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ANTONIO RUGGERI

UNITÀ-INDIVISIBILITÀ DELL’ORDINAMENTO, AUTONOMIA REGIONALE, TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI*

 

Sommario: 1. “Livello” (o “dimensione”) dei diritti e riparti di competenze. – 2. Il sistema dei diritti come “metacriterio” ordinatore delle fonti (rectius, delle norme), con specifico riguardo alla attitudine dei diritti stessi a ridefinire di continuo la linea di confine tra competenze statali e competenze regionali. – 3. La vessata questione concernente l’attitudine degli statuti regionali a disporre in tema di diritti: in ispecie, la tesi favorevole al suo riconoscimento, attratto dalla “forma di governo” ovvero dai “principi di funzionamento”, e la sua critica. – 4. Segue: Il fondamento della disciplina volta a dare (non già il riconoscimento ma) la tutela dei diritti va rinvenuto nella vocazione degli statuti a rappresentare, nel modo più immediato e genuino, l’identità regionale ed a dare dunque voce all’autonomia, intesa, ancora prima che come potere, come servizio alla comunità regionale. – 5. Le temute interferenze tra la disciplina statutaria e le discipline legislative sui diritti e i modi del loro possibile superamento. – 6. Norme statutarie sui diritti in materia di organizzazione e norme a questa estranee, idonee a valere nel rispetto delle norme statali poste a presidio dell’unità ovvero in via “sussidiaria”, in caso di mancanza delle stesse. – 7. I diritti nella prassi, ovverosia l’identità-autonomia ancora oggi all’affannosa, sofferta ricerca dei modi più adeguati per farsi valere.

 

1. “Livello” (o “dimensione”) dei diritti e riparti di competenze

 

Che vi sia un “livello” (o, forse meglio, una “dimensione”) regionale dei diritti è certo; il punto è però che non si sa come far luogo alla sua determinazione con sufficiente approssimazione al vero, tanto secondo modello quanto secondo esperienza[1]. Il livello infatti rimanda alle competenze, le quali poi – come si sa – si fissano e mettono a fuoco all’incrocio degli assi cartesiani delle materie, per un verso, e, per un altro verso, dei limiti all’esercizio delle competenze stesse. Solo che – come pure è assai noto – l’uno e l’altro piano, quello “orizzontale” e quello “verticale”, ricevono nel disegno costituzionale una rappresentazione assai sfocata ed incerta, da cui si sono alimentate e seguitano senza sosta ad alimentarsi pratiche (normative, giurisprudenziali e di altro genere ancora) non poco approssimative, discontinue, complessivamente congiunturali. E il vero è che il riparto delle competenze si fa e rinnova, di giorno in giorno, in ragione della natura degli interessi, laddove è il costante punto di riferimento nella (non di rado sofferta) ricerca di soluzioni quanto più possibile mediane e concilianti tra le pretese dell’unità-indivisibilità dell’ordinamento e quelle dell’autonomia: i due fini-valori usualmente visti come in una reciproca lotta senza fine e senza risparmio di colpi, non già – come, invece, a mia opinione è secondo modello e sempre dovrebbe essere secondo esperienza – quali i due profili di un unico, composito bene-valore, l’unità facendosi per il tramite dell’autonomia, la sua massima valorizzazione alle condizioni oggettive di contesto, così come, di rovescio, l’autonomia restando priva di senso alcuno al di fuori della cornice dell’unità.

Di più non può ora dirsi e deve al riguardo farsi necessariamente rinvio a sedi in cui la questione ha avuto la sua opportuna chiarificazione. Quel che importa, per tornare alla partenza del discorso, è che la stessa giurisprudenza si mostra ormai ferma nel considerare soggetto a mai finito movimento il riparto suddetto; e basti, al riguardo, solo evocare il criterio della c.d. “prevalenza”, con riferimento ai casi, peraltro il più delle volte ricorrenti, in cui una disciplina normativa si faccia simultaneamente attrarre sia dall’una che dall’altra “materia” o sfera di competenze, gli interessi di cui si fa cura presentando una struttura internamente composita e facendosi pertanto riportare sia al polo dell’unità che a quello dell’autonomia. Ed è solo laddove – a giudizio insindacabile della Corte costituzionale – si dimostri impossibile l’utilizzazione del criterio in parola che viene in soccorso – seguita a dire la Corte – il canone della “leale cooperazione”: formula magica che ricorda il deus ex machina delle antiche tragedie, peraltro dotato della straordinaria virtù di sapersi presentare ogni volta con volti diversi, la “cooperazione” stessa esibendo varietà di forme espressive e capacità graduata, ora più ed ora meno “intensa”, di appagamento delle istanze di autonomia[2].

Un quadro costituzionale, dunque, complessivamente opaco, che rimanda all’esperienza (normativa prima e giurisprudenziale poi) per la sua incessante, storicizzata, ridefinizione[3]; una opacità che si riflette ai due piani in cui il riparto delle competenze si articola e svolge: quello, per dir così, “esterno”, relativo ai rapporti Stato-Regioni per un verso e Regioni-enti infraregionali per un altro[4], e quello “interno”, riguardante i rapporti tra le fonti di uno stesso ente (qui, la Regione), l’apporto che può venire da ciascuna di esse e da tutte assieme alla cura degli interessi rimessi alla competenza dell’ente stesso (per ciò che qui specificamente importa, alla salvaguardia dei diritti).

Svolgo di seguito alcune succinte notazioni per ciò che attiene all’esercizio dei poteri di normazione, ponendosi oltre l’orizzonte di questa ricerca l’esame delle non poche, complesse questioni relative all’amministrazione, bisognose di separato e specifico esame; peraltro, anche con riguardo al piano della normazione nulla ora dirò quanto agli interventi in forma sublegislativa (e, segnatamente, regolamentare), essi pure connotati in modo peculiare. In breve, circoscrivo quest’analisi ai soli rapporti tra le leggi di Stato e Regione per un verso, ai rapporti tra statuto e leggi, sia statali che regionali, per un altro verso.

 

 

2. Il sistema dei diritti come “metacriterio” ordinatore delle fonti (rectius, delle norme), con specifico riguardo alla attitudine dei diritti stessi a ridefinire di continuo la linea di confine tra competenze statali e competenze regionali

 

Si diceva che i diritti rimandano alle competenze. Con ciò, tuttavia, non si è ancora raggiunta la prova certa di una competenza delle Regioni a farsene cura. Non poche volte, infatti, si assiste a ritagli, anche assai incisivi, in seno ad una data sfera di competenze, in ragione appunto della natura degli interessi che non darebbe modo al titolare della sfera stessa di poterne fare oggetto di regolazione. Ed allora si tratta di stabilire a che titolo le Regioni possano disciplinare i diritti fondamentali e, una volta che si sia data risposta affermativa al quesito, se la disciplina stessa possa spingersi fino al punto di dare il riconoscimento dei diritti (in particolare, di “nuovi” diritti[5]) ovvero solo concorrere, con norme aventi carattere meramente specificativo-attuativo, alla tutela di diritti che abbiano altrove (e, segnatamente, in Costituzione o in altre Carte) la fonte prima ed esclusiva del riconoscimento stesso.

La questione ora indicata, di cruciale rilievo, non è risolta dal disposto, frequentemente richiamato, di cui all’art. 117, II c., lett. m), cost., dal quale si può, sì, desumere una competenza delle Regioni in fatto di disciplina relativa ai diritti (segnatamente, secondo un’accreditata opinione, avallata dalla giurisprudenza[6], nel senso dell’innalzamento dei “livelli essenziali”, così come fissati dalle leggi statali) ma non è chiarita la natura della stessa, se cioè possa portarsi ulteriormente in avanti, fino appunto al riconoscimento di nuovi diritti, ovvero se debba restare circoscritta alla regolazione dei soli diritti già fatti oggetto di una normazione “a prima battuta” da parte dello Stato[7].

Quel che, ad ogni buon conto, è certo è che, proprio riguardando al riparto delle competenze tra Stato e Regioni dal punto di vista dei diritti, possono aversi le più espressive testimonianze di quella sua strutturale mobilità e fluidità, di cui si diceva poc’anzi. I diritti vantano, infatti, pretese crescenti di appagamento: ancora prima delle pretese stesse, cresce anzi proprio il numero dei diritti, allo stesso tempo facendosi via via più complessa la loro strutturale conformazione; e ciò, proprio perché aumentano sempre di più i bisogni elementari dell’uomo, a fronte peraltro di risorse che si vanno sempre più assottigliando[8]. Ed allora è chiaro che solo dallo sforzo congiunto di tutti gli operatori presenti sul territorio[9] possono aversi esiti in qualche modo idonei a venire incontro a tali bisogni. La qual cosa, poi, per la sua parte dimostra il carattere inevitabilmente recessivo della “logica” della separazione delle competenze, ormai soppiantata, in forza di una tendenza che si esprime altresì verso l’alto (fino a coinvolgere l’Unione europea e la stessa Comunità internazionale), dalla “logica” della integrazione delle competenze stesse.

Che le cose stiano così come qui sono viste e succintamente rappresentate se ne ha conferma dalla stessa giurisprudenza, che pure esibisce, a riguardo del modo con cui si atteggia il riparto delle competenze, remore non rimosse e sensibili oscillazioni tra il polo della separazione e quello della integrazione.

Ancora non molto tempo addietro, la Consulta ha tenuto a precisare che il riparto delle competenze va “bilanciato” con le aspettative di tutela dei diritti[10]. Se si va, tuttavia, a guardare il modo con cui si è pervenuti alla definizione del caso, ci si avvede che il “bilanciamento” in parola non è stato affatto paritario[11], essendosi risolto nella messa da canto del riparto stesso per dar voce ai diritti, in ultima istanza alla dignità della persona umana, che è – a me pare –, a un tempo, un diritto fondamentale e il fondamento dei diritti fondamentali restanti[12] o – come pure è stato felicemente detto – la bilancia su cui si dispongono i beni costituzionali bisognosi di bilanciamento[13].

Il vero è che – se ci si pensa – in nome dei diritti (e, più in genere, dei valori positivizzati) può “saltare” il canone ordinatore della competenza[14], al pari di ogni altro canone di sistemazione delle fonti[15]; e così, ad es., con riguardo al criterio della lex posterior, leggi anteriori possono resistere al tentativo di innovarvi posto in essere da leggi successivamente adottate, ogni qual volta si dimostri che, per effetto del mutamento normativo, dovesse risultare inciso il valore di “copertura” della fonte (rectius, della norma) anteriore, per il caso che solo questa goda di protezione costituzionale ovvero, qualora anche la posteriore risulti a sua volta protetta, l’una goda di una “copertura” preminente in sede di bilanciamento[16].

La clausola sui “livelli essenziali”, di cui alla cit. lett. m) del II c. dell’art. 117, non acquista infatti rilievo unicamente sul fronte del riparto delle competenze Stato-Regioni, segnando (sia pure in modo largamente approssimativo) la linea di confine tra le potestà di normazione dei due enti, ma possiede un’ancòra più denso e profondo significato, al piano dell’avvicendamento delle leggi nel tempo, la cui validità può infatti apprezzarsi – come si viene dicendo – in prospettiva assiologicamente orientata, ove si convenga che le leggi sui “livelli” (anche quelle regionali[17]) possono fissare i punti di “non ritorno” nel processo d’implementazione dei diritti[18]. Ciò che, nondimeno, non equivale a dire che le sole discipline possibili sono quelle che vanno nel verso dell’accrescimento della tutela riservata al singolo diritto. Nulla invero, in astratto, si oppone a che, nell’ambito dell’apprezzamento politico-discrezionale che gli è riservato, il legislatore (statale o locale che sia) possa determinarsi nel senso di ridurre le prestazioni offerte ad un diritto, purché – beninteso – ciò si risolva in un complessivo beneficio per l’intero patrimonio dei diritti (e, in genere, dei beni costituzionalmente protetti)[19].

La Costituzione insomma reclama che si tenda verso punti sempre più alti di sintesi assiologiche o, quanto meno, che si mantenga costante il livello dapprima raggiunto, di modo che la Costituzione stessa, per il modo con cui complessivamente si radica e svolge nell’esperienza, risulti sempre appagata al meglio di sé (magis ut valeat), alle pur difficili (e, alle volte, persino proibitive) condizioni di contesto.

Ora, a me pare chiaro che un lineare svolgimento delle premesse appena poste porti a considerare la stessa gerarchia secondo forma come non di rado obbligata a farsi da parte davanti ad una gerarchia secondo valore, anche atti di grado astrattamente inferiore rispetto a quello posseduto da altri atti sopravvenienti e coi primi contrastanti potendo infatti vantare protezione da parte di norme a tutti gli atti in campo sovraordinate, in quanto portatrici di valori indisponibili[20].

La conclusione è piana: i diritti (e, ancora più in alto o più a fondo, la dignità, quale autentico Grundwert dell’ordinamento) costituiscono, nell’insieme dagli stessi composto, un metacriterio ordinatore delle fonti (rectius, delle norme), davanti al quale sono obbligati ad inchinarsi i criteri restanti e con esso, ad ogni buon conto, a confrontarsi, ricevendo quindi le opportune verifiche della loro effettiva attitudine a far luogo alla composizione ed all’incessante rinnovo del sistema. Ed allora è di tutta evidenza che il confine tra i “livelli essenziali”, la cui posizione è rimessa alle leggi dello Stato, e i livelli “non essenziali” non può stabilirsi una volta per tutte, con criteri di formale fattura, richiedendo piuttosto di essere rimesso a punto caso per caso, per le esigenze della pratica giuridica, a mezzo di una complessiva considerazione del sistema dei valori, per il modo con cui si assesta per ciascun campo materiale di esperienza e per uno stesso campo nel tempo.

 

3. La vessata questione concernente l’attitudine degli statuti regionali a disporre in tema di diritti: in ispecie, la tesi favorevole al suo riconoscimento, attratto dalla “forma di governo” ovvero dai “principi di funzionamento”, e la sua critica

 

Quanto poi al riparto delle competenze in seno all’ordinamento regionale, molto agitata – come si sa – è stata (ed è) la questione relativa alla idoneità dello statuto a porre norme relative ai diritti.

Un tempo si pensava che porre norme sui diritti fosse come dire norme vincolanti o, come che sia, giuridicamente rilevanti. Una nota giurisprudenza, che seguito a trovare singolare e, a dirla tutta, francamente fuori centro, ha invece portato all’esito di dissociare l’effetto giuridico dalla sua fonte, assumendo che la seconda possa ugualmente aversi senza che tuttavia si abbia di necessità anche il primo, una volta che si assuma la inidoneità di alcune delle norme della fonte stessa a produrre giuridici effetti[21]. Ciò che è – a me pare – una palese contradictio in adiecto, dalla previa esistenza della norma potendosi (e dovendosi) quindi desumere l’effetto dalla stessa prodotto, così come da questo potendosi (e dovendosi) risalire a quella.

È nondimeno da chiedersi, nell’ordine: a) se lo statuto possa contenere enunciati riferiti ai diritti; b) se essi abbiano altresì valore vincolante, quanto meno appunto nei riguardi del solo legislatore regionale.

Una generosa dottrina ha ritenuto di agganciare le previsioni statutarie riguardanti i diritti, delle quali peraltro si ha – come si sa – largo riscontro (nei nuovi così come nei vecchi statuti), alla “forma di governo” (ampiamente intesa), assumendo pertanto la loro idoneità a comporre uno dei c.d. contenuti necessari dello statuto[22]. Allo stesso esito, ma con diverso percorso argomentativo, perviene un’altra, maggiormente diffusa opinione che individua la fonte della competenza statutaria nei “principi fondamentali di... funzionamento”, di cui si fa ugualmente parola nell’art. 123 della Carta[23].

Nell’uno e nell’altro modo di vedere v’è, a mia opinione, sia del vero che del falso.

Si ha l’una cosa già solo a considerare quante e quali mutue implicazioni si intrattengano tra le norme organizzative e le norme sostantive, le prime e più rilevanti delle quali ultime sono poi – come si sa – proprio quelle relative ai diritti, al punto che – si è fatto notare da una sensibile dottrina[24] – si rivela subito artificioso separare le une dalle altre a colpi d’accetta (e, prima ancora, le relative “materie”)[25]. Eppure ciò posto, altro sono i diritti ed altra cosa la forma di governo o, più largamente, l’organizzazione, i primi non esaurendo i loro effetti nell’hortus conclusus, per ampio che sia, in cui prende corpo la seconda né su questa sola dunque appuntandosi. Come si preciserà meglio più avanti, non v’è dubbio che i diritti afferenti l’organizzazione possano (e debbano) trovare posto nella disciplina statutaria; ha dunque ragione, per questo verso, la tesi patrocinata da quanti vedono nei “principi di funzionamento” il fondamento dei diritti così come statutariamente regolati. E invero tutto ciò che attiene al metodo dell’azione regionale (specie per ciò che concerne la partecipazione, la valorizzazione della sussidiarietà, anche “orizzontale”, l’apporto delle forze sociali e delle autonomie infraregionali all’attività regionale) non soltanto costituisce a pieno titolo parte integrante del tessuto statutario ma ne è, anzi, proprio il nucleo più qualificante ed espressivo. E, tuttavia, non in questo soltanto si esauriscono i diritti riguardati dagli statuti; ed allora si tratta di sapere se (e dove) si possa rinvenire un fondamento ancora più saldo della disciplina ad essi relativa.

Allo scopo, non occorre – a me pare – accedere alla tesi secondo cui lo statuto è fonte materialmente costituzionale dell’ordinamento regionale al fine di rinvenire giustificazione della previsione in esso di norme riguardanti i diritti.

In primo luogo, va rammentato che è ormai netta (e, a quanto pare, irreversibile) la rottura del rapporto di corrispondenza biunivoca tra Costituzione e diritti, l’una non possedendo più il monopolio del riconoscimento degli altri. La Costituzione, nell’accezione liberale del termine, è certamente, nella essenza, una Carta dei diritti ma non è, appunto, il solo documento normativo abilitato ad ospitarli. Può anche dispiacere che le cose stiano così[26] ma non si può non prendere atto del fatto in sé, inconfutabile[27]. E, invero, è venuta sempre più dilatandosi l’area coperta dalla “materia costituzionale”, in seno alla quale si dispongono atti di varia estrazione e fattura (provenienti sia ab extra, e segnatamente dalla Comunità internazionale e dall’Unione europea, e sia ab intra), coi quali si è fatto luogo ad un sensibile, vistoso allungamento del catalogo dei diritti (e, dunque, al riconoscimento di “nuovi”)[28].

In secondo luogo, va avvertito che, diversamente da quanto talora affermato in dottrina, il riconoscimento della competenza statutaria in ordine alla previsione dei diritti non può considerarsi implicito nel mero fatto che lo statuto stesso vede la luce con procedura aggravata.

Il sillogismo sarebbe il seguente. Se si vede nella legge regionale “comune” una fonte idonea a dare la disciplina dei diritti, sia pure nei limiti segnati dalla disciplina statale sui “livelli”, a maggior ragione lo sarebbe lo statuto, quale fonte apicale dell’ordinamento regionale, vincolante la legge stessa e, comunque, da essa non derogabile.

Nulla tuttavia esclude che la procedura peculiare stabilita per la formazione dello statuto (e le sue successive modifiche)[29] si debba agli oggetti parimenti peculiari che la fonte è chiamata a disciplinare, tra i quali non rientrano ex professo i diritti[30], né che il rapporto tra statuto e legge regionale sia, del tutto o in parte, di separazione delle competenze[31].

 

 

4. Segue: Il fondamento della disciplina volta a dare (non già il riconoscimento ma) la tutela dei diritti va rinvenuto nella vocazione degli statuti a rappresentare, nel modo più immediato e genuino, l’identità regionale ed a dare dunque voce all’autonomia, intesa, ancora prima che come potere, come servizio alla comunità regionale

 

In realtà, non si comprendono le norme regionali sui diritti (statutarie in primo luogo e, quindi, legislative) se non si fa costante e fermo riferimento all’identità della Regione: della Regione come istituto e della singola Regione[32].

L’identità fa infatti tutt’uno con l’autonomia: la prima è un prius della seconda, costituendone il sostrato che la sorregge e ne giustifica il riconoscimento; è, però, anche il posterius, dal momento che è l’autonomia, nelle sue più salienti manifestazioni giuridiche, a conformare e riconformare senza sosta l’identità stessa, a rimetterla a punto, realizzarla, salvaguardarla.

L’autonomia ha, dunque, la sua specifica ragion d’essere nel suo rendere testimonianza all’identità e, unitamente a ciò, nel consentirne l’incessante rigenerazione e la integra trasmissione nel tempo. V’è però un’ulteriore ragione, alla prima strettamente, inscindibilmente legata, che rimanda al modo stesso di essere e di divenire dell’autonomia. Quest’ultima, infatti, rileva non tanto al piano della organizzazione, dell’apparato governante, quanto a quello dell’attività, per il tramite della quale l’apparato stesso entra a contatto con la comunità governata[33]. Ed è proprio qui che si coglie l’essenza dell’autonomia: nel suo porsi, più (e prima ancora) che come potere, come servizio nei riguardi dei bisogni più largamente ed intensamente avvertiti in seno alla comunità[34], la quale poi – tengo a precisare – va intesa non già riduttivamente, quale communitas civium, bensì in senso largo, comprensivo anche dei non cittadini residenti nel territorio regionale, in ragione del vincolo che al territorio stesso li lega e che li rende partecipi delle vicende dell’istituzione regionale[35].

Al piano dei diritti fondamentali – non è superfluo qui precisare – non può aversi discriminazione alcuna su basi soggettive: i diritti stessi o sono riconosciuti in egual misura a tutti oppure, semplicemente, non sono[36]. Il tratto della “fondamentalità” implica l’eguaglianza del trattamento ed è allo stesso tempo da questa confermato ed avvalorato; ciò che si rende palese ed apprezza in modo esemplare sol che si pensi che è per il tramite del riconoscimento (e, più ancora, dell’effettivo godimento) dei diritti fondamentali che si realizza e tutela la dignità della persona umana[37]. È la comunanza di vita, insomma, che sostiene e giustifica il comune riconoscimento dei diritti (a mia opinione, anche di quelli c.d. “politici”[38]). L’esperienza offre, peraltro, ripetute, convergenti testimonianze del fatto che proprio questa è la strada giusta da imboccare con decisione, per quanto sia ancora assai lungo il tratto che manca per raggiungere la meta (ma, su ciò, a breve)[39].

Questo discorso porta naturalmente a distinguere – come già si avvertiva all’inizio di questa riflessione – tra il riconoscimento e la tutela (anche normativa) dei diritti. L’uno non può che venire da una fonte (costituzionale per antonomasia) idonea, per capacità di escursione di raggio e profondità di effetti, a coprire senza distinzione alcuna l’intero territorio della Repubblica: dunque, solo la Costituzione o altre Carte, esse pure dotate di generale valenza, possono darne la prima, essenziale, necessaria disciplina. L’altra, invece, in quanto volta a specificare-attuare la disciplina in parola può venire anche da altre fonti (per ciò che qui interessa, dagli statuti); ed è proprio grazie a quest’ultima che si fa e rinnova l’identità, si fa cioè l’autonomia, nella cornice insuperabile dell’unità[40].

La questione del riparto interno al sistema regionale delle fonti viene, poi, in un certo senso, dopo; per quanto, come qui pure s’è tenuto ad evidenziare, di notevole rilievo, è pur sempre di secondo piano rispetto alla questione cruciale relativa a ciò che è (e che fa), in sé e per sé, possiamo ormai dire, l’identità-autonomia.

Ora, per chiudere sul punto, appare invero a dir poco singolare che da taluno si dubiti che proprio la fonte per antonomasia espressiva dell’identità-autonomia della Regione, lo statuto, possa a pieno titolo e con centralità di posto immettersi nei processi di produzione giuridica in seno ai quali prendono forma, in ambito locale, i diritti. Altra cosa è poi ciò che s’è fatto e come lo si è fatto allo scopo di dare voce all’identità stessa; e su ciò di qui a breve si svolgeranno succinte notazioni a chiusura di questa riflessione.

Quel che è certo è che poco o nessun senso hanno – qui ha invero ragione una certa critica ricorrente fatta agli statuti – formule inutilmente ripetitive, alle volte per filo e per segno, del dettato costituzionale[41], afflitte da una retorica sconclusionata, complessivamente incapaci di cogliere e rappresentare la specificità dell’identità regionale. Cosa diversa è che invece si riesca a proporre una rilettura temporis ratione aggiornata degli enunciati costituzionali e adeguata al peculiare contesto della singola Regione. Ciò che poi potrebbe giovare a quella ricarica semantica degli enunciati relativi ai diritti che senza sosta si intrattiene pure con riguardo a documenti adottati a “livelli” diversi, provvisti di forma e di effetti parimenti diversi.

Il principio affermato dalla giurisprudenza (nel modo più efficace, da Corte cost. n. 388 del 1999), secondo cui Costituzione e Carte internazionali dei diritti “si integrano, completandosi reciprocamente nell’interpretazione”, può altresì valere – a me pare – anche con riguardo agli statuti, coinvolgendo gli statuti stessi nel circolo ermeneutico, sì da trarre frutti ancora più copiosi e succosi dal giardino in cui crescono le piante dei diritti, numerose e di varia natura, tutte nondimeno egualmente idonee a dare i frutti stessi, se coltivate come si conviene.

 

5. Le temute interferenze tra la disciplina statutaria e le discipline legislative sui diritti e i modi del loro possibile superamento

 

Si dispone ormai degli elementi sufficienti a giustificazione della disciplina statutaria sui diritti, come pure però dei suoi limiti. Occorre tuttavia ulteriormente approfondire proprio quest’ultimo punto, laddove a conti fatti si mette alla prova la capacità di tenuta del modello costituzionale, la sua effettiva attitudine a dare un orientamento (se non pure un ordine) alle più salienti espressioni della pratica giuridica.

La questione riguarda specificamente le possibili, temute interferenze tra statuti e leggi, statali in primo luogo e, a seguire, regionali.

Sul punto si è avuto, come si sa, un acceso dibattito, i cui termini essenziali non possono ora essere neppure in sunto rappresentati. Per la mia parte, vorrei tuttavia cominciare col dire che esso va largamente ridimensionato, l’interferenza suddetta apparendo invero di assai remoto riscontro quoad obiectum, sia teoricamente che praticamente.

Già all’indomani del varo dei primi statuti si è fatto notare da un’avvertita dottrina[42] come molte delle norme “programmatiche” – come al tempo ancora si chiamavano e che, forse, si farebbe ormai meglio a chiamarle “promozionali”) – costituissero la parte più “velleitaria ed improduttiva di tutta la disciplina statutaria”, mentre altri ha rilevato come molti enunciati fossero in realtà delle vuote espressioni, per loro natura prive dell’attributo della prescrittività[43]. Ed è bensì vero che, in via di principio, altro sono le norme c.d. programmatiche ed altra cosa le statuizioni relative ai diritti; e, tuttavia, per un verso, si ha una larga sovrapposizione delle une rispetto alle altre, le seconde risultando – perlomeno in molti casi – racchiuse nelle (e quodammodo assorbite dalle) prime, mentre, per un altro verso, tutte risultano accomunate appunto dal loro carattere (latamente) sostantivo, pur laddove si tratti di diritti riguardanti l’organizzazione.

Sta di fatto che il fitto contenzioso registratosi al piano dei rapporti Stato-Regioni (specie, ma non solo, per effetto dell’esercizio, da una parte e dall’altra, di actiones finium regundorum alimentate in modo vistoso dalle incerte e in qualche caso traballanti espressioni del nuovo Titolo V) è venuto a determinarsi principalmente in occasione della produzione delle leggi, gli statuti essendo, in buona sostanza, rimasti tagliati fuori dalle vicende processuali[44], proprio perché considerati a conti fatti innocui, ininfluenti. È vero che questo può spiegarsi, dal 2004 in avanti, col nuovo corso inaugurato dalla giurisprudenza, cui si è sopra accennato, che ha fatto luogo alla “denormativizzazione” – come ho ritenuto altrove di chiamarla –, per l’aspetto ora considerato, degli statuti[45]. E, tuttavia, si tratterebbe di una spiegazione comunque parziale, non in tutto persuasiva: vuoi per la ragione che la giurisprudenza può mutare orientamento, sotto la pressione di operatori che in esso non si riconoscano, sempre che ovviamente si abbia da parte di questi ultimi una ferma e convinta opposizione nei riguardi dei verdetti della Consulta, e vuoi perché – è qui il nocciolo della questione – nei fatti non si rinviene negli statuti il terreno sul quale far svolgere il confronto (e, se del caso, lo scontro) politico tra le ragioni dell’unità e quelle dell’autonomia. La partita da cui dipendono le sorti del riparto delle competenze, al piano del diritto vivente, non la si gioca insomma coinvolgendo in campo gli statuti bensì lasciando che il tiro alla fune lo facciano le sole leggi (ed altri atti ancora).

In astratto, ad ogni buon conto l’interferenza della disciplina statutaria con quella delle leggi statali potrebbe ugualmente aversi; ed è proprio in considerazione di essa che si sono quindi ricostruiti i rapporti tra gli statuti stessi e le leggi regionali.

Ammettendosi infatti, in premessa, che i soli vincoli per le fonti di autonomia sono quelli discendenti dalle leggi statali a ciò espressamente abilitate, è venuto naturale distinguere tra potestà concorrente e potestà “piena” (o, meglio “residuale”): per la prima, il limite resterebbe dunque circoscritto alla osservanza dei soli “principi fondamentali” delle leggi statali, davanti ai quali la disciplina statutaria sarebbe pertanto tenuta, in caso d’incompatibilità, a recedere (per difetto di competenza[46]); per la seconda, di contro, le leggi regionali si troverebbero obbligate a conformarsi alle sole indicazioni statutarie, se non altro per la ragione che si assisterebbe altrimenti ad una deroga di fatto dello statuto stesso, in violazione della procedura aggravata stabilita nell’art. 123.

La sovraordinazione dello statuto sulle leggi regionali è poi certa con riguardo agli oggetti di esclusiva spettanza dello statuto stesso (in una parola, all’organizzazione), oggetti che non potendo essere minutamente disciplinati dalla fonte statutaria è naturale che quindi lo siano, in svolgimento delle scarne ed essenziali indicazioni da essa date, dalla legge (o da altri atti ancora, quali i regolamenti appunto di organizzazione[47]).

Non persuade al riguardo l’opinione, pure finemente argomentata[48], secondo cui essendo agli statuti espressamente rimessa la posizione dei “principi fondamentali” di organizzazione e funzionamento, se ne avrebbe un rapporto di separazione delle competenze tra i principi stessi e le regole quindi fissate con legge.

In disparte infatti la circostanza per cui è, in via generale, assai scivoloso l’accertamento del punto in cui dai principi si trapassa alle regole ovvero dalle seconde si ascende ai primi, nessuna separazione di competenze può al riguardo intravedersi tra gli atti in discorso proprio perché entrambi afferenti a quell’organizzazione la cui complessiva conformazione è rimessa in prima battuta allo statuto. Più semplicemente, è qui da prendere atto del fatto che le previsioni statutarie non possono, per loro natura, spingersi in eccessivi dettagli, di cui è altra la sede: il limite, insomma, come vado dicendo da tempo, è – semmai[49] – di ragionevolezza, non di competenza.

Il vero è che la tesi che fa leva sulla articolazione in tipi delle potestà legislative regionali, ora affermando ed ora invece negando la sussistenza del vincolo discendente dalle norme statutarie sostantive, pur racchiudendo – a me pare – un fondo di verità, espone il fianco ad almeno due facili, inoppugnabili rilievi, peraltro ampiamente avvalorati dall’esperienza.

Per un verso, infatti, l’articolazione in parola, benché senza dubbio fondata in Costituzione (tanto per l’impianto originario quanto per quello rifatto nel 2001), versa ormai in uno stato di palese sofferenza[50], una volta che si convenga – come devesi – che l’unico, effettivo piano al quale si apprezza e verifica la rispondenza delle leggi (sia statali che regionali) alla competenza di cui sono tenute a farsi espressione è quello degli interessi, dalla loro effettiva (e però continuamente cangiante) natura a conti fatti dipendendo la validità degli atti che ad essa si conformino (e, di riflesso, l’invalidità di quelli che da essa si discostino o che, peggio ancora, ad essa frontalmente si oppongano).

Per un altro verso, poi, la stessa potestà “piena” – come si è tentato di mostrare in altri luoghi – veramente piena non è, a motivo della diffusione sopra gli ambiti in cui essa si svolge delle norme statali espressive di competenza trasversale, con la cui disciplina la disciplina statutaria può, in astratto, interferire. E poiché il valore di unità informa di sé l’intero ordinamento, ecco che in via di principio non v’è campo materiale di esperienza normativa che possa considerarsi immune dagli interventi delle leggi statali che, per loro indeclinabile vocazione, offrono prestazioni di unità, interventi che, peraltro, possono spiegarsi anche in forme significativamente incisive (tanto a mezzo di norme di principio quanto con norme di dettaglio, insomma) e che nondimeno – si faccia caso – non possono, per la loro parte, mostrarsi insensibili ai frutti normativi più maturi e succosi della cultura giuridica in fatto di salvaguardia dei diritti, alla cui formazione gli stessi statuti sono chiamati a dare il loro fattivo apporto[51].

Per un altro verso ancora, il valore di unità, che è – si badi – cosa ben diversa da una piatta, incolore uniformità delle discipline, piuttosto l’unità stessa costruendosi e senza sosta rinnovandosi all’insegna di una ragionevole diversificazione[52], non è estraneo, proprio a motivo della sua attitudine ad attraversare e pervadere ogni ambito di esperienza, alla stessa disciplina dell’organizzazione regionale. La qual cosa poi, ovviamente, non sta a significare che le norme statali possano assumere quest’ultima ad oggetto di regolazione in modo diretto e specifico ma solo che esse, laddove immediatamente e necessariamente serventi il valore di unità[53], vadano ugualmente tenute presenti al momento della definizione, in autonomia, dell’organizzazione suddetta. Non si spiegherebbe altrimenti il riferimento al limite dell’“armonia” con la Costituzione, di cui è fatta parola nell’art. 123, limite che – senza riprendere ora neppure per un momento le vessate questioni che l’hanno riguardato, rese peraltro ancora più complesse, inestricabili, da una discussa (e discutibile) giurisprudenza[54] – rimanda di certo, per la sua parte, all’osservanza delle norme riguardanti i diritti, valevoli per l’intero territorio della Repubblica.

L’unità – s’è qui pure tenuto a precisare – non è infatti neppure concepibile qualora i componenti l’intera collettività dovessero disporre di un patrimonio differenziato di diritti fondamentali e di doveri ugualmente fondamentali[55], per questo verso avendosi così conferma del fatto che i principi di base dell’ordinamento (e, tra questi, in ispecie, quelli di cui agli artt. 2, 3 e 5 cost.), proprio perché tali, sono concettualmente e positivamente inautonomi, ciascuno di essi rimandando agli altri e tutti assieme prendendo appunto forma col fatto stesso di alimentarsi semanticamente l’un l’altro, dandosi così mutuo sostegno specie nel corso delle più sofferte esperienze dell’ordinamento stesso.

 

6. Norme statutarie sui diritti in materia di organizzazione e norme a questa estranee, idonee a valere nel rispetto delle norme statali poste a presidio dell’unità ovvero in via “sussidiaria”, in caso di mancanza delle stesse

 

Vediamo dunque di tirare le fila dalle notazioni fin qui svolte.

La competenza statutaria a porre, nel limite dell’“armonia” sopra indicato (e, perciò, nella cornice dell’unità), norme sui diritti relativamente agli ambiti dell’organizzazione è fuori discussione, altrimenti la stessa organizzazione resterebbe monca di alcuni suoi elementi essenziali (si pensi, sopra ogni cosa, alle garanzie in ordine alla partecipazione politica, che danno sostanza al valore democratico[56]); e, per questa parte, parimenti fuori discussione è il vincolo dalle norme stesse espresso a carico delle leggi regionali chiamate a dare svolgimento alle indicazioni statutarie.

Al di fuori dell’ambito dell’organizzazione (pur largamente inteso) le norme sostantive degli statuti hanno ugualmente modo di affermarsi e farsi valere, in quanto per la loro parte serventi l’identità-autonomia, a condizione che non incrocino norme statali adottate a presidio dell’unità, quali che siano gli ambiti materiali dalle une e dalle altre norme coperti, nonché i tipi di potestà legislativa in esercizio della quale le norme stesse siano prodotte. Nel rispetto ovvero in difetto delle norme statali serventi l’unità, l’indirizzo per la normazione locale può poi venire di certo dagli statuti, sempre che questi ultimi si dotino di enunciati strutturalmente idonei a darlo e non si esprimano dunque con un linguaggio fin troppo cauto e sibillino, sostanzialmente incapace d’incidere sui processi politico-normativi che s’impiantano e svolgono in ambito locale, di “mordere” cioè una politica che va facendosi sempre più smaliziata ed aggressiva, tutta protesa ad assecondare la propria irresistibile vocazione a debordare da ogni regola, persino da quelle che essa stessa si dà.

Insomma, perlomeno un ruolo “sussidiario” sembra doversi riconoscere a beneficio della disciplina statutaria sui diritti, secondo quanto peraltro già una risalente giurisprudenza considerava adeguato a tale disciplina[57]. Ed è bensì vero che, al tempo, gli statuti erano approvati con legge dello Stato, tant’è che una risalente (ma complessivamente deformante) ricostruzione, di marcato taglio formalistico, annoverava gli statuti tra le leggi statali tout court, nel mentre secondo un’altra, assai nota, raffigurazione essi erano piuttosto da considerare atti sostanzialmente “complessi”, siccome frutto dell’incontro delle volontà di Stato e Regione. Non si trascuri tuttavia l’opposta visione di quanti (e, come si sa, si trattava di un nutrito drappello di studiosi) piuttosto li annoverava tra le “leggi” regionali, seppure espressive di una competenza complessivamente tipizzata sia per l’aspetto formale-procedimentale che per quello sostanziale. Oggi, comunque, che gli statuti sono stati pleno iure “regionalizzati”, sembra esclusa l’eventualità che ai loro “principi fondamentali” possa attingersi in sede di esercizio della competenza concorrente. A rigore, anzi, parrebbe doversi distinguere tra vecchi e nuovi statuti: gli uni, siccome già riconosciuti idonei ad esprimere i “principi” in parola, potrebbero seguitare a costituire punto di riferimento delle leggi regionali, diversamente dagli altri che, sopravvenuti alla riscrittura dell’art. 123, non potrebbero più esserlo.

Ci si avvede tuttavia subito di quanto sia arduo proseguire lungo quest’itinerario argomentativo.

In un contesto ormai profondamente segnato, ad ogni livello di esperienza (anche a quello delle relazioni interordinamentali, e segnatamente con l’Unione europea), dalla fluidità e mobilità dei riparti delle competenze, soggetti a continuo rifacimento in ragione della parimenti mobile natura degli interessi, all’insegna dei principi di sussidiarietà e cooperazione (che, poi, nei fatti si traducono proprio in quella integrazione delle competenze, cui si è sopra fatto cenno), non concedere agli statuti l’opportunità di porsi a parametro (sia culturale che positivo) della normazione regionale appare essere un’operazione di retroguardia, votata a sicuro insuccesso.

V’è di più. Proprio perché l’unità si fa e rinnova – come suol dirsi – dal basso, attraverso la valorizzazione, nella misura massima consentita dalle condizioni oggettive di contesto, dell’autonomia, la stessa legislazione statale specificamente adottata al servizio dell’unità non può ignorare – come si è dietro avvertito – le “tradizioni statutarie comuni”[58], per il cui tramite dunque si esprime una complessiva tendenza culturale nella quale si rispecchia una lettura aggiornata della tavola dei valori costituzionali, frutto della sofferta ricerca di sintesi ad ogni modo appaganti tra unità ed autonomia.

È qui, dunque, la radice da cui si tengono ed alimentano le norme statutarie sui diritti, ciò che – al di là di ogni, diversamente orientato, discorso – ne dà la prima, più genuina e salda giustificazione.

 

 

7. I diritti nella prassi, ovverosia l’identità-autonomia ancora oggi all’affannosa, sofferta ricerca dei modi più adeguati per farsi valere

 

 Gli esiti offerti dalla pratica – anche andando oltre le pur innegabili carenze esibite, sia per espressione linguistica che per contenuti, dagli statuti – sono tuttavia assai deludenti, in qualche caso persino sconfortanti. Se ci si chiede a cosa sono, in buona sostanza, serviti gli statuti, quale l’orientamento da essi dato alla normazione (ed alla stessa amministrazione), è difficile rimuovere il senso di profondo disagio e vero e proprio avvilimento che affligge a seguito della osservazione dell’esperienza[59].

Un’avvertenza va però subito fatta; e, per quanto non sia di consolazione alcuna, ugualmente induce ad una generale, disincantata riflessione sul senso complessivo dell’autonomia regionale, di quella di ieri come pure di quella di oggi[60]. Ed è che lo scarto tra il disegno statutario e la prassi ad esso relativa è vistoso pure con riguardo a norme di sicura spettanza dello statuto, a norme di organizzazione appunto[61]. Non c’è, d’altronde, da meravigliarsi. Quanta parte dello stesso disegno costituzionale, sia per ciò che attiene alla forma di governo e sia pure (e più ancora) per ciò che attiene alla forma di Stato, ha avuto modo di specchiarsi fedelmente nell’esperienza? La risposta è già nella domanda. E, ancora, è da chiedersi perché mai, a dieci anni dal varo della riforma del Titolo V, tardi a venire alla luce l’adeguamento degli statuti speciali, per effetto del quale la specialità stessa potrebbe rimettersi in testa nella corsa dell’autonomia.

Molti segni ormai si hanno, da più parti ed a più “livelli”, che proprio le norme apicali dei vari sistemi normativi, quali gli statuti per quelli regionali, si considerino da una politica smaliziata (ma miope e irresponsabile), a conti fatti, inutili. Il paradosso della nostra complessiva vicenda politico-istituzionale, rivista nel suo insieme, sta proprio qui: che le riforme hanno, ormai da trent’anni, un posto fisso (anzi, proprio il primo) nell’agenda politica, essendo a parole contrabbandate come necessarie e non più rinviabili, e però, nei fatti, sono poi giudicate come buone a nulla[62].

Limitando ora il discorso alle norme relative ai diritti prodotte in ambito locale, va preso atto del fatto che alle iniziali, gravi carenze al riguardo esibite dagli statuti si sommano quelle, forse ancora maggiori, delle leggi e, in genere, delle pratiche poste in essere allo scopo di dare attuazione agli enunciati statutari. Manca, sopra ogni cosa, la capacità di progettare lo sviluppo della società, a qualunque “livello” o ambito di esperienza, la normazione presentandosi come fortemente frammentata, strutturalmente incapace di comporsi in indirizzo politico (nell’accezione propria del termine[63]), siccome prodotta secondo occasione e viziata da non poca approssimazione, visibilmente inadeguata rispetto ad una domanda sociale fattasi vieppiù pressante ed esigente, specie da parte di quanti versano in condizioni di particolare difficoltà, se non di vera e propria indigenza[64].

Le Regioni, poi, per ciò che specificamente le riguarda, hanno dato e quotidianamente danno ripetute prove della loro incapacità di portare il peso, particolarmente gravoso, delle responsabilità di governo della società a loro ascrivibili, ulteriormente accresciute per effetto della riscrittura del Titolo V. Va peraltro tenuto conto del fatto che le clausole di flessibilità del sistema dei rapporti Stato-Regioni, in special modo quelle espressive di competenze “trasversali”, sono state (e sono) strumentalmente piegate allo scopo di soffocare l’autonomia, senza che abbiano dunque giocato – come pure avrebbero potuto (e dovuto) – a beneficio dell’autonomia stessa (nella sua densa accezione, qui accolta, che la vede come strumento di diversificazione, nella cornice dell’unità, costantemente e fermamente protesa ad offrire un adeguato servizio ai bisogni della collettività stanziata sul territorio). Su di esse ha poi fatto leva una giurisprudenza troppo di frequente e in eccessiva misura preoccupata più delle ragioni dell’unità (peraltro, non di rado distortamente intese, siccome innaturalmente convertite in una piatta ed indistinta uniformità) che delle ragioni dell’autonomia[65].

Certo, non dappertutto le cose sono andate così, essendosi registrata qualche isolata, lodevole eccezione, specie in alcune Regioni del Centro-Nord, dove invero le numerose buone intenzioni sono state accompagnate da qualche parimenti buona realizzazione.

Proprio riguardando all’esperienza regionale dall’angolo visuale privilegiato, particolarmente illuminante, dei diritti, si ha, in conclusione, conferma del fatto che le Regioni sono ancora oggi alla ricerca della loro identità, di un’autonomia non raggiunta (anche, e in primo luogo, per responsabilità imputabili alla stessa classe politica locale), forse – temo – non più raggiungibile, definitivamente perduta insomma. La qual cosa, poi, come pure si avvertiva, deve indurre ad una seria, disincantata, complessiva riconsiderazione dello stesso istituto regionale che, “inventato” da un Costituente illuminato e generoso ma a conti fatti ingenuo, si è in buona sostanza dimostrato essere una “sovrastruttura”, in modo posticcio sovrapposta ad un sostrato sociale e politico inadeguato a sorreggerla, inscritta insomma in un contesto non disponibile ad accogliere l’autonomia, ad allevarla, a farla crescere e prosperare, al servizio della comunità.

Non è di qui dire se e cosa possa ancora farsi per porre, sia pure in parte, rimedio a questo stato di cose non più tollerabile. Riguardando alla complessiva vicenda del nostro ordinamento dal punto di vista dei diritti, mi pare però che possa dirsi che le Regioni avrebbero dovuto essere uno dei luoghi più adeguati a far valere i diritti stessi, senza che ciò sia, al tirar delle somme, avvenuto. Un istituto regionale che, a conti fatti, si è perciò rivoltato contro… se stesso, la propria identità-autonomia; un istituto pensato come necessario a far vivere i diritti e però, allo stesso tempo, rivelatosi di pressoché impossibile utilizzo al loro servizio.