SENTENZA N.634
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Ministro dell'Industria, per delega del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 6 aprile 1982, depositato in cancelleria il 20 aprile successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1982, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 26 gennaio 1982, n. 90, con il quale l'Assessore regionale per l'Industria ha autorizzato la società Tuttolomondo ad esercitare attività assicurativa.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia; udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore Luigi Mengoni;
uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Ministro dell'Industria e l'avvocato Pietro Virga per la Regione Sicilia.
Considerato in diritto
1. - Contro il ricorso per regolamento di competenza proposto dal Ministro dell'industria, delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri, avverso il decreto n. 90 del 1982 dell'Assessore per l'industria della Regione siciliana, la difesa della Regione oppone preliminarmente una eccezione di inammissibilità, sul riflesso che il ricorso sarebbe inteso a provocare una pronuncia della Corte non già sulla <legittimità>, bensì sulla <efficacia> dell'atto impugnato.
L'eccezione é infondata. Il ricorrente chiede una pronuncia costitutiva di inefficacia (annullamento) del decreto autorizzativo impugnato, previo accertamento dell'illegittimità del medesimo in quanto invasivo della sfera di competenza dello Stato in materia di autorizzazione all'esercizio di attività assi curative. Non si comprende come possa prospettarsi una separazione delle due pronunce: l'una presuppone l'altra.
In realtà, dallo svolgimento del motivo sembra di capire che la resistente non distingue l'efficacia del decreto di autorizzazione dall'<efficacia degli atti che la società Tuttolomondo porrà in essere in base a tale autorizzazione>. Indubbiamente la pronuncia sull'efficacia dei contratti di assicurazione appartiene alla competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria, non invece l'accertamento pregiudiziale della spettanza all'amministrazione regionale del potere di autorizzare la detta società a esercitare attività assicurativa. Tale questione é materia di conflitto di attribuzione fra Stato e Regione, la cui decisione appartiene alla competenza di questa Corte ai sensi dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953.
2. - Nel merito il ricorso é fondato.
L' art. 17 lett. e) dello Statuto siciliano attribuisce alla Regione una competenza legislativa secondaria in materia, tra l'altro, di disciplina delle assicurazioni, <entro i limiti dei principi e degli interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato e al fine di soddisfare condizioni particolari e interessi propri della Regione>; a norma dell'art. 20, le correlative funzioni esecutive e amministrative sono svolte dal Presidente e dall'assessore regionale. In attuazione di tali norme, l'art. 4, primo comma, del d.p.r. 5 novembre 1949 n. 1182, determina la misura in cui le attribuzioni del Ministero del l'industria sono trasferite all'Assessorato regionale indicando due criteri concorrenti, l'uno soggettivo, l'altro oggettivo: la competenza regionale e circoscritta alle imprese di assicurazione che a) abbiano la sede in Sicilia, e b) <assumano i rischi entro i limiti territoriali della Regione>. Non viene qui in considerazione il limite ulteriore previsto dal secondo comma in ordine alle assicurazioni sulla vita e a quelle individuali sugli infortuni, contrariamente a quanto ritiene il ricorrente equivocando sulla natura dell'assicurazione-auto sotto il profilo della responsabilità per danni alle persone trasportate.
3.-Il conflitto di attribuzione, oggetto del presente giudizio, nasce da un contrasto di interpretazioni del secondo criterio, indicato sub b). Il Ministero dell'industria-confortato da un parere del Consiglio di Stato in data 16 ottobre 1973, comunicato dal Ministro al Presidente della Regione siciliana in data 20 luglio 1974-intende il criterio dell'assunzione territorialmente limitata del rischio come requisito di localizzazione dei rischi assicurati nel territorio della Regione. Questa, invece, lo intende come requisito di localizzazione nel detto ambito territoriale della stipulazione dei contratti di assicurazione.
L'interpretazione caldeggiata dalla resistente é insostenibile sia sul piano letterale, sia sul piano della ratio normativa. La frase <entro i limiti territoriali della Regione> qualifica sintatticamente i rischi assunti in se considerati, non gli atti (contratti) con cui l'impresa assicuratrice li assume obbligandosi a risarcire i danni sofferti dagli assicurati in conseguenza del loro verificarsi. Solo se interpretato come requisito di localizzazione geografica dei sinistri che costituiscono il con tenuto potenziale del rischio assicurato il criterio sub b) riceve senso e valore dal punto di vista della ratio della norma, la quale risponde allo scopo di fissare dei criteri di individuazione della necessita di soddisfare condizioni particolari e interessi propri della Regione, prevista dall'art. 17 dello Statuto come requisito della competenza regionale in discorso.
Non ha pregio l'argomento tratto dal parallelismo prospettato dalla resistente con la competenza della Regione ad autorizzare l'apertura di sportelli bancari, <ancorché gli assegni emessi dalle varie filiali o agenzie siano destinati a circolare fuori dal territorio della Regione>. La circolazione degli autoveicoli non può evidentemente essere paragonata alla circolazione degli assegni circolari: il rischio connesso alla prima può verificarsi in ogni momento e in qualsiasi luogo in cui l'autoveicolo si trovi a circolare, mentre il rischio connesso alla seconda riguarda il pagamento estintivo dell'assegno da parte dell'emittente, i cui recapiti, indicati come luogo di pagamento, sono per ipotesi situati in Sicilia.
In linea generale, con riferimento alle assicurazioni facoltative, si deve concludere che l'Assessorato regionale per l'industria é competente ad autorizzare imprese aventi sede in Sicilia a esercitare attività assicurativa limitatamente a rischi per loro natura localizzati nel territorio della Regione.
Pertanto il decreto impugnato é illegittimo in quanto autorizza la soc. Tuttolomondo ad assicurare rischi che possono verificarsi anche fuori del territorio della Regione siciliana, alla sola condizione che i relativi contratti di assicurazione siano stipulati in Sicilia.
4.-Per quanto riguarda l'<assicurazione auto>, il vizio di illegittimità é ancora più grave, essendo sopravvenuta in questa materia, in seguito alla legge 4 dicembre 1969 n. 990, che ha sancito l'obbligatorietà dell'assicurazione, una specifica causa preclusiva di ogni competenza regionale, anche limitatamente al rischio connesso alla circolazione degli autoveicoli nel territorio della Regione.
La legge citata ha radicalmente innovato la disciplina della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, in funzione di interessi generali, uniformemente valutati, ai quali corrisponde un regime unitario e centralizzato comportante una competenza esclusiva dello Stato.
Basti ricordare la necessita che i massimali minimi, validi per tutto il territorio dello Stato, siano determinati da un unico organo, cioè dal Ministro; così pure unico deve essere l'organo di controllo dell'adempimento degli obblighi assicurativi, dovendo il controllo essere ispirato a unita di indirizzo; inscindibili, infine, appaiono le attività amministrative connesse all'istituzione presso l'Istituto nazionale delle assicurazioni di un <conto consortile> e di un <Fondo di garanzia per le vittime della strada> (artt. 14 e 19). A proposito di quest'ultimo la competenza esclusiva del Ministero dell'industria risulta chiaramente dall'art. 20, il quale dispone, tra l'altro, che spetta al Ministro la designazione, <per ogni regione, o per gruppi di regioni, del territorio nazionale>, dell'impresa tenuta a liquidare agli aventi diritto le somme loro dovute a carico del Fondo.
Perciò la competenza regionale - che per i veicoli immatricolati in Sicilia presupporrebbe la frazionabilità del rischio, in guisa da assoggettarlo a una disciplina diversificata per la frazione corrispondente alla circolazione del veicolo nel territorio della Sicilia - e già esclusa in base al criterio dell'art. 17 dello Statuto siciliano, interpretato da questa Corte, nella sentenza n. 175 del 1975, come criterio di competenza esclusiva dello Stato quando <esiste l'esigenza di garantire unita di indirizzo e armonica disciplina per l'intero territorio nazionale>.
Inoltre, come ha rilevato il Consiglio di Stato nel parere sopra richiamato, la competenza esclusiva dello Stato anche nell'ambito della Regione siciliana si fonda specificamente sulla valutazione del regime di assicurazione obbligatoria statuito dalla legge n. 990 come integrante gli estremi di una <riforma economico-sociale della Repubblica>, sia in ragione della preminenza dell'interesse generale alla tutela delle vittime della strada, sia per le correlative strutture istituzionali e normative qualificate dallo scopo di assicurare uniformità di trattamento. Sebbene la dizione usata dall'art. 14 dello Statuto siciliano (<senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano>) sia diversa da quella adottata per altre regioni ad autonomia speciale, non si può dubitare che le <norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica> debbano essere rispettate anche dal legislatore e dall'amministrazione della Regione siciliana.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato autorizzare imprese di assicurazione aventi sede in Sicilia a esercitare attività assicurativa avente per oggetto l'assunzione di rischi che possono verificarsi fuori dal territorio della Regione siciliana, restando esclusa, per quanto riguarda specificamente l'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, ogni competenza della Regione in ordine all'esercizio di tale assicurazione, anche limitatamente al rischio connesso alla circolazione degli autoveicoli e dei natanti nell'ambito territoriale della Sicilia;
conseguentemente annulla il decreto 26 gennaio 1982 n. 90 dell'Assessore per l'industria della Regione siciliana indicato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 08/06/88.
Francesco SAJA - Luigi MENGONI
Depositata in cancelleria il 10/06/88.