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ANDREA LONGO

 

ALCUNE RIFLESSIONI SUI RAPPORTI TRA L’INTERPRETAZIONE CONFORME A DIRITTO COMUNITARIO E L’UTILIZZO DEL CANONE DI EQUILIBRIO FINANZIARIO DA PARTE DELLA CORTE COSTITUZIONALE

 

1. Percorrendo la ragnatela - 2. Alcune linee evolutive dell’interpretazione conforme a diritto comunitario - 3. Interpretazione conforme a diritto comunitario e Corte costituzionale - 4. Il principio di equilibrio finanziario nella giurisprudenza dei giudici di Palazzo della Consulta.

 

1. Percorrendo la ragnatela

 

Le riflessioni che seguono nascono da un’unica domanda: se e come la Corte costituzionale italiana, nei propri giudizi, utilizzi il metodo dell’interpretazione conforme a diritto comunitario nell’applicare il principio dell’equilibrio finanziario.

Un quesito che già nella sua formulazione appare piuttosto articolato; soprattutto considerando i numerosi piani di studio che si intersecano in questa problematica, tra relazioni politico-ordinamentali, problemi tassonomici, percorsi argomentativi, esiti pratico-giurisprudenziali. Così un tema come quello in esame che, ictu oculi, parrebbe essere quantitativamente piuttosto circoscritto e possedere un carattere marcatamente empirico-giurisprudenziale, si pone, in realtà, al crocevia di percorsi afferenti all’ermeneutica, alla categorizzazione dogmatica, alla teoria generale. Un vero e proprio ginepraio di incertezze; una ragnatela che non può essere toccata in alcuna sua parte, senza che ne tremi l’intera superficie. E proprio come in una ragnatela, da un unico centro problematico si dipanano, in tutte le direzioni, numerose linee tematiche che vanno percorse con estrema cautela, prestando la massima attenzione all’ossimoro rappresentato dalla loro “delicata forza”.

La complessità del tema pretenderebbe almeno due piani di riflessione uno descrittivo ed uno valutativo.

Sul piano descrittivo possiamo distinguere almeno tre linee tematiche che è necessario approfondire, tre domande alle quali è necessario rispondere:

a)       come si caratterizzi, quale elemento dogmatico, l’interpretazione conforme al diritto comunitario;

b)      se e come la Corte costituzionale utilizzi (o forse possa, debba utilizzare), in generale, il metodo dell’interpretazione conforme a diritto comunitario;

c)       se e come la Corte costituzionale utilizzi tale metodo nei giudizi che coinvolgono l’equilibrio finanziario.

Sul piano valutativo emerge una difficoltà ulteriore, un elemento oscuro che può rendere maggiormente problematica un’analisi effettivamente lucida: esiste una sorta di sovraccarico politico-ideale che, per singolare coincidenza, grava su entrambi i poli di questa indagine. Tanto il meccanismo di interpretazione conforme (inteso nelle sue molteplici accezioni) tanto il principio di equilibrio finanziario sono avvertiti da parte (consistente e autorevole) della dottrina come (l’espressione risulta forte perché vuole essere sintetica) elementi di potenziale perversione dei meccanismi democratici e dell’ordinamento costituzionale.

E questo pur nella palese diversità della rispettiva struttura: l’interpretazione conforme (nelle sue molteplici accezioni), infatti, possiede natura procedurale e opera in sede giurisdizionale, mentre l’equilibrio finanziario è un principio squisitamente sostanziale di politica legislativa. Tuttavia è indiscutibile che, proprio in forza di tale diversità, tali principi possiedano anche una evidente potenziale complementarietà: sul piano teorico è di tutta evidenza che i principi teorici si facciano valere tramite mezzi procedurali e sul piano della pratica ordinamentale (rectius interordinamentale) è piuttosto noto che l’integrazione europea si è svolta tramite un circuito di Corti che ha spesso anticipato e spesso sostituito l’azione dei Parlamenti nazionali.

Così interfacciando tutti questi elementi e leggendoli nell’ottica critica sopra accennata, si potrebbe pensare che, negli ambiti nei quali questi due principi si trovano ad operare congiuntamente, avvenga una sorta di cortocircuito, un’azione sinergica nella quale l’interpretazione conforme concorra a dare maggiore forza ai limiti che il vincolo di bilancio pone all’azione legislativa, fino a estromettere il Parlamento da un circuito decisionale fatto di burocrati e giudici; un ulteriore passo di un percorso volto a sterilizzare la politica nella tecnica e nell’economia.

Ma questa visione che, rispettosamente, definirei “apocalittica”, è davvero accurata? Si può davvero affermare che, nelle argomentazioni della Corte costituzionale, l’interpretazione conforme a diritto comunitario abbia spinto a valorizzare il principio di equilibrio finanziario  fino a livelli sconosciuti allo spirito della Carta fondamentale[1]?

Certo è indiscutibile l’esistenza di un nesso causale tra l’integrazione europea e la valorizzazione di istanze economiciste all’interno del nostro ordinamento; tuttavia, per evitare di cadere in una declinazione del classico post hoc propter hoc, è bene interrogarsi sulla portata e sul senso, addirittura sulla struttura  di questa relazione causale; se essa cioè si veicoli propriamente nelle forme della cogenza giudiziaria oppure ridondi in esse semplicemente come eco di istanze politiche; ossia se gli obblighi comunitari, in tema di bilancio, siano assunti dalla Consulta come termine immediatamente vincolante oppure – e questa, lo diciamo subito è la nostra tesi – come argomento meramente persuasivo[2].

La risposta a questa domanda incide, ad avviso di chi scrive, anche su un’altra questione: quella sulla natura del principio di equilibrio finanziario, sulla sua collocazione nella assiologia costituzionale; se esso sia cioè un elemento in certo modo “infiltrato” dall’esterno nel nostro ordinamento, una sorta di principio cadetto, potenzialmente conflittuale con lo spirito personalista e pluralista della nostra Carta fondamentale oppure sia un valore costituzionale pleno iure, segno addirittura di una coscienza giuridica, pragmatica e, persino, etica  maggiormente consapevole. Tuttavia questo secondo problema appare troppo complesso per essere trattato in questo contesto; lasceremo perciò da parte, almeno in questa sede, la trattazione del profilo valutativo dell’indagine, concentrandoci prevalentemente su quello descrittivo.

Per amore di chiarezza riassumiamo quanto detto in alcune esplicite domande la cui risposta costituirà l’obiettivo della nostra analisi: Esiste una relazione tra il vincolo di interpretazione conforme a diritto comunitario e il canone, utilizzato dalla Corte costituzionale, dell’equilibrio finanziario? O meglio: l’apprezzamento che tale canone ha subito progressivamente nella giurisprudenza costituzionale possiede o meno una relazione diretta con il vincolo comunitario di interpretazione conforme?

                       

2. Alcune linee evolutive dell’interpretazione conforme a diritto comunitario

 

La species dell’interpretazione conforme a diritto comunitario[3], rispetto ad altri tipi ermeneutici appartenenti al medesimo genus[4] (interpretazione conforme a Costituzione e a CEDU) assume un peculiare tasso di specificità determinato dalle caratteristiche proprie del multisistema comunitario.

Il primo elemento discretivo è lo scopo cui è rivolto tale mezzo ermeneutico, originariamente inteso come strumento di tutela diretta dei cittadini europei, progressivamente elaborato per superare i limiti della dottrina dell’effetto utile; principio questo secondo il quale – nella giurisprudenza più risalente della CGE – veniva riconosciuta efficacia alle direttive non attuate soltanto in senso verticale, vale a dire a favore dei cittadini nei confronti dello Stato membro, mentre se ne negava la piena efficacia orizzontale nei rapporti interprivati. Ovviamente la morfologia di tale sistema lasciava aperti notevoli spazi nei quali i singoli avrebbero potuto subire un danno dalla mancata (o inesatta) attuazione di una direttiva comunitaria.  

La soluzione a tale dilemma è stata nel tempo sviluppata, in via pretoria, dalla CGE imponendo ai giudici nazionali – in termini via via sempre più ampi e pregnanti –  l’obbligo di interpretare il diritto interno alla luce del diritto comunitario. Seguendo l’evoluzione della giurisprudenza comunitaria si nota chiaramente come il principio dell’interpretazione conforme a diritto comunitario si sia andato progressivamente apprezzando, estendendo da un lato il proprio ambito di applicazione e, dall’altro, il proprio coefficiente di cogenza, ponendosi come un strumento di integrazione tanto efficiente da divenire addirittura una scelta da privilegiare[5].

 Se volessimo rappresentare visivamente le linee di forza di tale evoluzione, potremmo tracciare due direttrici, una verticale ed una orizzontale: la prima rappresenterebbe i soggetti in capo ai quali, nel tempo, si è accentrata questa funzione e si dispiegherebbe secondo un movimento dal basso verso l’alto; la seconda direttrice potrebbe, invece, rappresentare il profilo oggettivo (quello delle norme utilizzate) e si muoverebbe nel senso di una progressiva espansione orizzontale. Questa rappresentazione bidimensionale (talmente inaccurata da  essere addirittura semiseria) vuole mostrare, in estrema sintesi, il progressivo svilupparsi di due processi complementari: l’apicalizzazione della funzione di interpretazione conforme nelle mani della Corte di Giustizia (fino alla creazione di una sorta di “nomofilachia europea”) e l’allargamento della normativa ritenuta utilizzabile sotto l’egida di tale funzione, sia in relazione alle norme oggetto sia in relazione al parametro invocabile[6]. 

Esaminiamo la questione in maggior dettaglio partendo proprio dal profilo oggettivo. Innanzitutto bisogna notare come, in un primo momento (ad esempio nella sentenza Von Colson del 1984), la Corte di giustizia abbia ritenuto che oggetto dell’interpretazione conforme dovesse essere unicamente la legge nazionale espressamente adottata per l’attuazione della direttiva comunitaria.

In seguito questo orientamento è andato decisamente mutando nel senso di una progressiva espansione. Sul punto l’ovvio riferimento è la nota sentenza Marleasing[7] nella quale la Corte di Giustizia ha affermato: “l’obbligo degli Stati membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato, come pure l’obbligo, loro imposto dall’art. 5 del Trattato, di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l’adempimento di tale obbligo, valgono per tutti gli organi degli Stati membri ivi compresi, nell’ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. Ne consegue che nell’applicare il diritto nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva, il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima e conformarsi pertanto all’art. 189, terzo comma, del Trattato”.

 Sulla stessa linea, nella sentenza  Carbonari  del 1997,  la Corte di Lussemburgo ebbe modo di affermare come spettasse al giudice dello Stato membro “valutare in quale misura l’insieme delle disposizioni nazionali” potesse “essere interpretato, fin dalla loro entrata in vigore, alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, al fine di conseguire il risultato da essa voluto”. In maniera ancora più esplicita nella sentenza Pfeiffer venne detto che “Se è vero che il principio di interpretazione conforme del diritto nazionale … riguarda in primo luogo le norme interne introdotte per recepire la direttiva in questione, esso non si limita, tuttavia all’esegesi di tali norme, bensì esige che il giudice nazionale prenda in considerazione tutto il diritto nazionale per valutare in quale misura possa essere applicato in modo tale da non addivenire ad un risultato contrario a quello cui mira la direttiva”.

 È di evidenza lapalissiana quanto la sentenza appena riportata abbia esteso l’ambito delle norme individuabili quale oggetto di interpretazione conforme; tuttavia questa decisione si spinse anche ad allargare il possibile parametro di riferimento: la Corte, infatti, giunse ad affermare che “l’esigenza di un’interpretazione del diritto comunitario è inerente” non alla singola direttiva ma “al sistema del Trattato”.

Gli ultimi due punti di diritto appena riportati ci fanno  notare quanto l’atto di interpretare il diritto interno conformemente a quello comunitario divenga operazione indiscutibilmente vasta: un giudizio di congruità che  non deve porsi tra due norme e nemmeno tra due sottogruppi istituzionali, ma addirittura tra “tutto il diritto nazionale” e “l’intero sistema del Trattato”; un confronto questo che, a rigore, sarebbe talmente complesso da invocare, per il suo corretto svolgimento,  l’Hercules di dworkiniana memoria.

Entrambe queste linee di tendenza sono, recentemente, state confermate dalla nota sentenza Pupino, nella quale come oggetto si è fatto riferimento “alle norme dell’ordinamento nazionale nel suo complesso” e come parametro  è stata individuata una decisione quadro[8]. Tra parentesi anche l’ambito materiale di quest’ultima decisione è piuttosto nuovo per il meccanismo dell’interpretazione conforme: esso, infatti, avendo ad oggetto il mandato d’arresto europeo, attiene a quello che al tempo della pronuncia era il c.d. Terzo pilastro[9], vale a dire la collaborazione degli stati membri in tema di sicurezza. Circostanza questa che ha sollevato accese discussioni in dottrina, in merito al potenziale coefficiente lesivo per le libertà individuali di un simile orientamento[10].

Passando ora a discutere del profilo soggettivo (il primo di cui si parlava), la dottrina ha già notato come, per diversi motivi,  il vincolo all’interpretazione conforme si sia progressivamente trasformato da criterio nazionale che muove “dal basso”, a criterio comunitario, imposto “dall’alto”.

Qui dobbiamo far riferimento all’origine dell’istituto, che, in certo modo, è più risalente dello stesso ordinamento comunitario ed affonda le proprie radici nella presunzione di conformità del diritto interno al diritto internazionale e, dunque, nella prassi di interpretare il primo in maniera compatibile al secondo. Così anche prima che la Corte di giustizia sancisse espressamente l’obbligo delle autorità  competenti di interpretare il proprio diritto conformemente al diritto comunitario, molti Stati membri autonomamente avevano avuto modo declinare questa prassi di diritto internazionale in relazione al diritto comunitario[11].

Ed anche nelle prime decisioni della Corte di giustizia, negli anni ’70 (le sentenze Haaga, Bonsignore, Mazzalai, Sagulo), si percepiva che la necessità di un’applicazione del diritto interno conforme al diritto comunitario fosse un’esigenza avvertita dal giudice nazionale e che, in virtù del rinvio pregiudiziale, si inscriveva in un modello di collaborazione tra Corti. Diversamente nelle decisioni posteriori (come Von Colson e Marleasing) la Corte di giustizia, sempre di più, venne a trasformare il meccanismo dell’interpretazione conforme in un proprio dictat[12].

Il punto di svolta, l’esplicitazione di tale posizione, è rintracciabile, ancora, nella decisione Marleasing, quando il giudice comunitario affermò che “nell’applicare il diritto nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva,  il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima” (C-106/89, Marleasing, in Racc., 1990, I-4135). È bene sottolineare che questo movimento non si può ridurre ad una mera apicalizzazione soggettiva del principio – nel senso che la sua “titolarità” semplicemente si sposta dai giudici nazionali a quello comunitario – ma implica una vera e propria  permutazione, una trasformazione tipologica: da scelta autonoma, improntata, come detto, ad un modello di collaborazione tra corti, a vero e proprio vincolo di natura giuridica, una metanorma sull’interpretazione imposta dalla Corte di giustizia ai giudici dei paesi membri.

La pregnanza e la pervasività di tale processo di apicalizzazione risulta ancor più evidente considerando che se in linea di principio la Corte di giustizia persegue una rigida separazione competenziale, avendo espressamente dichiarato che non è suo compito interpretare la normativa interna e che non è compito del giudice interno interpretare la normativa comunitaria[13], tuttavia in concreto essa è andata ben oltre, sviluppando una attitudine a prendere indirettamente posizione sulla interpretazione della disposizione interna conforme al diritto comunitario ed alla eventuale necessità di una sua disapplicazione per contrasto insanabile con esso. Così ammette la stessa Corte di giustizia nella pronuncia 18 giugno 1991, Piageme, C-369/89, al punto 7: “secondo giurisprudenza costante, benché non spetti alla Corte, nell’ambito dell’art. 177 del Trattato, pronunciarsi sulla compatibilità di una normativa nazionale con il diritto comunitario, essa è però competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi d’interpretazione del diritto comunitario che possano consentirgli di valutare tale compatibilità ai fini della soluzione della causa della quale è investito”[14].

Il breve e sommario esame fin qui condotto pare mostrare che la declinazione comunitaria dell’interpretazione conforme possieda delle caratteristiche fortemente peculiari rispetto ad altri tipi di interpretazione conforme, accentuandone alcune caratteristiche e attenuandone altre. Sembra prevalere infatti l’elemento di una rigida traslazione di senso dall’alto verso il basso, ossia dalla giurisprudenza della CGE verso quella dei giudici comuni e similmente pare ridursi il tasso di conciliatività delle decisioni che dovrebbe nascere da un egalitario confronto tra corti. In questo ambito, almeno, il cosiddetto dialogo tra le Corti pare essersi evoluto nel senso della prevalenza di un parlante sull’altro.

 

 

3. Interpretazione conforme a diritto comunitario e Corte costituzionale

 

Come  detto, l’interpretazione conforme a diritto comunitario nasce come potere-dovere del giudice comune; dobbiamo ora interrogarci sul “se” e sul “come” tale strumento appartenga anche alla disponibilità (e agli oneri) della Corte costituzionale: per rispondere a tali domande è necessario distinguere a seconda del tipo di giudizio e del tipo di norma comunitaria.

Per ciò che attiene il giudizio in via incidentale dobbiamo distinguere due gruppi di ipotesi.

Un primo gruppo riguarda il diritto comunitario immediatamente applicabile nella triplice declinazione di regolamenti, direttive self-executing e principi generali dell’Unione; in linea di principio tali casi si dovrebbero porre in maniera eccentrica rispetto all’ortodossia dell’interpretazione conforme che nasce per assicurare l’effetto utile del diritto non immediatamente applicabile; tuttavia l’ipotesi di porre in essere l’interpretazione conforme da parte dei giudici comuni in luogo della disapplicazione non è puramente teorica visto che, come sottolineato anche dalla dottrina, laddove “il rimedio ermeneutico consente di risolvere il contrasto con la norma comunitaria direttamente efficace, esso va preferito rispetto alla più drastica scelta della disapplicazione, alla quale, peraltro, il più delle volte deve seguire una modifica o un’abrogazione della norma nazionale disapplicata”[15]; in tal caso siamo di fronte ad una sorta di interpretazione conforme per così dire impropria che non supplisce alla mancanza di un effetto diretto attraverso la produzione di un effetto utile ma risponde più che altro a ragioni di economica ordinamentale. Tale possibilità rimane però, in concreto, preclusa alla Consulta la quale rimane fuori dal circuito di ablazione/conformazione che si esaurisce all’interno dell’operato del giudice comune; dunque, non esistendo la possibilità (fin dalla sent. 170/84) di sollevare la questione di costituzionalità in relazione al diritto UE immediatamente applicabile non esiste, conseguentemente, la possibilità per il giudice delle leggi di esercitare (o suggerire) un’interpretazione conforme.

Un secondo gruppo di ipotesi riguarda il diritto comunitario non direttamente applicabile. In questi casi lo stato del sistema determina effettivamente al possibilità che la Corte possa svolgere un’attività di interpretazione conforme in quanto per giurisprudenza costante il giudice che non ravvisa la possibilità di interpretare conformemente a diritto comunitario una disposizione interna deve sollevare la questione di costituzionalità; a quel punto la Consulta dichiarerà incostituzionale la disposizione, per contrasto con gli artt. 11 e 117 della Costituzione, utilizzando il diritto comunitario come norma interposta. Tuttavia, si apre anche la possibilità teorica, per la Consulta, di suggerire, essa stessa, al giudice comune una interpretazione conforme a diritto comunitario, rigettando così la questione e arrivando a vestire un ruolo, per così dire, di supplenza interpretativa. Tale possibilità deriva, dunque, dallo spezzarsi dell’unità soggettiva di disporre tra ablazione e conformazione che determina una attrazione verso la Consulta della potestà ablativa e una duplicazione della potestà interpretativa, condivisa tra il giudice comune e quello delle leggi.

Tali conclusioni sembrano confortate da alcune recenti decisioni del giudice delle leggi: ad esempio nella sentenza n. 28 del 2010, è stato dichiarata, a seguito di un ricorso in via incidentale, l’incostituzionalità di una norma penale di favore contrastante con una direttiva comunitaria. La peculiarità di questa sentenza deriva dal contesto normativo sul quale essa si è trovata ad operare; ciò che, infatti, ha innescato il giudizio della Corte è stata proprio l’impossibilità di percorrere da parte del giudice a quo la consueta alternativa tra disapplicazione e conformazione ermeneutica: posto infatti che  “interpretazione conforme proposta” dalla parte privata non è stata ritenuta ammissibile “in quanto contraddice ciò che chiaramente emerge dal testo della disposizione censurata” e avendo di fronte una norma penale di favore, non è stata ritenuta “implausibile la motivazione con cui il giudice rimettente esclude di poter fare diretta applicazione delle direttive comunitarie, disapplicando di conseguenza la norma censurata, in quanto ritenuta in conflitto con le prime”[16].

Sulla medesima scia la già citata sentenza 227/2010[17], in tema di mandato d’arresto europeo, dove ugualmente la Consulta premette al proprio ragionamento la constatazione dell’impossibilità per il giudice comune di espletare una delle due strade prospettate dal distico ablazione/conformazione: “Nel caso in esame, i rimettenti hanno correttamente valutato, in primo luogo, l’esistenza del contrasto tra la norma impugnata e la decisione quadro, esplicitando le ragioni che precludono l’interpretazione conforme. La motivazione sul punto è plausibile, in quanto numerose decisioni della stessa Corte di cassazione configurano un ‘diritto vivente’ in ordine all’applicabilità nella specie ed alla portata dell’art. 18, comma 1, lettera r) in particolare alla non riferibilità di questa norma allo straniero dimorante o residente in Italia. Peraltro, tale interpretazione risulta suffragata sia dalla lettera della disposizione, che dai lavori preparatori … Ne consegue, anzitutto,  che il contrasto tra la normativa di recepimento e la decisione quadro, insanabile in via interpretativa, non poteva trovare rimedio nella disapplicazione della norma nazionale da parte del giudice comune, trattandosi di norma dell’Unione europea priva di efficacia diretta, ma doveva essere sottoposto alla verifica di costituzionalità di questa Corte”.

Ciò che interessa maggiormente ai fini del nostro discorso è che, in entrambi i casi, la Consulta esprime il proprio giudizio circa l’impossibilità di percorrere la via dell’interpretazione conforme nei riguardi della normativa impugnata, opponendosi nel primo caso (sent. n. 28/10) il tenore della disposizione e nel secondo caso (sent. n. 227/10) anche argomenti ulteriori, quali la formazione di un diritto vivente e il tenore dei lavori preparatori. Queste constatazioni sembrano dimostrare che la Corte possa farsi carico del problema e ricomprendere nell’ambito della propria cognizione il giudizio sulla possibilità e sulla correttezza dell’interpretazione conforme a diritto comunitario, mettendosi, dunque, nella posizione di suggerire al giudice comune un’interpretazione adeguatrice, ove quest’ultimo non l’avesse effettuata o non l’avesse effettuata correttamente.  

Un discorso parzialmente peculiare è rappresentato dai casi di ricorso in via principale, dove la Corte, da tempo, ha ammesso la propria competenza a dichiarare l’annullamento del diritto interno contrastante con quello europeo[18]. In tale giudizio il profilo comunitario ha probabilmente subito una sorta di ulteriore implementazione a seguito della modifica dell’art. 117 Cost. e di una serie di decisioni nelle quali la Consulta ha dichiarato che la normativa UE può fungere da norma interposta (e.g. sent. n. 7 e n. 166 del 2004, n. 406 del 2005, n. 129 del 2006[19]).

Anche in questo caso ci troveremmo di fronte ad un tipo di interpretazione conforme impropria e questo per due ordini di motivi: in primo luogo (similmente al caso delle norme direttamente applicabili) l’obiettivo è quello della conservazione dell’esistente giuridico più che il riempimento di una lacuna tramite la produzione di un effetto utile, in secondo luogo l’operazione interpretativa si fonda sì su una direttiva comunitaria ma su una direttiva che è stata attuata con normativa nazionale; esistendo perciò un doppio canone interpretativo (interno e comunitario) cui fare riferimento, non si assiste ad una effettiva traslazione di senso dall’ordinamento comunitario a quello nazionale. La natura spuria (e in fondo attenuata) di quest’operazione ermeneutica vale probabilmente a superare un’obiezione di principio che potrebbe muoversi; obiezione secondo la quale un simile utilizzo dell’interpretazione conforme sarebbe in contrasto con le caratteristiche teleologiche dello stesso vincolo ermeneutico del quale ci occupiamo, il cui scopo è finora stato quello di garantire l’efficacia orizzontale del diritto UE non autoapplicativo evitando ai singoli un vuoto di tutela[20]; eventualità questa che appare piuttosto rara in un giudizio come quello in via principale che (soprattutto dopo la riforma dell’art. 127 Cost.) si pone essenzialmente come un giudizio di vindicatio potestatis.

Un esempio di questo tipo di interpretazione conforme impropria può ricavarsi a nostro avviso dalla già citata sentenza n. 7 del 2004 in materia di produzione e di distribuzione dell’energia elettrica: dalla norma impugnata[21] “secondo la prospettazione del ricorrente, sarebbe desumibile la possibilità, per la Regione, di dettare linee guida per la realizzazione degli impianti, tali da pregiudicare la compatibilità, da un punto di vista tecnico, della rete regionale di distribuzione dell’energia elettrica, con la rete nazionale nonché con le altre reti europee”. La Corte afferma, invece, nel punto 2 del considerato in diritto, che tale interpretazione alla luce del quadro normativo di riferimento, sia comunitario che nazionale non può essere accolta; di seguito viene poi attuata una interpretazione adeguatrice della norma impugnata in riferimento sia alla disciplina comunitaria (la direttiva 96/92/CE) sia alla normativa interna che le dà attuazione (il d.lgs. n. 79 del 1999)[22]. Possiamo parlare in questo caso di interpretazione conforme a diritto comunitario? Probabilmente non in senso proprio: sicuramente c’è un’attività ermeneutica tesa a evitare una soluzione ablativa e c’è il riferimento al diritto comunitario; tuttavia si tratta di diritto comunitario attuato tramite diritto interno, e l’operazione ermeneutica si muove anche in relazione a tale normativa; manca, dunque la necessità vera e propria di produrre un effetto utile. Se, dunque, in omaggio alla presenza del citato parametro comunitario, non si volesse parlare di interpretazione adeguatrice tout court, dovremmo comunque intendere l’argomentazione sopra esposta come una forma, quantomeno, spuria di interpretazione conforme. 

Esiste poi un’ulteriore elemento di difficoltà, non teorico-ricostruttiva ma pratico-consequenzialista, che taglia trasversalmente, anche se non simmetricamente, i casi sopra enumerati e attiene al tasso di cogenza delle decisioni interpretative della Corte costituzionale in relazione al diritto comunitario. Nel nostro ordinamento alla Consulta viene, infatti, riconosciuta una capacità ermeneutica vincolante solo in relazione al dettato costituzionale; molto più discussa è invece la cogenza delle decisioni interpretative in relazione al diritto primario (con tutta una serie di problematiche che in passato ha causato la c.d. “Guerra fra le Corti”) e addirittura assolutamente preclusa è la sua possibilità di interpretare il diritto comunitario, potestà che appartiene unicamente alla Corte di Giustizia. Se il vincolo all’interpretazione conforme presuppone la possibilità di armonizzare scelte ermeneutiche alternative attraverso il confronto di norme appartenenti a piani (o a ordinamenti) diversi, allora, la capacità interpretativa del Giudice delle leggi si pone in un punto cieco della relazione tra sistemi ermeneutici distinti apparendo, addirittura, doppiamente limitata: limitata nei confronti della legge nazionale che egli dovrebbe interpretare solo (rectius prevalentemente) in relazione alla Costituzione e limitata nei confronti del diritto comunitario che egli non può interpretare affatto, ma che anzi può essere oggetto di richiamo solo laddove la sua interpretazione sia di per sé “di chiara evidenza”[23], dovendo, in caso contrario, promuovere la questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di giustizia dell'Unione europea[24].

Com’è di tutta evidenza e come accennato sopra, tale elemento problematico non si trova simmetricamente in tutti i tipi di giudizio. Nel ricorso in via principale il grado di problematicità è in certo senso attenuato dovendo la Consulta confrontarsi solo con il limite imposto dalla competenza della Corte di Giustizia. Nel ricorso in via incidentale, invece, tale problema si fa ancora più pregnante, soprattutto dinnanzi all’esistenza di un diritto vivente difforme dall’interpretazione prescelta dal giudice delle leggi. Con un certo amore di paradosso si potrebbe addirittura sostenere che l’estensione della possibilità ermeneutica della Corte costituzionale (o meglio la capacità vincolante di tale possibilità) rappresenta un minus quam anche rispetto a quella del giudice comune al quale è, invece, riconosciuta la facoltà (rectius l’obbligo) di interpretare la legge interna in relazione al diritto comunitario; facoltà che, soprattutto nel caso della Cassazione, ridonda in un effettivo vincolo ermeneutico o, quantomeno, in un vincolo ermeneutico effettivamente riconosciuto dai giudici comuni.

 

4. Il principio di equilibrio finanziario nella giurisprudenza dei giudici di Palazzo della Consulta

 

Assumiamo ora l’ultimo elemento del nostro studio: ossia il principio dell’equilibrio finanziario per come vive nella giurisprudenza della Corte.

Tale principio, com’è noto, possiede una doppia anima: una interna al nostro ordinamento e che trova il proprio referente normativo nell'art. 81 co. 4 della Costituzione ed una comunitaria che nasce nel ‘92 con il Patto di stabilità e crescita, in un momento in cui ci si rende conto che gli strumenti “negativi” di integrazione (cioè l’eliminazione dei dazi, l’eliminazione degli ostacoli alla circolazione di beni e persone) non sono sufficienti a conformare a pieno il sistema economico, ma sono oramai necessari degli strumenti “positivi”; si impone, allora, agli Stati membri il rispetto dei c.d. parametri di Maastricht in relazione ai propri bilanci[25]. È noto che, nel nostro paese, a quello europeo è seguito poi un Patto di stabilità interna con la L. 448/1998, art. 28 con il quale lo Stato impegna gli enti locali “a pianificare un programma di politica economica volta a contribuire alla realizzazione degli obiettivi generali di finanza pubblica” e quindi a ridurre i debiti, ad abbattere i costi di gestione ed a migliorare il flusso delle entrate[26].

È quasi pleonastico a questo punto sottolineare che il sorgere del PSC abbia determinato un deciso apprezzamento, una valorizzazione del principio interno di equilibrio finanziario, visibile anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale; visibile tanto rispetto alla c.d. Costituzione dei poteri (in relazione alla competenza delle regioni), tanto alla c.d. Costituzione dei diritti (nel bilanciamento dei diritti sociali). Una valorizzazione che, secondo parte della dottrina, sarebbe arrivata ad un punto tale da stravolgere l’originario disegno costituzionale.

La domanda, invece, che vogliamo porre in questa sede riguarda non tanto il senso (sistemico, ordinamentale) di questa valorizzazione, quanto, più semplicemente, il modo nel quale questa è avvenuta. Intendiamo cioè chiederci se e quanto il meccanismo dell’interpretazione conforme abbia pesato nelle decisioni della Consulta; ossia se e quanto la Corte costituzionale si sia rivolta al diritto comunitario per riempire di un nuovo significato il principio ex art. 81 co. 4, Cost.

 È chiaro che la risposta a questa domanda ridonda anche su un piano soggettivo di concreto esercizio del potere: infatti l’affermazione di un ruolo importante dell’interpretazione conforme (attraverso cui la Consulta si rivolge “fuori” dal proprio ordinamento per trovare il senso di un principio interno) dimostrerebbe che tale permutazione sarebbe avvenuta tramite una sorta corto-circuito tra la Corte costituzionale e gli organi comunitari, “bypassando” il Parlamento. In questo senso la valorizzazione del principio di equilibrio finanziario costituirebbe un’ulteriore declinazione di quel fenomeno di sterilizzazione della politica, di fuga della sovranità dagli organi rappresentativi statali a quelli tecnocratici dell’Unione, su cui parte della dottrina si è a lungo focalizzata.

È questa la rappresentazione più verosimile della realtà? Chi scrive non crede di poter essere di questo avviso, e ciò per almeno due ordini di motivi. Il primo attiene tanto alle caratteristiche del vincolo comunitario di interpretazione conforme, tanto ai, ben noti, rapporti tra Corte costituzionale e Corte di Giustizia; il secondo inerisce alle caratteristiche della giurisprudenza costituzionale in materia di equilibrio finanziario.

Dunque per affermare che esista effettivamente un rilevante fenomeno di interpretazione conforme a diritto comunitario in tema di equilibrio finanziario, dovremmo verificare nelle singole decisioni la presenza di almeno due elementi:

1.              la presenza di una soluzione non ablativa che non annulli la disposizione ma ne modifichi il senso; non dovrebbero, dunque, verificare tale presupposto le decisioni di accoglimento ma solo quelle di rigetto e di inammissibilità;

2.              una traslazione di senso che proceda direttamente dalla norma comunitaria alla disposizione legislativa impugnata.

In realtà come vedremo tra poco non ci pare che le suddette caratteristiche siano verificate dalle decisioni che si occupano di equilibrio finanziario; anzi in, questi casi, la Consulta utilizza l’argomento del richiamo al diritto comunitario in una forma particolarmente debole: vale a dire come argomento ad adiuvandum[27].

In questo senso è piuttosto esplicito il tenore letterario degli enunciati utilizzati: evocando il canone dell’equilibrio finanziario la Corte costituzionale fa sempre riferimento agli obiettivi nazionali di contenimento della spesa considerati anche in relazione ai vincoli o agli obblighi, comunitari.

Questo tipo di espressione che prende in considerazione i vincoli comunitari solo tramite la mediazione degli obbiettivi nazionali è trasversale a tutta la giurisprudenza in materia di equilibrio finanziario e ciò non sembra affatto casuale; anzi si riallaccia ad un vecchio leit motiv della giurisprudenza costituzionale che già dalle prime pronunce in materia (ad esempio dalla 1 del 1966 che pure era una sentenza ampliativa del profilo giuridico del principio in esame, visto come limite alla discrezionalità del Parlamento) ha considerato il tema dell’equilibrio finanziario con estrema cautela, destinato in certo modo a sfuggire dalla pienezza del proprio sindacato, risolvendosi la scelta sull’allocazione delle risorse in parte in considerazioni prettamente tecniche e in parte in scelte squisitamente politiche[28].

Ad esempio in relazione ai conflitti legislativi tra Stato e Regione pare che la Corte sia, in certo modo, schiacciata dalla necessità di rispettare due forme di libertà politica: da un lato la discrezionalità del Parlamento, nell’imposizione di obblighi finanziari, dall’altra l’autonomia delle Regioni. Infatti, sul punto, il giudice delle leggi ha consolidato una serie di standard valutativi che, in certo modo, tentano di bilanciare e di rispettare entrambe queste forme di libertà politica.

Da un lato la Corte afferma che il legislatore statale può “con una disciplina di principio”, legittimamente “imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette dell’autonomia di spesa degli enti” [29]. Dall’altro lato tuttavia si sottolinea che affinché tali vincoli possano considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali, essi debbono riguardare l’entità di disavanzo di parte corrente oppure – ma solo “in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale” – la crescita della spesa corrente degli enti autonomi. In definitiva la legge statale può stabilire solo “un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa”[30]. Allora la legge dello Stato, per essere costituzionalmente legittima, deve essere volta al riequilibrio della finanza pubblica attraverso un contenimento generale della spesa corrente; quindi, attraverso delle misure che non interferiscano nelle singole voci[31].

In realtà questo discorso lascia aperta, una falla, una zona di incertezza sulla distinzione tra cosa sia un intervento generale ed uno puntuale, e quindi un intervento legittimo ed uno illegittimo. Un’incertezza che ovviamente va risolta sul piano ermeneutico e che, dunque, può essere di qualche interesse per il nostro discorso. Ed in effetti, in alcune decisioni della Corte (ma qui la giurisprudenza è piuttosto ondivaga fino ad essere casistica), si può ravvisare una sorta di iato tra un livello più astratto, nel quale vengono affermati i principi di equilibrio tra controllo della finanza statale e rispetto dell’autonomia locale ed uno più concreto nel quale la singola questione viene risolta proprio tramite un atto interpretativo, un atto allocativo di significato[32].

La sentenza 169/2007 è un esempio archetipo di questo doppio livello: il profilo che qui interessa concerneva l’art. 1 n. 198 della l. 23/12/2005 (ossia la finanziaria per il 2006) riguardante un limite alla spesa del personale (con puntuale riferimento anche a quello assunto a tempo determinato), di Regioni, enti locali e servizio sanitario nazionale, per il triennio 2006-2008; ovviamente la Regione aveva opposto che tale intervento avesse carattere specifico e puntuale e, dunque, non potesse costituire un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica. La Corte, tuttavia, ha affermato che la spesa del personale rappresenta una delle maggiori cause del disavanzo pubblico, e pertanto il suo contenimento, pur non riguardando la generalità della spesa corrente è un obiettivo che ha una rilevanza strategica ai fini dell’attuazione del patto di stabilità interno, e concerne non una minima voce di spesa, bensì un rilevante aggregato della spesa corrente. Qui pare fuor di dubbio che la Corte parlando di rilevante aggregato della spesa corrente abbia posto in essere un vero e proprio slittamento di significato, legittimando quello che effettivamente sembrerebbe essere un intervento di limitazione puntuale dell’autonomia finanziaria locale.

L’operazione – sottolineando un “legame strategico” tra l’obiettivo puntuale perseguito dalla legge e l’attuazione del patto di stabilità nel suo complesso –  avviene attraverso una tecnica ermeneutica che in certo modo può ricordare l’interpretazione conforme ma che nondimeno se ne distacca. È simile per la presenza di un vincolo teleologico di natura non formale ma sostanziale (la prevalenza delle esigenze di equilibrio finanziario che si traducono in un accentramento delle competenze) e per la soluzione non ablativa ma conservativa attuata tramite una torsione di significato. È diversa perché il suddetto vincolo teleologico appare completamente introiettato nell’ordinamento politico italiano e non afferente ad una norma comunitaria. Questo dato ridonda sull’operazione interpretativa: in primo luogo essa non verifica quella traslazione di senso che dall’esterno dell’ordinamento conduce un significato al suo interno; in secondo luogo l’oggetto diretto della torsione ermeneutica non è una disposizione ma la precedente interpretazione data dalla Corte di quella disposizione, ossia il principio che il legislatore statale possa o meno limitare le singole voci della spesa corrente.

In definitiva, l’operazione ermeneutica ora esaminata pare atteggiarsi come un atto interpretativo teleologicamente legato al sostegno di una scelta del legislatore; nell’intera vicenda se gli obblighi comunitari acquisiscono certamente un peso rilevante dal punto di vista politico, tuttavia, dal punto di vista giuridico-argomentativo certamente rimangono sullo sfondo, ancora una volta, come argomento ad adiuvandum. In questo caso la soluzione pratica, ossia l’ablazione o la conservazione di una norma appaiono assolutamente secondari (addirittura accidentali) rispetto alla valorizzazione del principio ed alla conseguente implementazione delle competenze statali.

A conferma di questa tendenza possiamo citare la recentissima decisione n. 229 del 2011 nella quale la Consulta riassume alcuni termini della sua giurisprudenza in materia: la questione riguardava la legittimità costituzionale dell’articolo 6 della legge della Regione Sardegna 19 novembre 2010, n. 16 (Disposizioni relative al patto di stabilità territoriale), impugnata dallo Stato e dichiarata dalla Corte illegittima. La norma riguardava i termini temporali degli obblighi di comunicazione della Regione nei confronti dello Stato in relazione alla modificazione di alcuni obiettivi finanziari[33].

Come detto nel censurare la norma in questione la Consulta ha avuto modo di riassumere le linee della propria giurisprudenza in relazione al Patto di stabilità interno affermando, al punto 3 del Considerato in diritto: “Il punto da definire riguarda l’accertamento della denunciata violazione, da parte della disposizione impugnata, dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica. A tal fine, bisogna stabilire se le norme statali richiamate dal ricorrente contengano principi fondamentali idonei a vincolare il legislatore regionale, anche se trattasi di Regione ad autonomia speciale. Al riguardo, è utile richiamare la giurisprudenza di questa Corte, la quale, per un verso, ha elaborato una nozione ampia di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, per altro verso, ha precisato come la piena attuazione del coordinamento della finanza pubblica possa far sì che la competenza statale non si esaurisca con l’esercizio del potere legislativo, ma implichi anche ‘l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo’ (sentenza n. 376 del 2003; in senso conforme, sentenze n. 112 del 2011, n. 57 del 2010, n. 190 e n. 159 del 2008). Questa Corte ha messo pure in rilievo il carattere “finalistico” dell’azione di coordinamento e, quindi, l’esigenza che ‘a livello centrale’ si possano collocare anche ‘i poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento’ venga ‘concretamente realizzata» (sentenza n. 376 del 2003, già citata). Si deve pure ricordare come questa Corte abbia ritenuto, con giurisprudenza costante, che i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica siano applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome (ex plurimis, sentenze n. 120 del 2008, n. 169 del 2007)”.

Appare evidente la grande valorizzazione del principio di equilibrio finanziario e la conseguente estensione delle competenze dello Stato centrale; fenomeno riassumibile nei tre principi sopra citati:

1.                          l’ampliamento delle competenze statali oltre il piano legislativo;

2.                          l’espletamento di poteri puntuali in ragione del carattere finalistico dell’azione di coordinamento;

3.                          l’applicabilità dei due precedenti principi anche alle Regioni a statuto speciale (ed alle Province autonome).

Ovviamente pur essendo questa decisione dal punto di vista contenutistico molto prossima a quella precedentemente esaminata (la n. 169/2007), non può minimamente parlarsi di interpretazione conforme, opponendosi l’evidenza di una soluzione ablativa e non conservativa (la sentenza era di accoglimento). Inoltre, i vincoli comunitari, pur essendo espressamente citati, rimangono ancora una volta (coerentemente con tutta la giurisprudenza in materia) sullo sfondo di un’argomentazione tesa ad implementare l’efficienza della finanza pubblica oltre a valorizzare i poteri di coordinamento del legislatore nazionale e del Governo[34].

Caratterizzata da questa forte attenzione per la discrezionalità politica del Parlamento è anche la giurisprudenza che si occupa dell’altra grande zona di frizione con il principio dell’equilibrio finanziario: vale a dire i diritti sociali. Diritti, com’è noto, avvinti, nella giurisprudenza costituzionale, da un apparente paradosso: da un lato considerati inviolabili e dall’altro, in quanto diritti ad una prestazione, fortemente condizionati all’attuazione legislativa, a sua volta condizionata dalla disponibilità delle risorse finanziarie.

Le caratteristiche di questa giurisprudenza sono da tempo note alla dottrina[35]: tra di esse spicca proprio il riconoscimento dell’ampia discrezionalità riconosciuta al legislatore, ad esempio nell’attuazione del necessario criterio di gradualità nella tutela dei diritti sociali e, in termini più generali, nel riconoscimento della sostanziale insindacabilità delle scelte allocative delle risorse; tale libertà incontra solo il limite della manifesta irragionevolezza, in realtà integrata prevalentemente dal rispetto del nucleo irriducibile dei diritti in questione, del loro contenuto minimo essenziale[36]. Eventualità che ricorre in maniera piuttosto evidente nella giurisprudenza costituzionale, concretizzandosi nella garanzia di una prestazione minima almeno alle categorie indigenti; quindi una situazione caratterizzata, ci pare, da un doppio profilo tipologico: la tutela nei confronti di un tipo di atto (un tipo di scelta legislativa) particolarmente compressivo di un diritto (fino ad essere annichilente), nei confronti di un determinato tipo di soggetto particolarmente svantaggiato.

Il rispetto della discrezionalità legislativa si evince anche dagli strumenti decisionali utilizzati nel caso in cui la Corte decida di intervenire e cassare la norma impugnata; basti pensare, in relazione alle c.d. sentenze di spesa, come si sia passati da un modello di additiva di prestazione secca ad uno di additiva di prestazione di principio[37].

In questo contesto il richiamo al diritto comunitario è quantitativamente piuttosto scarso (in una messe così vasta di sentenze, la maggior parte non ne fanno nemmeno menzione) e, qualitativamente, permane come argomento ad adiuvandum, mediato dal richiamo ai criteri sopra esposti (primo fra tutti la discrezionalità legislativa) e che a tali criteri non pare aggiungere nulla (o ben poco) dal punto dell’argomentazione o della cogenza.

Anche in quest’ambito sembra confermarsi che l’apprezzamento del principio di equilibrio finanziario nella giurisprudenza costituzionale non possa essere leggibile nei termini di interpretazione conforme propriamente detta, e forse nemmeno nel senso più debole di un adeguamento ermeneutico a canoni comunitari. Vi è probabilmente da parte della Corte il rispetto di un processo politico gigantesco e molto pervasivo che ha determinato l’introiezione di un nuovo modello di azione pubblica, tanto da considerare che la necessità del risanamento economico risponda, oramai, a fini e, forse, a valori consustanziali al nostro sistema costituzionale.

Questo ultimo profilo, vale a dire quello riguardante il “posto” dell’equilibrio finanziario nella tavola dei nostri valori costituzionali, è però piuttosto complesso e ricco di spunti problematici, tanto da richiedere una trattazione autonoma; trattazione che è lecito rinviare ad altra sede.