Corte di Giustizia delle Comunità europee, 27 ottobre
1977
C-30/77, Regina – P. Bouchereau
Nel procedimento 30/77,
avente ad
oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta a questa Corte, in forza
dell’art. 177 del Trattato CEE, dalla Marlborough
Street Magistrates ' Court di Londra nella causa
dinanzi ad essa pendente fra
Regina (
e
Pierre Bouchereau,
Oggetto della causa
Domanda vertente sull’interpretazione dell’art. 3 della direttiva del Consiglio n. 64/221/EE per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU n. 56, del 4 aprile 1964, pag. 850),
Motivazione della sentenza
1 Con
ordinanza 20 novembre 1976, pervenuta in cancelleria il 2 marzo 1977,
2 Le suddette
questioni sono state sollevate nell’ambito di un procedimento penale instaurato
a carico di un lavoratore francese che, dal maggio 1975, esercita attività
lavorativa subordinata nel Regno Unito e che, nel giugno 1976, è stato
dichiarato reo di possesso illegale di stupefacenti ,
reato punibile a norma della legge del 1971 sull’abuso di tali sostanze (Misuse of drugs
Act);
3 Il 7 gennaio
1976, l’imputato ammetteva, dinanzi ad altro giudice, di essersi reso colpevole
di un identico reato; a tale riguardo veniva disposta, nei suoi confronti, la
sospensione condizionale della pena (conditional discharge) per un periodo di 12 mesi;
4 Il suddetto
giudice,
5 Il giudice
nazionale, ritenendo che la controversia implica questioni d’interpretazione
del diritto comunitario, ha effettuato il rinvio pregiudiziale a questa Corte,
in forza dell’art. 177 del Trattato.
Sulla prima
questione
6 Con la prima questione si chiede se “la raccomandazione di espulsione
fatta dal giudice di uno Stato membro al potere esecutivo di tale Stato (raccomandazione
che non vincola detto potere) costituisca un “provvedimento” ai sensi dell’art.
3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221;
7 La questione
mira, cioè, ad accertare se un giudice che, in forza del diritto interno, sia competente
a raccomandare all’autorità amministrativa l’espulsione di un cittadino di un
altro Stato membro (raccomandazione che non è tuttavia vincolante per detta
autorità) debba tener conto, già nella fase del procedimento che rientra nella
sua competenza, delle limitazioni poste dal Trattato e dalla direttiva n.
64/221 per quanto riguarda l’esercizio dei poteri riservati in materia agli Stati
membri.
8 Come risulta
dalle osservazioni presentate dal Regno Unito in forza dell’art. 20 dello
Statuto (CEE) della Corte di giustizia, la questione formulata dal giudice a quo
presenta due aspetti distinti, dovendosi accertare se l’atto di un organo
giurisdizionale possa essere considerato un “provvedimento” ai sensi della
direttiva e, in caso affermativo, se la semplice raccomandazione fatta da un
organo del genere possa costituire un “provvedimento” ai sensi della stessa
direttiva.
a ) Sul primo
punto
10 Ai sensi
dell’art. 3, nn. 1 e 2, della stessa direttiva, i “provvedimenti”
(measures , massnahmen, mesures, forholdsregler, maatregelen) di
ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere adottati esclusivamente
in relazione al comportamento personale dell’individuo nei riguardi del quale
essi vengono applicati, e la sola esistenza di condanne penali non può
automaticamente giustificarne l’adozione.
11 Il governo
del Regno Unito, pur dichiarando di ammettere senza riserve che le disposizioni
di cui ai nn. 1 e 2 del suddetto art. 3 hanno
efficacia diretta e attribuiscono , ai singoli,
diritti che i giudici nazionali devono tutelare, “di guisa che i giudici degli
Stati membri non possono ignorare tali disposizioni nel definire le
controversie ad essi sottoposte ed in cui le disposizioni stesse siano
rilevanti”, sostiene tuttavia che l’atto di un organo giurisdizionale non può
costituire un “provvedimento” (measure) ai sensi del
summenzionato art. 3;
13 Dal
raffronto con le altre versioni linguistiche dei testi di cui trattasi risulta
che negli stessi, ad eccezione di quello italiano, i termini ricorrenti nei due
articoli in questione sono diversi, di guisa che dalla terminologia usata non
possono trarsi conseguenze sul piano giuridico;
14 Le varie
versioni linguistiche di un testo comunitario vanno interpretate in modo
uniforme e perciò, in caso di divergenza fra le versioni stesse, la disposizione
in questione dev’essere intesa in funzione del
sistema e delle finalità della normativa di cui essa fa parte.
15 La
direttiva n. 64/221, che coordina, per quanto riguarda i cittadini degli altri
Stati membri, i vari regimi nazionali in materia di polizia degli stranieri,
mira a tutelare detti cittadini contro qualsiasi atto,
inerente all’esercizio dei poteri derivanti dalla deroga relativa alle
limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e
di sanità pubblica, che vada oltre quanto e necessario a giustificare un’eccezione
al principio fondamentale della libera circolazione delle persone;
16 E’ importante
che, nelle varie fasi del procedimento per l’emanazione dell’eventuale ordine
di espulsione, detta tutela possa essere garantita dagli organi giurisdizionali,
qualora essi intervengano nell’elaborazione di un atto del genere;
17 Ne consegue
che la nozione di “provvedimento” comprende l’atto emanante da un giudice cui
spetti, per legge, la facoltà di raccomandare, in taluni casi, l’espulsione di
un cittadino di un altro Stato membro;
18 Di
conseguenza, nel formulare tale raccomandazione, detto giudice deve garantire
la corretta applicazione della direttiva e tener conto dei limiti ch’essa
impone all’attività degli organi degli Stati membri;
19 Questa considerazione coincide, d’altronde, col punto di vista espresso dal Governo del Regno
Unito, secondo cui esso non intende sostenere che i giudici degli Stati membri
possano ignorare le disposizioni dell’art. 3, nn. 1 e
2, nel definire le controversie ad essi sottoposte ed in cui le disposizioni
hanno efficacia diretta e attribuiscono ai cittadini degli Stati membri dei
diritti che i giudici nazionali devono tutelare”.
b ) Sul
secondo punto
20 Quanto al
secondo aspetto della prima questione, il Governo del Regno Unito sostiene che
una semplice raccomandazione non può costituire un “provvedimento” ai sensi
dell’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva n. 64/221 , poichè solo per il successivo
ordine del Ministro può essere esatta tale qualificazione.
21 Costituisce
un “provvedimento” ai sensi della direttiva qualsiasi atto
avente incidenza sul diritto, spettante alle persone che rientrano nella sfera
d’applicazione dell’art. 48 del Trattato, di recarsi e di dimorare liberamente
negli Stati membri alle stesse condizioni che vigono per i cittadini dello stato
membro ospitante;
22 La
raccomandazione cui si riferisce la questione formulata dal giudice nazionale
costituisce, nell’ambito del procedimento contemplato dall’art. 3 (6) dell’Immigration Act 1971, una fase
obbligatoria dell’iter da seguire per giungere ad un eventuale ordine di
espulsione ed un presupposto necessario di tale atto;
23 Inoltre,
nell’ambito dello stesso procedimento, essa ha l’effetto di consentire che l’interessato
venga privato della liberta personale e, in ogni caso, rappresenta un fattore
di giustificazione della successiva decisione del potere esecutivo di emanare l’ordine
di espulsione;
24 Detta raccomandazione incide quindi sul diritto di libera circolazione e costituisce un “provvedimento”
ai sensi dell’art. 3 della direttiva.
Sulla seconda
questione
25 Con la seconda
questione si chiede se “il tenore dell’art. 3, n. 2, della direttiva CEE
64/221, cioè che la “sola esistenza di condanne penali non può automaticamente
giustificare l’adozione di provvedimenti per motivi di ordine pubblico o di
pubblica sicurezza, significhi che le precedenti condanne penali hanno rilievo
unicamente in quanto rendano manifesta la tendenza, presente o futura, a
comportarsi in modo contrario all’ordine pubblico o alla pubblica sicurezza,
alternativamente, quale sia il senso da attribuirsi alle espressioni ' sola ' e '
automaticamente ' di cui all’art. 3 , n. 2 , della direttiva 64/221”;
26 Secondo
quanto risulta dall’ordinanza di rinvio, il problema consiste nello stabilire
se, come ha sostenuto l’imputato dinanzi al giudice nazionale, “le precedenti
condanne penali hanno rilievo unicamente in quanto rendono manifesta l’intenzione
presente o futura di comportarsi in modo contrario all’ordine pubblico o alla
pubblica sicurezza” ovvero se, come ha sostenuto l’accusa, “il giudice non può
raccomandare l’espulsione per motivi di ordine pubblico unicamente basandosi su
una precedente condanna, ma può tener conto della precedente condotta dell’imputato
che ha dato luogo alla precedente condanna”.
27 Quanto
disposto dall’art. 3, n. 2, della direttiva secondo cui “la sola esistenza di
condanne penali non può automaticamente giustificare l’adozione di tali
provvedimenti”, va inteso nel senso che gli organi nazionali sono tenuti ad
effettuare una valutazione specifica, sotto il profilo degli interessi inerenti
alla tutela dell’ordine pubblico, valutazione che non coincide necessariamente
con quelle che hanno portato alla condanna penale;
28 Ne consegue
che l’esistenza di condanne penali può essere presa in considerazione solo in
quanto le circostanze che hanno portato a tali condanne provino un
comportamento personale costituente una minaccia attuale per l’ordine pubblico;
29 Benchè, in generale, l’accertamento di una minaccia di tal
natura implichi il fatto che nell’individuo interessato esiste la tendenza a
persistere nel suddetto comportamento, non è escluso che la sola condotta
tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l’ordine pubblico;
30 Spetta agli
organi amministrativi ed eventualmente ai giudici nazionali decidere in
proposito, caso per caso, tenendo conto della particolare situazione giuridica
delle persone cui si applica il diritto comunitario, nonchè
dell’importanza fondamentale del principio della libera circolazione delle
persone.
Sulla terza
questione
31 Con la
terza questione si chiede se le parole “ordine pubblico” (public policy) di cui
all’art. 48, n. 3, del Trattato, vadano interpretate: nel senso che esse comprendono
la ragion di Stato (reasons of
State), anche quando non vi sia minaccia di perturbazione della tranquillità o dell’ordine pubblici (breach of the public peace or order), oppure in un senso più ristretto in cui sia inclusa
la nozione di minaccia di perturbazione della tranquillità, dell’ordine o della
sicurezza pubblici (threatened breach
of the public peace, order or security), ovvero in qualche altro senso più ampio;
33 Nella sentenza 4 dicembre
1974 (causa 41/74, van Duyn, racc. pag. 1350), questa Corte ha sottolineato
che la nozione d’ordine pubblico nel contesto comunitario, specie in quanto
autorizza una deroga al principio fondamentale della libera circolazione dei
lavoratori, va intesa in senso stretto col risultato d’escludere qualsiasi
valutazione unilaterale da parte dei singoli Stati membri senza il controllo
delle istituzioni comunitarie;
34 Nella
stessa sentenza è stato tuttavia posto in rilievo che le circostanze specifiche
che potrebbero giustificare il richiamo alla nozione di ordine pubblico possono
variare da un Paese all’altro e da un’epoca all’altra e che, perciò, è
necessario lasciare, in questa materia, alle competenti autorità nazionali un
certo potere discrezionale entro i limiti imposti dal Trattato e dalle norme
emanate per la sua attuazione;
35 Qualora
possa giustificare talune limitazioni della libera circolazione delle persone
cui si applica il diritto comunitario, il richiamo alla nozione di ordine
pubblico, da parte degli organi nazionali, presuppone, in ogni caso, oltre alla
perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza
di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali
della collettività.
Decisione relativa alle
spese
Sulle spese
36 Le spese
sostenute dal Governo del Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità
europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a
rifusione;
37 Nei
confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il
carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al
giudice a quo, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi
motivi,
pronunziandosi
sulle questioni sottopostele dalla Marlborough Street Magistrates '
Court con ordinanza 20 novembre 1976, dichiara :
1) costituisce
un “provvedimento” ai sensi dell’art. 3, nn. 1 e 2,
della direttiva n. 64/221 qualsiasi atto avente incidenza sul diritto,
spettante alle persone che rientrano nella sfera d’applicazione dell’art. 48
del Trattato, di recarsi e di dimorare liberamente negli Stati membri alle
stesse condizioni che vigono per i cittadini dello Stato membro ospitante. Tale
nozione comprende l’atto emanante da un giudice cui spetti, per legge, la
facoltà di raccomandare, in taluni casi, l’espulsione di un cittadino di un
altro Stato membro, qualora tale raccomandazione costituisca un presupposto
necessario dell’ordine di espulsione.
2) L’art. 3,
n. 2, della direttiva n. 64/221, secondo cui la sola esistenza di condanne
penali non può automaticamente giustificare le limitazioni della libera
circolazione autorizzate dall’art. 48 del Trattato per motivi di ordine
pubblico e di pubblica sicurezza, va interpretato nel senso che l’esistenza di
condanne penali può essere presa in considerazione solo in quanto le
circostanze che hanno portato a tali condanne provino un comportamento
personale costituente una minaccia attuale per l’ordine pubblico.
3) Qualora
possa giustificare talune limitazioni della libera circolazione delle persone
cui si applica il diritto comunitario, il richiamo alla nozione di ordine
pubblico, da parte degli organi nazionali, presuppone, in ogni caso, oltre alla
perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge,
l’esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli
interessi fondamentali della collettività.
(Seguono
le firme)