SENTENZA N. 34
ANNO 1974
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo comma, lettere a e b, 2, 3, 5, 6, secondo e terzo comma, 7, 8 e 9 del d.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino - Alto Adige in materia di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza), promossi con i seguenti ricorsi:
1) ricorso del Presidente della Giunta provinciale di Trento, notificato il 18 febbraio 1972, depositato in cancelleria il 24 successivo ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 1972;
2) ricorso del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, notificato il 19 febbraio 1972, depositato in cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 29 del registro ricorsi 1972.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 dicembre 1973 il Giudice relatore Giulio Gionfrida;
uditi l'avv. Feliciano Benvenuti, per la Provincia di Trento, l'avv. Giuseppe Guarino, per la Provincia di Bolzano, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 febbraio 1972, la Provincia autonoma di Trento (in persona del Presidente della Giunta Bruno Kessler, debitamente autorizzato con delibera 11 febbraio 1972 del Consiglio provinciale) ha promosso questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli artt. 1, comma secondo, lettere a e b; 2; 3; 5; 6, commi secondo e terzo; 7 e 9 del d.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97 (Norme di attuazione per lo Statuto speciale per la Regione Trentino - Alto Adige), in relazione agli artt. 2, n. 9; 3, nn. 2 e 3; 5, nn. 25 e 26; 6, nn. 2 e 10, e 39 della legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1 (Modificazione ed integrazione dello Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige), nonché all'art. 13 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige).
2. - Il ricorso investe la denunziata legge 1959 n. 97 nelle parti in cui:
a) si mantiene "la competenza statale per quanto concerne la disciplina degli istituti scolastici e di istruzione, di risparmio, di previdenza, di cooperazione e di credito" di cui agli artt. 1 e 4 della legge 1890 n. 6972 e "per quanto concerne i Comitati e le istituzioni di cui all'art. 2 della legge 1890 n. 6972" (art. 1, comma secondo, lettere a e b);
b) si ammette l'intervento del Commissario del Governo "in tutti i giudizi in cui sia interessata la pubblica beneficenza" (art. 2);
c) si riconosce la competenza statale "per quanto concerne le istituzioni che prestino assistenza o che eroghino la beneficenza... a favore dei poveri di più Province, una delle quali sia compresa nel territorio della Regione" (art. 3);
d) si consente il ricorso alla Giunta regionale "contro i provvedimenti che la Giunta provinciale adotta nell'esercizio del controllo di legittimità" (art. 5);
e) si prevede la facoltà del Ministero dell'interno di sollecitare l'ingerenza della Regione nella sfera di competenza di Provincia e la competenza del Ministero della sanità ad "esercitare l'alta sorveglianza sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza" (art. 6, secondo e terzo comma);
f) si stabilisce che il Commissario del Governo può sospendere e sciogliere le Amministrazioni delle istituzioni di assistenza e beneficenza anche nei casi di persistenti violazioni di leggi se gli organi regionali non provvedono entro tre mesi dalla richiesta del Commissario del Governo (art. 7);
g) si attribuisce, infine, al Governo il riparto dei fondi per l'integrazione dei bilanci E.C.A. (art. 9).
Tale "congerie di disposizioni" verrebbe, appunto, ora, a confliggere, con il nuovo e più ampio spazio di autonomia riconosciuto alle Province di Trento (e Bolzano) con la legge costituzionale 1971 n. 1.
In particolare di tale ultima legge risulterebbero violati gli attr. 2 n. 9, 3, nn. 2 e 3, 5, nn. 25 e 26, e 6, nn. 2 e 10 (che prevedono la competenza legislativa rispettivamente, della Regione in materia di "sviluppo della cooperazione e vigilanza sulle cooperative", "ordinamento delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza" e "degli enti di credito fondiario, agrario ecc." e della Provincia in materia di "assistenza e beneficenza pubblica", "scuola materna", "istruzione elementare e secondaria", "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera") nonché l'art. 39 (che consacra l'autonomia finanziaria della Provincia).
La violazione si estenderebbe, infine, per relationem, anche all'art. 13 dello Statuto T.-A.A. (legge costituzionale 1948 n. 5), che attribuisce alla Provincia l'esercizio delle potestà amministrative nelle materie in cui le spetti il potere di normazione.
3. - Anche la Provincia di Bolzano, con successivo ricorso notificato il 19 febbraio 1972, ha denunciato la illegittimità delle sopra indicate disposizioni del d.P.R. 1959 n. 97 (ad eccezione della lettera b dell'art. 1, comma secondo), nonché dell'art. 8, il quale attribuisce alla Giunta regionale la potestà normativa relativa alla disciplina del libretto di assistenza di cui all'art. 15 del d.l.l. 22 marzo 1945, n. 173. Il ricorso é, nel suo contenuto, sostanzialmente corrispondente a quello promosso dalla Provincia di Trento.
Anche le norme, di cui si assume la violazione, sono quelle stesse già menzionate dalla legge costituzionale n. 1 del 1971, alla quale si aggiunge, per quanto riguarda l'art. 5, il richiamo dei nn. 27 e 29, relativi alla assistenza scolastica e alla materia dell'addestramento e formazione professionale.
4. - L'Avvocatura dello Stato, costituitasi in entrambi i giudizi, ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati inammissibili per un duplice alternativo ordine di ragioni: a) perché l'esplicito riconoscimento contenuto negli artt. 57 e segg. della legge costituzionale n. 1 del 1971 della necessità di nuove norme di attuazione, importa che nel frattempo, per la oggettiva incertezza di applicazione del nuovo assetto statutario, debbano continuare ad applicarsi le precedenti norme di attuazione; b) perché se si riconoscesse, invece, alle nuove norme statutarie introdotte con legge costituzionale n. 1 del 1971 "una carica di effettività, e quindi di applicabilità diretta ed immediata, tale da colmare ogni possibile lacuna nella disciplina della materia", ne discenderebbe l'automatica caducazione delle precedenti norme di attuazione impugnate e dovrebbe escludersi l'esistenza di un conflitto che possa formare oggetto di giudizio di legittimità costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Con entrambi i ricorsi in epigrafe indicati, che per la sostanziale identità di contenuto possono essere riuniti, si prospettano questioni involgenti la legittimità costituzionale di varie disposizioni del d.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97 - contenente "Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino - Alto Adige" (approvato con legge 1948, n. 5) - per asserito contrasto con le norme della sopravvenuta legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, portante "modifiche ed integrazioni dello Statuto speciale" anzidetto.
Per effetto di tali modifiche - si legge testualmente nel ricorso della Provincia di Trento ed analogamente é detto nel ricorso della Provincia di Bolzano - risulterebbe, infatti, ora riconosciuto, alle ricorrenti Province, un "nuovo e più ampio spazio di autonomia": con il quale verrebbero, appunto, a confliggere le indicate disposizioni del d.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97, attuative del precedente modificato Statuto.
2. - I ricorsi sono inammissibili.
Non occorre qui esaminare se, come assume l'Avvocatura dello Stato, gli articoli 57 e seguenti delle norme finali e transitorie della legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, le quali prevedono, regolandone le modalità, l'emanazione di norme di attuazione dello Statuto per il Trentino - Alto Adige, quale risulta per effetto delle modificazioni e integrazioni disposte dalla legge medesima, importino che l'attribuzione alle Province di Trento e di Bolzano delle potestà normative e amministrative in essa previste sia, per la sua operatività, in ogni caso subordinata all'emanazione delle nuove norme di attuazione, che per il settore in questione - quello dell'assistenza e beneficenza pubblica - non é ancora avvenuta.
Pur se si ritenesse che anche rispetto alle predette modificazioni statutarie per il Trentino - Alto Adige in questo giudizio assunte a parametro, valga il principio espresso con le sentenze di questa Corte n. 136 del 1969 e n. 108 del 1971, secondo cui la necessità di norme di attuazione non é assoluta, in quanto la fonte statutaria, secondo le circostanze, sempre che sia precisa e completa, può essere sufficiente a conferire direttamente alla Regione o alla Provincia i poteri legislativi e amministrativi nella materia considerata, non perciò nella specie tra le anteriori norme di attuazione dello Statuto del 1948, approvate con d.P.R. n. 97 del 1959, e le disposizioni della legge costituzionale n. 1 del 1971, cui si riconoscesse efficacia immediata e diretta, potrebbe ravvisarsi un conflitto in termini di legittimità costituzionale.
É proprio infatti della natura e funzione strumentale delle norme di attuazione che esse siano destinate a spiegare efficacia sino a che rimarranno in vigore le disposizioni statutarie che esse interpretano o integrano. Con la caducazione o modificazione delle relative norme statutarie, e nei limiti relativi, le norme di attuazione vengono pertanto a perdere efficacia, in dipendenza della loro intrinseca natura.
In altri termini per la parte e nei limiti in cui alle nuove norme statutarie si riconoscesse applicabilità diretta ed immediata, come le Province ricorrenti assumono, queste sarebbero senz'altro legittimate al concreto esercizio delle corrispondenti funzioni legislative e amministrative. Nei limiti predetti, tale esercizio di funzioni non potrebbe essere giudicato in termini di violazione delle norme di attuazione del 1959, bensì potrebbe soltanto dar luogo a questioni di legittimità costituzionale o a conflitti di attribuzione con diretto riferimento alle nuove norme statutarie.
Lo stesso é a dire nell'ipotesi in cui si verificasse una indebita invasione da parte dello Stato o della Regione nella sfera di competenza assegnata alla Provincia.
Da tali considerazioni discende la inammissibilità degli attuali ricorsi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili i ricorsi in epigrafe della Provincia di Trento e di quella di Bolzano nei confronti del d.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97, contenente le norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino - Alto Adige in materia di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 febbraio 1974.
Francesco Paolo BONIFACIO - Giuseppe VERZÌ- Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 13 febbraio 1974.