Corte di Giustizia delle Comunità europee, 12 giugno
2003
C-112/00, Eugen Schmidberger – Repubblica
d'Austria
avente ad
oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma
dell'art. 234 CE, dall'Oberlandesgericht Innsbruck
(Austria) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge
e
Repubblica
d'Austria,
domanda vertente
sull'interpretazione degli artt. 30, 34 e 36 del Trattato CE (divenuti, in
seguito a modifica, artt. 28 CE, 29 CE e 30 CE), letti in combinato disposto
con l'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), nonché sulle condizioni di
responsabilità di uno Stato membro per danni cagionati ai privati in ragione
delle violazioni del diritto comunitario,
composta dai
sigg. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet, M. Wathelet e R. Schintgen (relatore), presidenti di sezione, C. Gulmann, D.A.O. Edward, P. Jann e V. Skouris, dalle sig.re F. Macken e N. Colneric, dai sigg. S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues
e A. Rosas, giudici,
avvocato
generale: sig. F.G. Jacobs
cancelliere:
sig. H.A. Rühl,
amministratore principale
viste le
osservazioni scritte presentate:
- per
- per
- per il
governo austriaco, dal sig. H. Dossi, in qualità di agente;
- per il
governo ellenico, dalla sig.ra N. Dafniou e dal sig.
G. Karipsiadis, in qualità di agenti;
- per il
governo italiano, dal sig. U. Leanza, in qualità di
agente, assistito dal sig. O. Fiumara, vice avvocato generale dello Stato;
- per il
governo olandese, dal sig. M.A. Fierstra,
in qualità di agente;
- per
vista la
relazione d'udienza,
sentite le
osservazioni orali della Eugen Schmidberger,
Internationale Transporte
und Planzüge, rappresentata dall'avv. R. Schneider,
della Repubblica d'Austria, rappresentata dal sig. A. Riccabona,
del governo austriaco, rappresentato dal sig. E. Riedl,
in qualità di agente, del governo ellenico, rappresentato dalla sig.ra N. Dafniou e dal sig. G. Karipsiadis,
del governo italiano, rappresentato dal sig. O. Fiumara, del governo olandese,
rappresentato dalla sig.ra H.G. Sevenster,
in qualità di agente, del governo finlandese, rappresentato dalla sig.ra T. Pynnä, in qualità di agente, e della Commissione,
rappresentata dai sigg. J.C. Schieferer
e J. Grunwald, in qualità di agente, all'udienza del
12 marzo 2002,
sentite le
conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza dell'11 luglio 2002,
ha pronunciato
la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con
ordinanza 1° febbraio 2000, giunta in cancelleria il 24 marzo successivo, l'Oberlandesgericht Innsbruck ha sottoposto alla Corte, ai
sensi dell'art. 234 CE, sei questioni pregiudiziali vertenti
sull'interpretazione degli artt. 30, 34 e 36 del Trattato CE (divenuti, in
seguito a modifica, artt. 28 CE, 29 CE e 30 CE), letti in combinato disposto
con l'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), nonché sui presupposti
della responsabilità di uno Stato membro per danni cagionati ai privati in
ragione delle violazioni del diritto comunitario.
2 Tali
questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia che oppone
Ambito
giuridico nazionale
«(1) Chiunque intenda organizzare una manifestazione
pubblica, o in generale una riunione aperta al pubblico non limitata a persone
designate, deve darne preavviso per iscritto all'autorità (art. 16) almeno 24
ore prima della data prevista, indicando lo scopo, il luogo e la data della
riunione. Il preavviso deve pervenire all'autorità, al più tardi, 24 ore prima
della data della riunione in programma.
(2) L'autorità
deve, su richiesta, emettere immediatamente un provvedimento relativo al
preavviso presentato (...)».
4 Ai sensi
dell'art. 6 del VslG:
«Devono essere
vietate dall'autorità le riunioni il cui scopo sia contrario alle leggi penali,
od il cui svolgimento metta in pericolo la pubblica sicurezza o il pubblico
interesse».
«Ai sensi della
presente legge, s'intende, in generale, per autorità competente:
a) nei luoghi
che rientrano nella loro competenza, i servizi della polizia federale;
b) nel luogo
in cui ha sede il Landeshauptmann [capo del governo
del Land], ove non vi sia alcun servizio di polizia
federale,
c) in ogni
altro luogo,
7 Ai sensi
dell'art. 42, n. 6, della StVO, la circolazione degli
automezzi pesanti con un peso totale massimo autorizzato superiore a 7,5 t è
vietata tra le ore 22 e le ore 5; non ricadono in tale divieto i viaggi
effettuati da veicoli poco rumorosi.
8 Ai sensi
dell'art. 45, nn. 2 e segg., della StVO, possono concedersi deroghe in ordine all'utilizzo
delle strade su istanza individuale e in presenza di talune condizioni.
«Cortei. Salve
altre disposizioni, se si prevede di utilizzare la strada a questo fine, le
riunioni all'aperto, i cortei pubblici o di uso locale, le feste popolari, le
processioni o altre simili manifestazioni devono essere dichiarate
all'amministrazione interessata tre giorni prima ad opera
dei loro organizzatori (...)».
Causa principale
e questioni pregiudiziali
10 Risulta dal
fascicolo della causa principale che il 15 maggio
11 Il giorno
stesso, il presidente dell'associazione citata ha tenuto una conferenza stampa,
a seguito della quale i media austriaci e tedeschi
hanno diffuso informazioni in ordine alla chiusura dell'autostrada del
Brennero. Anche i club automobilistici austriaci e tedeschi, essendo stati
previamente informati, hanno fornito indicazioni pratiche ai viaggiatori,
precisando in particolare che tale autostrada doveva essere evitata nel periodo
in questione.
13 Ritenendo
tale manifestazione lecita ai sensi del diritto austriaco,
14 Tale manifestazione è stata effettivamente organizzata nel luogo e alla data indicati. Di
conseguenza, venerdì 12 giugno
15
16
17
18 Dopo aver
preso atto che non era stato dimostrato che gli autocarri della Schmidberger avrebbero dovuto attraversare l'autostrada del
Brennero il 12 e il 13 giugno 1998, né che non vi fosse stata la possibilità,
dopo che l'impresa interessata aveva avuto notizia dell'organizzazione della
manifestazione, di modificare gli itinerari al fine di evitare un danno, con
sentenza 23 settembre 1999 il Landesgericht Innsbruck
ha respinto il ricorso, in quanto tale società di trasporto, da un lato, non
avrebbe adempiuto agli oneri di allegazione e di prova
ad essa incombenti in base al diritto sostanziale austriaco relativi al
presunto danno economico e, d'altro lato, non avrebbe ottemperato all'obbligo,
su di essa gravante ai sensi del diritto procedurale austriaco, di esporre
tutti i fatti su cui si fonda la domanda e che sono necessari ai fini della
risoluzione della controversia.
19
22 Nella
fattispecie, la responsabilità dello Stato potrebbe sorgere in forza di un atto
normativo erroneo - in quanto il legislatore austriaco avrebbe omesso di
adeguare la disciplina relativa alla libertà di riunione agli obblighi
derivanti dal diritto comunitario e, in particolare, al principio della libera
circolazione delle merci -, ovvero sulla base di una violazione amministrativa
- in quanto le autorità nazionali competenti sarebbero state tenute, in
conformità all'obbligo di cooperazione e di lealtà di cui all'art. 5 del
Trattato, a interpretare il diritto interno in conformità alle disposizioni del
Trattato stesso in materia di libera circolazione delle merci, per quanto tali
obblighi derivanti dal diritto comunitario sono direttamente applicabili.
23 Il giudice
a quo si interroga, in terzo luogo, sulla natura e sull'importo del diritto al
risarcimento del danno derivante dalla responsabilità dello Stato. Esso si
chiede quanto rigorosa debba essere la prova della causa e dell'entità del
danno arrecato da una violazione del diritto comunitario di carattere
legislativo o amministrativo e intende sapere, in particolare, se sussista un
diritto al risarcimento anche quando l'importo del danno possa essere
determinato solamente in base a valutazioni forfettarie.
24 Infine, il
giudice a quo esprime dubbi in ordine alle condizioni nazionali di attuazione
del diritto al risarcimento del danno derivante dalla responsabilità dello
Stato. Esso si chiede se le norme austriache relative all'onere di allegazione
e di prova di un diritto, nonché all'obbligo di esporre tutti i fatti necessari
alla soluzione della controversia, rispettino il principio giurisprudenziale di
effettività, in quanto i diritti che derivano dalla normativa comunitaria non
sempre risulterebbero definiti integralmente sin dall'inizio e in quanto il
ricorrente incontrerebbe serie difficoltà nell'esporre con precisione tutti gli
elementi di fatto richiesti dalla disciplina austriaca. Così, nel caso di
specie, il contenuto del diritto al risarcimento non risulterebbe definito né
quanto al suo fondamento, né quanto al suo importo, sicché risulterebbe
necessario un rinvio pregiudiziale. Orbene, il ragionamento del giudice di
primo grado sarebbe tale da frustrare taluni diritti basati sul diritto
comunitario, respingendo la domanda sulla base di principi del diritto
nazionale ed aggirando, per motivi puramente formali, le questioni rilevanti di
diritto comunitario.
25 Ritenendo
quindi che per la soluzione della controversia fosse necessario interpretare il
diritto comunitario, l'Oberlandesgericht Innsbruck ha
deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1) Se i
principi fondamentali della libera circolazione delle merci, ai sensi degli
artt. 28 CE (ex art. 30) e seguenti, ovvero altre norme del diritto
comunitario, vadano interpretati nel senso che uno Stato membro è obbligato a
tenere le vie nodali di transito assolutamente, o quanto meno nella maniera più
ampia possibile e praticabile, libere da limitazioni ed impedimenti, ed in
particolare se tale Stato sia a ciò obbligato, tra l'altro, facendo in modo che
non possa venire autorizzata una manifestazione a carattere politico annunciata
su una strada di transito, o almeno facendo in modo che tale manifestazione
venga successivamente disciolta, qualora o non appena essa si possa svolgere
anche al di fuori della strada di transito con pari efficacia
nei confronti dell'opinione pubblica.
2) Se
costituisca violazione del diritto comunitario, sufficientemente grave per
fondare - sussistendo gli altri presupposti - una responsabilità dello Stato
membro alla luce dei principi del diritto comunitario, il fatto che tale Stato
membro, nelle proprie norme nazionali in materia di diritto di riunione e
libertà di riunione, ometta di specificare che nel bilanciamento tra la libertà
di riunione ed il pubblico interesse vanno rispettati anche i principi del
diritto comunitario - soprattutto in materia di libertà fondamentali - e che
nel presente caso in particolare vanno rispettate le norme in materia di libera
circolazione delle merci, qualora - come nel caso di specie - venga autorizzata
e portata a compimento una manifestazione a carattere politico della durata di
28 ore, per effetto della quale - in concomitanza con un generale divieto di
circolazione nei giorni festivi a carattere nazionale, già in vigore - alla maggior
parte del traffico degli automezzi pesanti venga tra l'altro preclusa per
quattro giorni, salva una breve interruzione di poche ore, una via di
comunicazione essenziale per il trasporto merci intracomunitario.
3) Se
costituisca violazione del diritto comunitario, di gravità sufficiente per
fondare - sussistendo gli altri presupposti - una responsabilità dello Stato
membro alla luce dei principi del diritto comunitario, il provvedimento di
un'autorità nazionale in forza del quale le norme del diritto comunitario, in
particolare quelle relative alla libera circolazione delle merci ed al generale
obbligo di leale cooperazione di cui all'art. 10 CE (ex art. 5), non si
opporrebbero ad una manifestazione a carattere politico della durata di 28 ore,
per effetto della quale - in concomitanza con un generale divieto di
circolazione nei giorni festivi a carattere nazionale, già in vigore - alla
maggior parte del traffico degli automezzi pesanti venga tra l'altro preclusa
per quattro giorni, salva una breve interruzione di poche ore, una via di
comunicazione essenziale per il trasporto merci intracomunitario, con la
conseguenza che, in forza di tale provvedimento, tale manifestazione non
dovrebbe essere vietata.
4) Se
l'obiettivo di una manifestazione a carattere politico autorizzata dalle
autorità, consistente nell'attivarsi per un ambiente salubre e nel richiamare
l'attenzione sui pericoli per la salute della popolazione connessi al traffico
di automezzi pesanti costantemente in aumento, debba essere collocato a un
livello di importanza maggiore rispetto alle norme del diritto comunitario in
materia di libera circolazione delle merci ai sensi dell'art. 28 CE.
5) Se sussista
già un danno, legittimante la pretesa di un risarcimento da parte dello Stato,
allorché il danneggiato, pur potendo dimostrare l'esistenza di tutti i
presupposti per il conseguimento di un guadagno, vale a dire, nel presente
caso, la possibilità di trasporti transfrontalieri di merci con gli automezzi
pesanti da lui gestiti e rimasti bloccati per quattro giorni a
causa della manifestazione durata 28 ore, non sia tuttavia in grado di
provare la mancata effettuazione di un trasporto in particolare.
6) In caso di
soluzione negativa del quesito formulato sub 4):
Se si debba
tener conto del dovere di leale cooperazione imposto alle autorità nazionali,
in particolare agli organi giudiziari, dall'art. 10 CE (ex art. 5), nonché del
principio dell'effetto utile, nel senso di non procedere all'applicazione delle
norme nazionali di diritto sostanziale o processuale
limitative dell'azionabilità delle pretese
fondate sul diritto comunitario, e nel presente caso limitative del diritto di
far valere la responsabilità dello Stato, fintantoché non si sia raggiunta
completa chiarezza sul contenuto del diritto riconosciuto dall'ordinamento
comunitario, se del caso previo intervento della Corte di giustizia in sede di
procedimento di rinvio pregiudiziale».
Sulla
ricevibilità
26
27 Infatti, l'azione giudiziale intentata dalla Schmidberger, mirante ad invocare la responsabilità di uno
Stato membro per violazione del diritto comunitario, presupporrebbe la prova,
da parte di tale società, di un danno effettivo derivante dalla violazione
lamentata.
28 Orbene,
29 Di
conseguenza, la soluzione delle questioni formulate non risulterebbe necessaria
per consentire al giudice del rinvio di pronunciare la sua decisione, o,
quantomeno, la richiesta di pronuncia pregiudiziale sarebbe prematura, poiché i
fatti e gli elementi di prova rilevanti non sarebbero stati completamente
dimostrati dinanzi a tale giudice.
30 Si deve
ricordare in proposito che, secondo una giurisprudenza costante, il
procedimento contemplato dall'art. 234 CE costituisce uno strumento di
cooperazione tra
31 Nell'ambito
di tale cooperazione, spetta al giudice nazionale cui è stata sottoposta la
controversia, che è il solo ad avere una conoscenza diretta dei fatti da cui
essa ha origine e che deve assumersi la responsabilità dell'emananda
decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze
della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale, sia la rilevanza
delle questioni che propone alla Corte. Di conseguenza, dal momento che le
questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull'interpretazione del
diritto comunitario,
32 Tuttavia,
33 Pertanto,
34 E' giocoforza
rilevare che, nella fattispecie, non risulta manifestamente che le questioni
poste dal giudice del rinvio rientrino in una delle ipotesi cui si riferisce la
giurisprudenza richiamata al punto precedente.
35 Infatti, il ricorso presentato dalla Schmidberger
mira ad ottenere la condanna della Repubblica d'Austria al risarcimento del
danno che le sarebbe derivato dalla presunta violazione del diritto
comunitario, per il fatto che le autorità austriache non hanno vietato una
manifestazione che ha comportato il blocco totale della circolazione
sull'autostrada del Brennero per quasi 30 ore ininterrotte.
36 Ne discende
che la richiesta di interpretazione del diritto comunitario formulata in questo
contesto dal giudice del rinvio si inserisce incontestabilmente nell'ambito di
una controversia reale ed effettiva tra le parti nella causa principale, la
quale quindi non può essere considerata di natura ipotetica.
37 Oltretutto,
dall'ordinanza di rinvio emerge che il giudice nazionale ha esposto in maniera
precisa e dettagliata le ragioni per le quali ritiene necessario, ai fini della
soluzione della controversia di cui è investito, interrogare
38 Risulta
inoltre dalle osservazioni presentate dagli Stati membri in risposta alla
notifica dell'ordinanza di rinvio, nonché dalla Commissione, conformemente
all'art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, che le informazioni
contenute in tale ordinanza hanno permesso loro di prendere utilmente posizione
su tutte le questioni sottoposte alla Corte.
39 Va aggiunto
che dall'art. 234, secondo comma, CE emerge chiaramente che spetta al giudice
nazionale decidere in quale fase del procedimento ritenga necessario sottoporre
alla Corte una questione pregiudiziale (v. sentenze 10 marzo 1981, cause
riunite 36/80 e 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association e a., Racc.
pag. 735, punto 5, e 30 marzo 2000, causa C-236/98, JämO,
Racc. pag. I-2189, punto 30).
40 E' altresì
incontestabile che il giudice del rinvio ha descritto in maniera sufficiente il
contesto di fatto e di diritto nel quale è formulata la sua richiesta di
interpretazione del diritto comunitario, e che esso ha fornito alla Corte tutte
le informazioni necessarie affinché quest'ultima sia in grado di rispondere
utilmente a tale richiesta.
41 Non sembra
peraltro illogico che il giudice del rinvio chieda alla Corte, in un primo
tempo, di stabilire quali sono i tipi di danno che possono essere considerati,
nell'ambito della responsabilità di uno Stato membro per la violazione, da
parte di quest'ultimo, del diritto comunitario - e, in particolare, l'invito a
chiarire se l'indennizzo si riferisca al solo danno realmente subìto ovvero se
esso si estenda altresì al mancato guadagno calcolato in base a valutazioni
forfettarie, nonché a chiarire se e in che misura la vittima debba tentare di
evitare o di ridurre tale danno -, prima che tale giudice si pronunci sui vari
elementi probatori concreti che
42 Infine,
nell'ambito di un'azione per responsabilità esercitata nei confronti di uno
Stato membro, il giudice del rinvio non solo interroga
43 Alla luce
di tutte le considerazioni che precedono, non può affermarsi che, con
riferimento alla causa principale,
44 Al
contrario, da tali considerazioni emerge che le questioni poste da detto
giudice rispondono ad un'obiettiva necessità per la soluzione della
controversia di cui è investito, nel cui ambito egli deve emettere una
decisione che possa tener conto della sentenza della Corte, e le informazioni
fornite a quest'ultima, in particolare nell'ordinanza di rinvio, permettono
alla Corte stessa di rispondere utilmente alle questioni citate.
45 Di
conseguenza, la richiesta di pronuncia pregiudiziale formulata dall'Oberlandesgericht Innsbruck è ricevibile.
Sulle
questioni pregiudiziali
46 Si deve
preliminarmente rilevare che le questioni formulate dal giudice del rinvio
sollevano due problemi certo tra loro collegati, ma tuttavia distinti.
47 Per un
verso, infatti, il giudice del rinvio chiede alla Corte se il blocco totale
dell'autostrada del Brennero per quasi 30 ore ininterrotte, intervenuto nelle
circostanze di cui alla causa principale, costituisca un ostacolo incompatibile
con la libera circolazione delle merci e debba quindi essere considerato una
violazione del diritto comunitario. Per altro verso, le questioni hanno più
specificamente ad oggetto le condizioni in cui può essere invocata la
responsabilità di uno Stato membro per danni cagionati ai privati in ragione di
una violazione del diritto comunitario.
48 Quanto a
quest'ultimo aspetto, il giudice del rinvio chiede in particolare se e,
eventualmente, in che misura la violazione del diritto comunitario -
supponendola dimostrata - nelle circostanze di cui alla causa sottoposta al suo esame sia sufficientemente manifesta e grave da far
sorgere la responsabilità dello Stato membro interessato. Esso interroga
inoltre
49 Posto che,
logicamente, tale seconda serie di quesiti dev'essere
esaminata solamente qualora si dia una risposta affermativa alla prima questione,
come definita nella prima frase del punto 47 di questa sentenza,
50 Alla luce
degli elementi che emergono dal fascicolo della causa principale trasmesso dal
giudice del rinvio, nonché dalle osservazioni scritte e orali formulate dinanzi
alla Corte, tali quesiti devono essere intesi nel senso che essi mirano a
chiarire se il fatto che le autorità competenti di uno Stato membro non abbiano
vietato una manifestazione avente finalità essenzialmente ambientale, che ha
comportato il blocco completo, per quasi 30 ore ininterrotte, di una via di
comunicazione importante quale l'autostrada del Brennero, costituisca un
ostacolo ingiustificato al principio fondamentale della libera circolazione
delle merci sancito dagli artt. 30 e 34 del Trattato, eventualmente letti in
combinato disposto con l'art. 5 dello stesso.
Sull'esistenza
di un ostacolo alla libera circolazione delle merci
52 Così,
l'art. 3 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 3 CE), inserito
nella prima parte dello stesso, dal titolo «Principi», dispone, alla lett. c),
che, ai fini enunciati dall'art. 2 del Trattato stesso, l'azione della Comunità
comporta un mercato interno caratterizzato dall'eliminazione, fra gli Stati
membri, degli ostacoli, in particolare, alla libera circolazione delle merci.
54 Tale principio fondamentale è attuato segnatamente dagli artt. 30 e 34 del Trattato.
56 Risulta da
giurisprudenza costante, a partire della sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, punto 5), che tali
disposizioni, inserite nel loro contesto, devono essere intese nel senso che
esse mirano ad eliminare qualsiasi ostacolo, diretto o indiretto, attuale o in
potenza, alle correnti di scambi nel commercio intracomunitario (v., in tal
senso, sentenza 9 dicembre 1997, causa C-265/95, Commissione/Francia, Racc.
pag. I-6959, punto 29).
57 Così,
58 Infatti, l'omissione da parte di uno Stato membro di agire
o, se del caso, di adottare i provvedimenti sufficienti a impedire ostacoli
alla libera circolazione delle merci, creati in particolare da atti di privati
sul suo territorio contro prodotti originari di altri Stati membri, può
ostacolare gli scambi intracomunitari al pari di un «facere»
(sentenza Commissione/Francia, cit., punto 31).
59 Di
conseguenza, gli artt. 30 e 34 del Trattato impongono agli Stati membri non
solo di non adottare direttamente atti o comportamenti tali da costituire un
ostacolo agli scambi, ma anche, in combinato disposto con l'art. 5 del
Trattato, di adottare qualsiasi provvedimento necessario e adeguato per
garantire sul loro territorio il rispetto di detta libertà fondamentale
(sentenza Commissione/Francia, cit., punto 32). Infatti, ai sensi del citato
art. 5, gli Stati membri devono adottare tutte le misure di carattere
generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi
derivanti dal Trattato ed astenersi da qualsiasi misura che rischi di
compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato.
60 Considerato
il ruolo fondamentale attribuito alla libera circolazione delle merci nel
sistema comunitario e, in particolare, al fine di permettere il buon
funzionamento del mercato interno, l'obbligo di ciascuno Stato membro di
garantire la libera circolazione dei prodotti sul suo territorio adottando le
misure necessarie ed appropriate per eliminare qualsiasi ostacolo derivante da
atti di privati si impone senza doversi distinguere se simili atti
compromettano i flussi di importazione o di esportazione, ovvero il semplice
transito delle merci.
61 Emerge infatti dal punto 53 della sentenza Commissione/Francia,
cit., che la causa che ha dato origine a tale sentenza riguardava non solo
l'importazione, ma altresì il transito in Francia di prodotti provenienti da
altri Stati membri.
62 Ne discende
che, quando in una situazione quale quella di cui alla
causa principale le competenti autorità nazionali si devono confrontare con
ostacoli all'effettivo esercizio di una libertà fondamentale sancita dal
Trattato, quale la libera circolazione delle merci, derivanti da azioni
condotte da soggetti privati, esse sono tenute ad adottare i provvedimenti
adeguati al fine di garantire tale libertà nello Stato membro interessato,
anche se, come nella causa principale, tali merci sono semplicemente in
transito attraverso l'Austria per essere trasportate in Italia o in Germania.
63 Va aggiunto
che tale obbligo degli Stati membri è ancor più essenziale quando si tratta di
un asse stradale di primaria importanza, quale l'autostrada del Brennero, che
rappresenta una delle principali vie di comunicazione terrestri per gli scambi
tra l'Europa settentrionale ed il nord dell'Italia.
64 Risulta da
quanto precede che il fatto che le autorità competenti di uno Stato membro non
abbiano vietato una manifestazione che ha comportato il blocco totale, per
quasi 30 ore ininterrotte, di una via di comunicazione importante, quale
l'autostrada del Brennero, è tale da limitare il commercio intracomunitario
delle merci e deve pertanto essere considerato una misura di effetto
equivalente a restrizioni quantitative, incompatibile in linea di principio con
gli obblighi del diritto comunitario risultanti dagli artt. 30 e 34 del Trattato,
letti in combinato disposto con l'art. 5 dello stesso, a meno che tale mancato
divieto possa risultare obiettivamente giustificato.
Sull'eventuale
giustificazione dell'ostacolo
65 Con il suo
quarto quesito, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l'obiettivo della
manifestazione del 12 e 13 giugno 1998 - nel corso della quale i manifestanti
intendevano richiamare l'attenzione del pubblico sulla minaccia per l'ambiente
e la sanità pubblica costituita dall'aumento costante della circolazione degli
automezzi pesanti sull'autostrada del Brennero, nonché sollecitare le autorità
competenti a rinforzare i provvedimenti atti a ridurre tale traffico nonché
l'inquinamento che ne risulta nella regione, fortemente sensibile, delle Alpi -
sia tale da prevalere sugli obblighi derivanti dal diritto comunitario in
materia di libera circolazione delle merci.
66 Tuttavia,
anche se la tutela dell'ambiente e della sanità pubblica, segnatamente in tale
regione, può, a talune condizioni, rappresentare un legittimo obiettivo di
interesse generale tale da giustificare una limitazione alle libertà
fondamentali garantite dal Trattato, tra cui la libera circolazione delle
merci, va rilevato, come ha fatto l'avvocato generale al punto 54 delle sue
conclusioni, che gli obiettivi specifici di tale manifestazione non sono, in
quanto tali, determinanti nell'ambito di un'azione giurisdizionale quale quella
intentata dalla Schmidberger, che mira a invocare la
responsabilità di uno Stato membro per l'asserita violazione del diritto comunitario,
quest'ultima dedotta dal fatto che le autorità nazionali non hanno impedito che
si ostacolasse il traffico sull'autostrada del Brennero.
67 Infatti, al fine di determinare le condizioni in cui può
essere invocata la responsabilità di uno Stato membro e, in particolare, al
fine di accertare se quest'ultimo sia incorso in una violazione del diritto
comunitario, devono essere prese in considerazione solamente l'azione o
l'omissione imputabili al citato Stato membro.
68 Nella
fattispecie si deve quindi tener conto unicamente dell'obiettivo perseguito
dalle autorità nazionali nel momento in cui hanno deciso di autorizzare
implicitamente ovvero di non vietare tale manifestazione.
69 Orbene, a
tal proposito emerge dal fascicolo della causa principale che le autorità
austriache sono state mosse da considerazioni relative al rispetto dei diritti
fondamentali dei manifestanti in materia di libertà di espressione e di libertà
di riunione, enunciati e garantiti dalla CEDU nonché dalla Costituzione
austriaca.
70 Nella sua
ordinanza di rinvio, il giudice nazionale solleva inoltre la questione se il
principio della libera circolazione delle merci, garantito dal Trattato,
prevalga sui citati diritti fondamentali.
71 Occorre
ricordare in proposito che, secondo una costante giurisprudenza, i diritti
fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto dei quali
72 I principi
sviluppati da tale giurisprudenza sono stati riaffermati dal preambolo
dell'Atto unico europeo, poi dall'art. F, n. 2, del Trattato sull'Unione
europea (sentenza Bosman, cit., punto 79). Ai sensi
di tale disposizione, «l'Unione rispetta i diritti fondamentali, quali sono
garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali
risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario».
73 Ne deriva
che nella Comunità non possono essere consentite misure incompatibili con il
rispetto dei diritti dell'uomo in tal modo riconosciuti
(v., in particolare, sentenze ERT, cit., punto 41, e 29 maggio 1997, causa
C-299/95, Kremzow, Racc. pag. I-2629, punto 14) .
74 Poiché il
rispetto dei diritti fondamentali si impone, in tal modo, sia alla Comunità che
ai suoi Stati membri, la tutela di tali diritti rappresenta
un legittimo interesse che giustifica, in linea di principio, una limitazione
degli obblighi imposti dal diritto comunitario, ancorché derivanti da una
libertà fondamentale garantita dal Trattato, quale la libera circolazione delle
merci.
75 Così,
risulta da giurisprudenza costante che, dal momento che, come nella causa
principale, una situazione nazionale rientra nell'ambito di applicazione del
diritto comunitario,
76 Nella
fattispecie le autorità nazionali si sono basate sulla necessità di rispettare
i diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e dalla Costituzione dello Stato
membro interessato per consentire che fosse limitata una delle libertà
fondamentali sancite dal Trattato.
77 La presente
causa solleva così il problema della necessaria conciliazione tra le esigenze
di tutela dei diritti fondamentali nella Comunità con quelle derivanti da una
libertà fondamentale sancita dal Trattato e, in particolare, il problema della
portata rispettiva delle libertà di espressione e di riunione, garantite dagli
artt. 10 e 11 della CEDU, e della libera circolazione delle merci, quando le
prime sono invocate quali giustificazioni per una limitazione della seconda.
79 D'altro
lato, se i diritti fondamentali di cui si tratta nella causa principale sono
espressamente riconosciuti dalla CEDU e rappresentano fondamenti essenziali di
una società democratica, risulta tuttavia dalla formulazione stessa del n. 2
degli artt. 10 e 11 di tale convenzione che le libertà di espressione e di
riunione sono anch'esse soggette a talune limitazioni giustificate da obiettivi
di interesse generale, se tali deroghe sono previste dalla legge, dettate da
uno o più scopi legittimi ai sensi delle disposizioni citate e necessarie in
una società democratica, cioè giustificate da un bisogno sociale imperativo e,
in particolare, proporzionate al fine legittimo perseguito (v., in tal senso,
sentenze 26 giugno 1997, causa C-386/95, Familiapress,
Racc. pag. I-3689, punto 26, e 11 luglio
2002, causa C-60/00, Carpenter, Racc. pag.
I-6279, punto 42, nonché Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza 23
settembre 1998, Steel e a. contro Regno Unito, Recueil
des arrêts et décisions 1998-VII, § 101).
80 Così,
neppure i diritti alla libertà d'espressione e alla libertà
di riunione pacifica garantiti dalla CEDU - contrariamente ad altri
diritti fondamentali sanciti dalla medesima convenzione, quali il diritto di
ciascuno alla vita ovvero il divieto della tortura, nonché delle pene o di
trattamenti inumani o degradanti, che non tollerano alcuna restrizione -
appaiono come prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro
funzione sociale. Ne consegue che possono essere apportate restrizioni all'esercizio
di tali diritti, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad
obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto allo scopo
perseguito da tali restrizioni, un intervento sproporzionato e inaccettabile
tale da ledere la sostanza stessa dei diritti tutelati (v., in tal senso,
sentenze 8 aprile 1992, causa C-62/90, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2757,
punto 23, e 5 ottobre 1994, causa C-404/92 P, X/ Commissione, Racc. pag.I-4737,
punto 18).
83 Per quanto
riguarda la causa principale, si deve sottolineare innanzi tutto che le
circostanze che la caratterizzano si distinguono nettamente dalla situazione
che si presentava nella causa che ha dato origine alla sentenza
Commissione/Francia, cit., richiamata dalla Schmidberger
quale precedente rilevante nel contesto dell'azione giurisdizionale da essa
intentata in Austria.
84 Infatti, rispetto agli elementi di fatto considerati dalla
Corte ai punti 38-53 della sentenza Commissione/Francia, cit., si deve
rilevare, in primo luogo, che la manifestazione di cui alla causa principale ha
avuto luogo a seguito di una domanda di autorizzazione presentata sulla base
del diritto nazionale e dopo che le autorità competenti hanno deciso di non
vietare la manifestazione stessa.
88 Peraltro, è
pacifico che l'azione isolata di cui si tratta non ha
prodotto un clima generale di insicurezza che abbia avuto un effetto
dissuasivo sulle correnti di scambi intracomunitari nel loro complesso, a
differenza delle perturbazioni gravi e ripetute all'ordine pubblico di cui si
trattava nella causa che ha dato origine alla sentenza Commissione/Francia,
cit.
89 Infine, con
riferimento ad altre possibilità considerate dalla Schmidberger
con riferimento alla manifestazione citata, tenuto conto dell'ampio potere
discrezionale di cui dispongono gli Stati membri, si deve rilevare che, nelle
circostanze di cui alla fattispecie, le competenti autorità nazionali hanno
potuto ritenere che un divieto puro e semplice della manifestazione stessa
avrebbe rappresentato un'inaccettabile interferenza nei diritti fondamentali
dei manifestanti di riunirsi e di esprimere pacificamente la loro opinione in
pubblico.
90 Quanto
all'imposizione di condizioni più rigide per quanto concerne sia il luogo - ad
esempio, sul bordo dell'autostrada del Brennero - sia la durata - limitata
solamente a qualche ora - della manifestazione in oggetto, essa avrebbe potuto essere percepita come una restrizione
eccessiva tale da privare l'azione di una parte sostanziale della sua portata.
Se le autorità nazionali competenti devono tentare di limitare, per quanto
possibile, gli effetti che una manifestazione sulla pubblica via
necessariamente esercita sulla libertà di circolazione, è altresì vero che esse
sono tenute a bilanciare tale interesse con quello dei manifestanti, i quali
mirano ad attirare l'attenzione dell'opinione pubblica sugli obiettivi della
loro azione.
91 E` vero che
un'azione di questo tipo comporta normalmente taluni inconvenienti per le
persone che non vi partecipano, in particolare per quanto concerne la libertà
di circolazione, tuttavia essi possono essere in linea di principio tollerati,
dal momento che l'obiettivo perseguito è essenzialmente quello di esprimere
pubblicamente un'opinione in conformità alla legge.
93 Di
conseguenza, tenuto conto dell'ampio potere discrezionale che dev'essere riconosciuto alle autorità nazionali in questa
materia, queste ultime hanno ragionevolmente potuto ritenere che l'obiettivo
legittimamente perseguito da tale manifestazione non potesse essere raggiunto,
nel caso di specie, mediante misure meno restrittive degli scambi
intracomunitari.
94 Alla luce
di quanto precede, la prima e la quarta questione devono quindi essere risolte
nel senso che il fatto che le autorità competenti di uno Stato membro non
abbiano vietato una manifestazione nelle circostanze di cui alla causa
principale non è incompatibile con gli artt. 30 e 34 del Trattato, letti in
combinato disposto con l'art. 5 dello stesso.
Sui
presupposti di responsabilità dello Stato membro
95 Risulta
dalla soluzione data alla prima e alla quarta questione che, considerato
l'insieme delle circostanze della causa pendente dinanzi al giudice del rinvio,
non può essere rimproverata alle autorità nazionali competenti alcuna
violazione del diritto comunitario tale da far sorgere la responsabilità dello
Stato membro interessato.
96 In queste
circostanze, non vi è necessità di statuire in ordine alle altre questioni
relative a talune delle condizioni che fanno sorgere la responsabilità di uno
Stato membro per i danni cagionati ai privati a seguito di una violazione, da
parte di quest'ultimo, del diritto comunitario.
Decisione relativa alle
spese
Sulle spese
97 Le spese sostenute
dai governi austriaco, ellenico, italiano, olandese e
finlandese, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla
Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa
principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi
al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi
motivi,
pronunciandosi
sulle questioni sottopostele dall'Oberlandesgericht
Innsbruck con ordinanza 1° febbraio 2000, dichiara:
Il fatto che
le autorità competenti di uno Stato membro non abbiano vietato una
manifestazione nelle circostanze di cui alla causa principale non è
incompatibile con gli artt. 30 e 34 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica,
artt. 28 CE e 30 CE), letti in combinato disposto con l'art. 5 del Trattato CE
(divenuto art. 10 CE).
(Seguono
le firme)