionalmente previsti nei confronti delle attribuzioni proprie delle Province autonome di Trento e di Bolzano, queste ultime potranno comunque difendere, anche di fronte a questa Corte, l'integrità delle competenze garantite dallo Statuto, che contiene la disciplina fondamentale e intangibile dei rapporti tra Stato e Province autonome di Trento e di Bolzano.
3. - Un'ulteriore lesione delle attribuzioni legislative e amministrative costituzionalmente garantite alle Province autonome di Trento e di Bolzano in materia di agricoltura e foreste è prospettata dalle ricorrenti in relazione agli artt. 4 e 6 della legge n. 752 del 1986, i quali determinano il campo e le attività cui vanno destinati i finanziamenti ivi previsti. Ad avviso delle ricorrenti, poiché molte delle attività contemplate rientrano nella competenza legislativa esclusiva e in quella amministrativa delle Province autonome a norma dell'art. 8, n. 21, e dell'art. 16 St. T.A.A. (e relative norme di attuazione), le disposizioni impugnate dovrebbero essere dichiarate costituzionalmente illegittime per la parte in cui si riferiscono alle Province di Trento e di Bolzano.
Nei termini di seguito precisati, la questione non è fondata.
L'art. 4 prevede un finanziamento pluriennnale delle c.d. azioni orizzontali promosse dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste, le quali comprendono materie che rientrano sia nelle competenze regionali (o provinciali) sia in quelle statali.
Nell'elencare le azioni ammesse al finanziamento lo stesso art. 4 non intende modificarne l'attribuzione, quale prevista dalle norme vigenti sulla ripartizione delle competenze fra Stato e regioni (o province autonome), ma rinvia espressamente a queste ultime, affermando che gli interventi finanziari dovranno realizzarsi <nel rispetto delle disposizioni contenute negli articoli da 66 a 78 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616>. Analogo rinvio e contenuto nell'art. 6, che, nel fissare un finanziamento pluriennale per la forestazione produttiva, protettiva e conservativa, richiama, per l'attuazione dei relativi interventi, il meccanismo stabilito dal precedente art. 4.
Dalla descrizione ora compiuta appare chiaro che gli articoli impugnati non incidono affatto sulla distribuzione delle competenze spettanti allo Stato, alle regioni o alle province autonome in materia di agricoltura e foreste, ma si limitano a elencare, talora in via meramente esemplificativa (v. art. 4, comma terzo), il complesso delle attività che potranno beneficiare dei finanziamenti previsti. L'assegnazione delle somme globalmente stanziate dalla legge impugnata avverrà, poi, secondo l'ordine delle competenze stabilito dalle norme che ripartiscono le attribuzioni fra Stato e regioni (e province autonome), in dipendenza dell'imputazione al primo e alle seconde delle singole attività oggetto delle incentivazioni finanziarie previste.
Sara, pertanto, contro i provvedimenti diretti in futuro alla concreta individuazione di tali attività e alla determinazione del conseguente regime di competenze, cui le stesse dovranno essere sottoposte, che le province ricorrenti potranno eventualmente difendere l'integrità delle loro attribuzioni, nel caso in cui riterranno che quei provvedimenti siano stati adottati in contrasto con le norme costituzionali determinanti le loro competenze.
In senso contrario all'interpretazione ora enunciata non si può validamente sostenere, come fanno le ricorrenti, che, rinviando al solo d.P.R. n. 616 del 1977 (capo VIII), le disposizioni impugnate intendono restringere le più ampie competenze spettanti alle Province di Trento e di Bolzano in base allo Statuto e alle relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279).
Non v'è dubbio che, poiché i finanziamenti previsti dagli artt. 4 e 6 riguardano per lo più regioni a statuto ordinario, il legislatore abbia adottato l'espressione più ellittica, anche se non del tutto precisa, per porre il principio che i concreti interventi finanziari dovranno essere realizzati sulla base delle regole generali relative alla ripartizione delle competenze fra Stato e regioni, tanto se fissate dal d.P.R. n. 616, quanto se contenute negli Statuti e nelle norme di attuazione che si riferiscono alle singole regioni o province ad autonomia differenziata.
Per gli stessi motivi, non possono essere ritenute rilevanti, ai fini della dimostrazione di eventuali lesioni di competenza, altre imprecisioni presenti nella legge impugnata, come, ad esempio, quella di collocare fra le attività di competenza statale materie che, se in generale sono sottratte alle regioni a statuto ordinario, sono tuttavia riconosciute, almeno in parte, fra le competenze affidate alle province ricorrenti (v. l'art. 4, comma terzo, lett. b, della legge impugnata). A parte che l'elencazione delle attività contenute nel comma appena citato e meramente esemplificativa, resta il fatto che il legislatore statale, nel prevedere globalmente le azioni ammesse ai finanziamenti stabiliti, ha chiaramente modellato le proprie definizioni, per esigenze di brevità, sulla ripartizione delle competenze operanti fra lo Stato e le regioni a statuto ordinario. ciò non autorizza, tuttavia, a interpretare le conseguenti imprecisioni come indizi diretti a escludere l'applicabilità delle disposizioni impugnate alle regioni o alle province ad autonomia differenziata oppure a pretendere l'illegittimità del riferimento a queste ultime delle stesse disposizioni, per il fatto che una tale illazione è esclusa dall'interpretazione sistematica dell'intera legge.
4. - Un'ultima censura è stata sollevata dalla Provincia di Bolzano nei confronti dell'art. 5, comma secondo, della legge n. 752 del 1986, che affida al Ministro dell'agricoltura e delle foreste il compito di determinare, sulla base delle indicazioni fornite dalle regioni e dalle province autonome nonché delle effettive potenzialità di attuazione, le occorrenze finanziarie necessarie per dare esecuzione ai singoli regolamenti comunitari.
Questa disposizione, a giudizio della ricorrente, violerebbe l'art. 78 St. T.A.A., in quanto, anziché prevedere l'intesa tra Governo e Presidente della Giunta provinciale quale strumento per la determinazione delle somme ad essa spettanti, stabilisce che quest'ultima sia compiùta dal Ministro dell'agricoltura e delle foreste <sulla base delle indicazioni fornite dalle province autonome e dalle regioni>.
La questione non è fondata.
A parte il rilievo che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (v. sentt. nn. 195 del 1986 e 433 del 1987), la garanzia predisposta dall'art. 78 St. T.A.A. non opera nei confronti di finanziamenti settoriali di tipo straordinario, qual è quello previsto dalle disposizioni impugnate, appare decisivo il fatto che questa stessa Corte ha precisato in più occasioni (sentt. nn. 356 e 357 del 1985, 195 del 1986, 633 del 1988) che il citato art. 78 concerne soltanto le modalità procedurali e i criteri per la determinazione della quota del gettito erariale che, limitatamente ai tributi indicati nello stesso articolo, e riservata alle province autonome.
Ciò significa che l'art. 78 St. T.A.A. non può essere invocato con riferimento alle singole leggi di stanzia mento e alle modalità di determinazione delle somme predisposte di volta in volta, essendo sufficiente, ai fini del rispetto del l'autonomia finanziaria delle province autonome, che l'accordo tra Governo e Presidente della Giunta provinciale avvenga, nel rispetto dei parametri fissati dallo stesso art. 78, in occasione della definizione annuale della predetta quota di gettito erariale da devolvere a ciascuna provincia autonoma.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
a) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, quarto comma, 3, quarto comma, 4 e 6 della legge 8 novembre 1986, n. 752 (<Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura>), sollevata, in riferimento all'art. 8, n. 21, e all'art. 16 dello Statuto del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché alle relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279), dalle Province autonome di Trento e di Bolzano con i ricorsi indicati in epigrafe;
b) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della medesima legge, sollevata, in riferimento all'art. 78 dello Statuto del Trentino-Alto Adige, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15/12/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Antonio BLDASSARRE, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 29 Dicembre 1988.