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Tommaso Giovannetti

 

La disciplina della responsabilità penale dei titolari del potere esecutivo in Francia

 

Sommario: 1. Introduzione: i titolari del potere esecutivo ed i rapporti tra questi ed i titolari del potere legislativo. 2. La sottoponibilità dei titolari del potere esecutivo al processo penale. 2.1. Il Presidente della Repubblica. 2.1.1. Gli atti posti in essere nell’esercizio delle funzioni. 2.1.1.1. La responsabilità presidenziale per atti funzionali prima del 2007. 2.1.1.2. La responsabilità presidenziale per atti funzionali dopo la riforma costituzionale del 2007. 2.1.2. Gli atti extrafunzionali. 2.1.2.1. La responsabilità presidenziale per atti extrafunzionali prima del 2007. 2.1.2.2. La responsabilità presidenziale per atti extrafunzionali dopo la riforma del 2007. 2.1.3. La costituzione come «parte civile» del Presidente della Repubblica. 2.2. I membri del Governo. 2.2.1. La responsabilità penale dei membri del Governo per atti funzionali. 2.2.2. La responsabilità penale dei membri del Governo per atti extrafunzionali.

 

 

1. Introduzione: i titolari del potere esecutivo ed i rapporti tra questi ed i titolari del potere legislativo

In Francia, l’adozione di una forma di governo c.d. semipresidenziale ha, come noto, condotto ad una situazione per cui il potere esecutivo presenta una struttura sostanzialmente duale (o «diarchica», o «bicefala»), nella misura in cui la funzione di direzione politica del Governo è esercitata «congiuntamente» dal Presidente della Repubblica e dal Primo ministro. La dottrina, francese e non, impegnata nell’analisi delle dinamiche istituzionali e politiche del semipresidenzialismo transalpino è vastissima[1]. In questa sede sarà sufficiente ricordare come il peso del Presidente della Repubblica nella conduzione del Governo sia determinato, oltre che dalla sua investitura popolare, tanto dalla previsione di espliciti poteri – quale, ad esempio, la presidenza delle riunioni del Consiglio dei ministri – quanto dalle caratteristiche del sistema politico francese. Tale peso, peraltro, può variare in ragione della omogeneità o meno tra maggioranza parlamentare e maggioranza presidenziale, essendo noto che, nei casi di c.d. «coabitazione», il ruolo del Presidente della Repubblica acquista connotati più simili a quelli propri dei capi dello Stato in forme di governo parlamentari[2].

Ciò detto, è bene avvertire che l’attenzione si concentrerà qui esclusivamente sul punto specifico della disciplina della responsabilità penale dei titolari del potere esecutivo, nel cui ambito saranno dunque ricompresi il Presidente della Repubblica, il primo ministro ed i ministri[3].

Sul tema potrebbe, in ipotesi, in qualche modo incidere la disciplina relativa alle immunità parlamentari, nel momento in cui si dovesse realizzare una sovrapposizione di ruoli (scilicet, membro del governo e parlamentare) in capo alla stessa persona. Ciò pare, tuttavia, a priori escluso dall’attuale assetto dei rapporti tra i titolari del potere esecutivo ed i titolari del potere legislativo, così come definito dall’art. 23 della Costituzione del 1958: esso prevede, infatti, l’incompatibilità tra le funzioni di membro del Governo e l’esercizio del mandato parlamentare, ivi compreso quello europeo[4]. Si tratta di una novità rispetto ai precedenti testi costituzionali, giustificata essenzialmente dalla volontà di assicurare la stabilità di governo e di realizzare una più piena attuazione del principio di separazione dei poteri[5]. Il parlamentare divenuto ministro deve, entro un mese dalla sua nomina, optare per una delle due funzioni. Se non rinuncia alla funzione di ministro, egli decade dalla funzione parlamentare ed è sostituito dal suo supplente, che terminerà il mandato in corso.

Nel 1974, il Presidente della Repubblica Giscard d’Estaing aveva auspicato un ammorbidimento di tale ultima regola, ma la proposta di revisione costituzionale allora avanzata si era arrestata di fronte alla dura opposizione gollista. Viceversa, la revisione del 2008 ha reso meno rigida la richiamata incompatibilità, giacché l’art. 25 della Costituzione, nella sua nuova formulazione, stabilisce la regola della sostituzione temporanea dei parlamentari in caso di accettazione, da parte loro, di incarichi di governo: ciò significa che un membro di questo, il quale sia parlamentare al momento della nomina, laddove decida di abbandonare il suo incarico di Governo, ritroverà il suo seggio di deputato o di senatore.

Il quadro normativo sinteticamente riassunto consente di escludere in nuce qualsiasi commistione tra la tutela predisposta per i titolari del potere esecutivo e quella propria dei membri dell’Assemblée nationale e del Sénat[6].

 

2. La sottoponibilità dei titolari del potere esecutivo al processo penale

La disciplina della responsabilità penale dei titolari del potere esecutivo è contenuta, in primo luogo, nei Titoli IX e X della Costituzione francese, dedicati, rispettivamente, al Presidente della Repubblica, da un lato, ed ai membri del Governo, d’altro lato. Le disposizioni costituzionali fanno, poi, variamente rinvio alla legislazione organica ed ordinaria, nei termini di cui si dirà nei paragrafi seguenti.

 

2.1. Il Presidente della Repubblica

Per quanto riguarda la responsabilità del Presidente della Repubblica, la nuova formulazione dell’art. 67 della Costituzione accoglie la tradizionale distinzione tra atti compiuti nell’esercizio delle funzioni ed atti ad esse estranei. Esso stabilisce, infatti, che «Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti in quanto tale, su riserva dei provvedimenti esplicitati negli articoli 53-2 e 68. Non può essergli richiesto, durante il suo mandato e di fronte ad alcuna giurisdizione o autorità amministrativa francese di testimoniare. Egli non può essere oggetto di un’azione giudiziaria, di un’indagine, di un atto di istruzione giudiziaria o di citazione. Sono sospesi nei suoi riguardi tutti i termini di prescrizione o di decadenza. Le istanze e procedure cui viene fatto ostacolo possono essere riprese o avviate contro di lui al termine del mese che segue la cessazione del suo incarico».

Verranno, quindi, nel prosieguo separatamente analizzate le due ipotesi di responsabilità, dando conto tanto della disciplina attualmente vigente quanto di quella in vigore sino alla riforma costituzionale del 2007.

 

2.1.1. Gli atti posti in essere nell’esercizio delle funzioni

Secondo quanto previsto dall’odierno art. 67 della Costituzione francese, la regola generale dell’irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti posti in essere «en cette qualité» conosce due eccezioni: la prima è rappresentata dall’articolo 53-2, che rende possibile l’esperimento di un’azione giudiziaria nei confronti del Presidente della Repubblica di fronte alla Corte penale internazionale[7].

La seconda eccezione è costituita dall’art. 68, ai cui sensi «[i]l Presidente della Repubblica può essere destituito solo in caso di mancanza ai propri doveri incompatibile con l’esercizio del proprio mandato. La destituzione viene pronunciata dal Parlamento riunito in Alta Corte. La proposta di riunire l’Alta Corte, approvata da una delle assemblee del Parlamento, viene immediatamente trasmessa all’altra, che si pronuncia entro quindici giorni. L’Alta Corte è presieduta dal Presidente dell’Assemblea nazionale. Essa delibera entro un mese, con voto a scrutinio segreto, sulla eventuale destituzione. La sua decisione ha effetto immediato. Le decisioni prese in applicazione del presente articolo richiedono una maggioranza dei due terzi dei rappresentanti che compongono l’assemblea interessata o l’Alta Corte. È vietato delegare il proprio voto. Vengono scrutinati unicamente i voti favorevoli alla proposta di riunione dell’Alta Corte o alla destituzione. Una legge organica stabilisce le condizioni di modifica del presente articolo».

Come anticipato, la disposizione citata è frutto della revisione costituzionale del febbraio 2007, che ha modificato la precedente disciplina, ridefinendo tanto i termini della condotta rilevante quanto la composizione dell’organo giudicante.

 

2.1.1.1. La responsabilità presidenziale per atti funzionali prima del 2007

L’art. 68 della Costituzione francese del 1958, nella sua formulazione originaria, fissava il principio della generale irresponsabilità politica e giuridica del Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni, fatta salva l’ipotesi eccezionale di «alto tradimento» («haute trahison»), per la quale era in ogni caso previsto un privilegio di giurisdizione, con devoluzione del relativo giudizio ad un’Alta Corte di Giustizia, che risultava però diversamente – come si vedrà meglio subito infra – composta rispetto all’attuale Alta Corte (la quale, tra l’altro, non è più denominata «di Giustizia»)[8].

Per quanto riguarda la nozione di alto tradimento, né la Costituzione né la legislazione organica o ordinaria fornivano definizioni puntuali del reato de quo, essendo stato lasciato alla discrezionalità della Haute Cour de Justice il compito, eventualmente, non solo di individuare gli elementi costitutivi della fattispecie, ma anche di precisarne gli aspetti sanzionatori. Al di là delle problematiche legate al presunto mancato rispetto del principio di stretta legalità dei reati e delle pene, giova ricordare sin d’ora che la formulazione originaria dell’art. 68 prevedeva, tra l’altro, che la responsabilità dei membri del Governo dovesse, invece, essere determinata, tanto sotto il profilo dell’individuazione delle condotte penalmente rilevanti quanto sotto il profilo sanzionatorio, in base alla disciplina del diritto penale, sostanziale e processuale, ordinario. Ciò nondimeno, occorre altresì segnalare che l’indeterminatezza della fattispecie del reato di «alto tradimento» non rappresentava una novità nella storia costituzionale francese, se è vero che, tra le Costituzioni precedenti, solo quella del 1848 conteneva indicazioni più precise, definendo l’alto tradimento come «ogni misura con cui il Presidente della Repubblica scioglie l’Assemblea nazionale, la proroga o pone ostacoli all’esercizio del suo mandato». Ad ogni modo, la dottrina francese che si è occupata del tema non ha mancato di osservare come l’imprecisione dell’art. 68 della Costituzione del 1958, nella sua originaria formulazione, fosse data dall’«impossibilità di prevedere in anticipo l’atto sufficientemente grave che potrebbe commettere il Presidente della Repubblica perché sia superato il principio della sua irresponsabilità», trattandosi, insomma, di «una garanzia contro l’impunità che risulterebbe da un tradimento deliberato dei doveri connessi alla sua carica, senza tuttavia essere stata prevista espressamente in un testo»[9].

Quanto alla composizione dell’Alta Corte di Giustizia, essa era formata, secondo gli artt. 1 e 2 della legge organica n. 59-1 del 2 gennaio 1959, da ventiquattro giudici titolari e dodici giudici supplenti, eletti per metà dall’Assemblea nazionale (ad ogni rinnovo di essa) e per metà dal Senato (ad ogni rinnovo parziale di esso) tra i propri membri, mentre le funzioni di pubblico ministero erano esercitate dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione assistito dal primo Avocat général e da due Avocats généraux da lui scelti.

Per quanto concerne la procedura, disciplinata nel dettaglio dalla citata legge organica e dai regolamenti parlamentari, si ricorda come essa fosse avviata con una mozione recante lo stesso testo e votata separatamente dai due rami del Parlamento, mozione che veniva poi trasmessa al Procuratore generale, il quale, a sua volta, ne dava comunicazione al presidente dell’Alta Corte di Giustizia e al presidente della Commission d’instruction. Tale ultima Commissione, composta da cinque membri titolari (più due supplenti) designati ogni anno tra i magistrati giudicanti della Cour de Cassation, aveva il compito di accertare la verità dei fatti contestati con la mozione di messa in stato d’accusa, seguendo le regole ordinarie sull’istruzione penale stabilite dal codice di rito ma senza possibilità di intervenire sulla qualificazione giuridica della fattispecie, potendo tutt’al più comunicare al Procuratore generale l’eventuale, riscontrata differenza tra fatti commessi e fatti contestati. Spettava, poi, a quest’ultimo adire il Presidente dell’Assemblea nazionale o del Senato affinché si procedesse, eventualmente, all’approvazione di una nuova e diversa mozione. Ad ogni modo, qualora la Commissione avesse raggiunto una prova sufficiente delle contestazioni, avrebbe dovuto disporre il rinvio a giudizio dinanzi all’Alta Corte di Giustizia, di fronte alla quale il processo si sarebbe svolto secondo le regole del processo penale ordinario, fatta salva l’inappellabilità della sentenza[10].

Per quanto concerne, d’altro canto, il problema della delimitazione degli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni, in mancanza di una definizione normativa e di una casistica giurisprudenziale, utile risultava – secondo la stessa dottrina francese[11] – il riferimento alla giurisprudenza relativa alla responsabilità ministeriale. Da tale giurisprudenza – come si vedrà meglio infra – era (ed è) possibile, infatti, desumere che nella categoria degli atti funzionali rientrano esclusivamente gli atti strettamente necessari alla realizzazione dei compiti istituzionali del Presidente della Repubblica, mentre gli atti compiuti in occasione dell’esercizio di un potere presidenziale, ma rispetto ad esso non necessari, non sono riconducibili entro il relativo regime di irresponsabilità.

Quanto, infine, all’estensione temporale della garanzia dell’irresponsabilità funzionale – fatta salva, si ripete, l’ipotesi di alto tradimento –, unanime era la dottrina francese nel ritenere che detta irresponsabilità fosse perpetua, ed andasse cioè oltre la fine del mandato, in coerenza con l’approccio interpretativo che voleva l’irresponsabilità funzionale «volta ad assicurare un’indipendenza ed una dignità intrinseca e sostanziale, oltre che estrinseca e formale, all’azione del Capo dello Stato». A conferma di ciò, si era soliti richiamare due casi concreti, il primo verificatosi sotto la III Repubblica e legato al noto affaire Dreyfuss ed all’altrettanto noto J’accuse di Emile Zola: questi, accusato di oltraggio contro l’Armata di Francia, aveva, nel 1898, citato come testimone della difesa l’ex Presidente della Repubblica Casimir-Perrier, il quale, presentatosi dinanzi alla Corte d’assise, si rifiutò di rispondere, eccependo la sua irresponsabilità.

Il secondo caso, assai più recente, ha visto coinvolto l’ex Presidente Giscard d’Estaing, il quale, convocato in veste di testimone da una commissione parlamentare istituita nel 1984 per indagare sullo scandalo dei cosiddetti avions renifleurs, chiese al Presidente della Repubblica in carica di precisare, esercitando il suo potere di arbitro tra le istituzioni dello Stato secondo quanto previsto dall’art. 5 della Costituzione, i limiti temporali dell’irresponsabilità presidenziale. L’allora Presidente François Mitterrand rispose che l’immunità «si applica al Presidente della Repubblica per tutta la durata del suo mandato, ma anche oltre, per i fatti che si sono prodotti durante quel periodo»: tale risposta assume il «valore di un precedente di carattere generale, così che, se pure pronunciata nei confronti di un’iniziativa parlamentare, essa estende i suoi effetti anche verso le azioni dell’autorità giudiziaria»[12].

 

2.1.1.2. La responsabilità presidenziale per atti funzionali dopo la riforma costituzionale del 2007

Come anticipato, e come risulta evidente dal tenore letterale delle disposizioni costituzionali nella formulazione precedente e successiva alla riforma del 2007, il mutamento di disciplina riguarda essenzialmente la definizione della fattispecie di reato e la composizione dell’organo giudicante, nonché la procedura dinanzi ad esso seguita.

Il riferimento al non meglio definito reato di «alto tradimento» è sostituito dall’ipotesi di «mancanza ai propri doveri incompatibile con l’esercizio del proprio mandato», il cui accertamento è demandato al Parlamento riunito in Alta Corte. Questa Corte, presieduta dal Presidente dell’Assemblea nazionale, deve deliberare entro un mese sulla eventuale destituzione del Presidente della Repubblica, con voto segreto ed a maggioranza dei due terzi dei rappresentanti (stessa maggioranza prevista per il voto sulla proposta di convocazione del Parlamento in Alta Corte).

Il testo oggi vigente ricalca, in larga misura, la proposta di revisione formulata dalla Commission Avril[13]: le principali modifiche rispetto a tale proposta consistono nella soppressione della supplenza del Capo dello Stato in caso di decisione delle assemblee di procedere alla riunione in Alta Corte, nella riduzione del termine per l’adozione della decisione dell’Alta Corte da due mesi ad un mese e nell’aumento della maggioranza richiesta per la destituzione dalla maggioranza assoluta a quella dei due terzi[14].

Dalla (invero recente) entrata in vigore della riforma, non si sono verificati casi di proposta di destituzione del Capo dello Stato. A tal proposito, si segnala che parte della dottrina francese ha, più in generale, sottolineato come la responsabilità del Presidente sia, oggi, «ancor più difficile da far valere che nel contesto precedente alla riforma costituzionale, in cui né la messa in stato d’accusa, né la condanna esigevano maggioranze particolari»[15].

Un cenno a parte merita la recente decisione di un pubblico ministero di Parigi di archiviare un’azione penale attivata nei confronti di una collaboratrice del Presidente della Repubblica, direttrice di gabinetto di Nicolas Sarkozy, accusata di favoreggiamento nell’ambito della conclusione di contratti tra l’Eliseo ed una società demoscopica. Alla direttrice di gabinetto del Presidente è stato, infatti, esteso il beneficio dell’irresponsabilità penale riconosciuto dall’art. 67 della Costituzione, giacché, ad avviso del pubblico ministero, «un direttore di gabinetto non ha giuridicamente alcun potere autonomo, nemmeno in caso di delega alla firma». Poiché, nel caso di specie, ad aver concluso il contratto era stata la Presidenza della Repubblica, il rappresentante di essa beneficia – secondo il procuratore – di una irresponsabilità «permanente, assoluta e reale», che è volta «a proteggere la funzione presidenziale e non il suo titolare» e che deve, pertanto, estendersi «agli atti posti in essere a nome della presidenza della Repubblica dai suoi collaboratori».

Questa decisione non ha mancato di suscitare critiche in dottrina, se è vero che Guy Carcassonne ha definito la posizione sostenuta dal pubblico ministero come «extravagante et opportunément extensive», nonché contraria alla giurisprudenza della Cour de cassation che, nella sentenza del 10 ottobre 2001, pur escludendo – come vedremo – la possibilità di perseguire penalmente il Capo di Stato durante il suo mandato, precisava che «i giudici istruttori sono comunque competenti nell’istruzione dei fatti nei confronti di ogni altro individuo, autore o complice».

 

2.1.2. Gli atti extrafunzionali

Più articolata, e fonte di maggiori contrasti interpretativi – legati, tra l’altro, alla soluzione di casi concreti – appare la questione della responsabilità del Presidente della Repubblica francese per atti compiuti fuori dall’esercizio delle proprie funzioni. Anche con riferimento a tale ipotesi sembra, comunque, utile suddividere l’esposizione in due parti, prendendo ancora una volta come linea di confine la riforma del 2007.

 

2.1.2.1. La responsabilità presidenziale per atti extrafunzionali prima del 2007

L’art. 68 della Costituzione francese, nella sua formulazione originaria, non prendeva espressamente in considerazione la responsabilità del Presidente della Repubblica per atti estranei all’esercizio delle funzioni. La dottrina, dal canto suo, sembrava generalmente propensa ad escludere tali atti dal regime di irresponsabilità, riconoscendo dunque la competenza del giudice ordinario.

Due casi, verificatisi nel 1974 e nel 1995, sembravano suffragare la tesi della piena responsabilità extrafunzionale. Nel primo, il Presidente Giscard d’Estaing, subito dopo l’elezione, fu denunciato per violazione delle leggi sulle pubbliche affissioni in campagna elettorale: il Tribunal correctionnel di Parigi giudicò nel merito la questione, ma respinse la domanda, nulla eccependo in ordine alla sua competenza[16]. Nel secondo caso, furono prima il Tribunale amministrativo e poi la Procura della Repubblica di Parigi a respingere, per l’indeterminatezza dei fatti contestati, le domande di un cittadino francese che chiamava in causa il Presidente Chirac per un illecito relativo alla conduzione del suo domicilio privato: anche in questo caso, nulla fu eccepito in ordine alla competenza della magistratura ordinaria[17].

La questione si ripropose con rinnovato vigore nel maggio 1998, quando il nome del Presidente Chirac emerse nell’ambito di un’inchiesta giudiziaria sull’utilizzo illecito di fondi pubblici al Comune di Parigi nel periodo in cui egli rivestiva la carica di Sindaco della capitale[18]. Il dubbio interpretativo ruotava intorno al modo in cui dovesse essere letto il rapporto tra i primi due periodi dell’art. 68 della Costituzione, il quale – lo ricordiamo – prevedeva che «il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni se non per alto tradimento. Egli può essere messo in stato d’accusa soltanto dalle due Assemblee, che deliberano con voto identico a scrutinio palese e a maggioranze dei loro componenti; egli è giudicato da un’Alta Corte di Giustizia». Da un lato, v’era chi propendeva per un’interpretazione congiunta di essi, per cui la previsione di un foro speciale doveva essere riferita soltanto all’ipotesi prefigurata nella prima parte della disposizione, vale a dire l’alto tradimento quale eccezione all’irresponsabilità funzionale. D’altro lato, v’erano coloro che sostenevano la necessità di procedere ad una lettura separata dei due periodi, attribuendo alla previsione della competenza dell’Alta Corte il valore di un più generale privilegio di giurisdizione, con la conseguenza che anche l’eventuale responsabilità per atti estranei all’esercizio delle funzioni avrebbe dovuto essere accertata da questo organo speciale[19].

A risolvere – almeno apparentemente – il richiamato contrasto interpretativo fu il Conseil constitutionnel, che, adito ai sensi dell’art. 54 della Costituzione per verificare la compatibilità con quest’ultima del trattato istitutivo della Corte penale internazionale firmato a Roma nel luglio 1998, affermò, con specifico riferimento all’art. 68, che «il Presidente della Repubblica, per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni e salvo il caso di alto tradimento, beneficia di una immunità; […] tra l’altro, durante il suo mandato, la sua responsabilità penale può essere messa in causa solo davanti all’Alta Corte di Giustizia»[20]. Il Conseil ha, in questo modo, accolto l’interpretazione della disposizione costituzionale favorevole alla previsione di un privilegio di giurisdizione per il Presidente durante il suo mandato in tutti i casi in cui fosse emersa una sua responsabilità penale. Tale lettura fu successivamente confermata in un comunicato stampa dello stesso Conseil[21].

Questa decisione suscitò in dottrina reazioni contrastanti, dividendosi quest’ultima tra una maggioranza favorevole alla soluzione avallata dal Conseil ed una minoranza ad essa contraria[22]. Il dibattito si concentrò sul valore da attribuire alla pronuncia e, in particolare, a quella parte dell’argomentazione che iniziava con l’espressione «au surplus» («tra l’altro»): alcuni leggevano, infatti, tale affermazione come un obiter dictum privo di efficacia vincolante; secondo altri, invece, si trattava di una parte necessaria dell’argomentazione posta a sostegno della decisione, dovendo dunque anche ad essa attribuirsi «autorité de chose jugée», la quale «inerisce non soltanto al […] dispositivo, ma anche ai motivi che ne sono il sostegno necessario e ne costituiscono lo stesso fondamento»[23].

Il giudice istruttore incaricato dell’inchiesta in cui era coinvolto il Presidente Chirac accolse questa seconda interpretazione e si dichiarò pertanto incompetente con ordinanza del 15 aprile 1999. Questa ordinanza fu poi confermata, in sede di appello, dalla Cour d’appel di Versailles[24]. Nello stesso senso si pronunciarono successivamente altri giudici che conducevano inchieste che vedevano coinvolto lo stesso Chirac[25], ma una delle ordinanze così emesse, dopo essere stata confermata in appello, fu impugnata dinanzi alla Corte di cassazione, che giunse così a pronunciarsi, in Assemblée plénière, il 10 ottobre 2001.

La Suprema Corte affermò, in primo luogo, che «se l’autorità delle decisioni del Conseil constitutionnel inerisce non soltanto al dispositivo, ma anche ai motivi che ne sono il sostegno necessario, queste decisioni si impongono ai pubblici poteri ed alle autorità amministrative e giurisdizionali solo per ciò che concerne il testo sottoposto all’esame del Conseil; […] nella specie, la decisione del 22 gennaio 1999 si è pronunciata solo sulla possibilità di deferire il Presidente della Repubblica alla Corte penale internazionale per rispondervi di crimini di competenza di questa Corte; […] spetta, dunque, alle giurisdizioni ordinarie determinare se il Presidente della Repubblica può essere ascoltato in qualità di testimone o essere perseguito davanti a loro per rispondere di ogni altro reato commesso al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni». Dopo aver, quindi, negato che dalla sentenza del Conseil potesse derivare un vincolo interpretativo sul punto specifico della determinazione del difetto di competenza delle giurisdizioni ordinarie a decidere se il Presidente della Repubblica potesse essere o meno ascoltato come testimone o perseguito di fronte ad esse, rimanendo al contrario detta competenza a totale appannaggio delle giurisdizioni ordinarie, la Cour de cassation ha ciò nondimeno affermato che «il Presidente della Repubblica non può, durante il suo mandato, essere ascoltato come testimone assistito, né essere indagato, convocato o rinviato a giudizio per un qualunque reato davanti ad una giurisdizione penale di diritto comune; […] egli non è neppure soggetto all’obbligo di comparire come testimone di cui all’articolo 101 del Codice di procedura penale, giacché questo obbligo è rafforzato dall’articolo 109 dello stesso codice con un provvedimento coercitivo per il tramite della forza pubblica ed è sanzionato penalmente». Poiché la  Haute Cour de justice è competente soltanto a conoscere degli atti di «haute trahison» commessi dal Presidente nell’esercizio delle sue funzioni, «le azioni per tutti gli altri atti davanti alle giurisdizioni penali di diritto comune non possono essere esercitate durante il mandato presidenziale, e la prescrizione dell’azione è dunque sospesa»[26].

In una parola, la Corte di cassazione negava la tesi del privilegio assoluto di giurisdizione, limitandolo al caso di alto tradimento, ma riconosceva l’improcedibiltà assoluta durante il mandato, con sospensione dei termini di prescrizione.

Giova, peraltro, ricordare che nell’intervallo di tempo intercorso tra la pronuncia del Conseil constitutionnel e quella della Cour de Cassation era stata depositata una proposta di legge di revisione costituzionale volta alla modifica dell’art. 68 della Costituzione. Tale proposta prevedeva l’aggiunta, al testo allora vigente, di un secondo comma, ai termini del quale, «per gli atti suscettibili di essere qualificati come crimini o delitti, che siano stati commessi anteriormente o nel corso del proprio mandato, e che siano privi di nesso con l’esercizio delle sue funzioni, il Presidente della Repubblica è penalmente responsabile. Le azioni possono essere intentate contro di lui solo con la decisione di una commissione ad hoc, adita dalla magistratura requirente o dalla parte che si ritenga lesa. La commissione ordina l’archiviazione degli atti ovvero la loro trasmissione alla magistratura requirente. Il Presidente della Repubblica può essere oggetto di un arresto o di qualunque altro provvedimento privativo o restrittivo della libertà soltanto con l’autorizzazione della commissione. Questa autorizzazione non è richiesta in caso di crimine o delitto flagranti o di condanna definitiva»[27]. L’intenzione era, all’evidenza, quella di sottoporre la responsabilità extrafunzionale del Presidente al giudizio della magistratura comune, prevedendo, tuttavia, un filtro analogo a quello previsto dall’art. 68-1 per le azioni relative alla responsabilità funzionale dei membri del Governo (su cui vedi infra).

 

2.1.2.2. La responsabilità presidenziale per atti extrafunzionali dopo la riforma del 2007

Come anticipato, la disciplina attuale della responsabilità del Presidente della Repubblica per atti estranei all’esercizio delle sue funzioni è contenuta nel secondo e terzo comma dell’art. 67 della Costituzione, il quale prevede che al Presidente non possa essere richiesto, durante il suo mandato e di fronte ad alcuna giurisdizione o autorità amministrativa francese, di testimoniare, e che egli non possa essere oggetto di un’azione giudiziaria, di un’indagine, di un atto di istruzione giudiziaria o di citazione. È altresì prevista la sospensione nei suoi riguardi di tutti i termini di prescrizione o di decadenza, mentre tutte le istanze e le procedure sospese o non avviate potranno essere riprese o avviate contro di lui al termine del mese che segue la cessazione del suo mandato.

A questo proposito, può notarsi come, rispetto alla proposta formulata dalla Commission Avril, l’unica differenza riscontrabile riguardi l’eliminazione del rinvio ad una successiva legge organica per determinare le condizioni per la riassunzione o l’avvio dei procedimenti nei confronti del Presidente e la sua sostituzione con la previsione del termine di un mese[28].

 

2.1.3. La costituzione come «parte civile» del Presidente della Repubblica

Recentemente si è posta la questione relativa alla possibilità, per il Presidente della Repubblica, di costituirsi parte civile nell’ambito di un procedimento penale. Il codice di rito, infatti, nulla prevede in proposito (art. 2, codice di procedura penale): nel silenzio della legge, è, dunque, accaduto che il Presidente della Repubblica si sia costituito parte civile, come testimoniato dal caso Clearstream, che ha condotto al proscioglimento in primo grado, ad opera del Tribunal correctionnel di Parigi, dell’ex primo ministro Dominique de Villepin.

La decisione del Presidente di costituirsi parte civile nel processo di primo grado – seppure, si ripete, del tutto legittima sul piano formale – ha suscitato critiche, in dottrina e nell’opinione pubblica, quanto alla sua opportunità: anche per questo è stata accolta con favore la recente rinuncia a rinnovare detta costituzione nel giudizio di appello[29].

A questo proposito merita, inoltre, ricordare come, il 10 novembre 2010, la Chambre criminelle della Cour de cassation abbia rigettato la richiesta di sollevamento di una questione prioritaria di costituzionalità dinanzi al Conseil constitutionnel, vertente sulla compatibilità dello statuto giurisdizionale del Presidente della Repubblica con il principio della separazione dei poteri, il rispetto dei diritti della difesa ed il diritto ad un giusto processo.

Tale questione prendeva origine da un processo per truffa nell’ambito del quale Nicolas Sarkozy si era costituito parte civile, avendo egli subito due prelievi illegali di 60 euro ciascuno dalla sua carta di credito. Nel luglio 2009, il tribunale investito della causa aveva dichiarato ammissibile la richiesta di costituzione di parte civile avanzata dal Presidente della Repubblica, ma aveva allo stesso tempo sospeso il giudizio sulle relative istanze sino alla scadenza del termine di un mese successivo alla cessazione del Presidente medesimo dalle sue funzioni (alla luce di quanto disposto – lo ricordiamo – dall’art. 67, comma 3, della Costituzione). Confermata in appello, la decisione è stata impugnata in Cassazione, di fronte alla quale è stata formulata la seguente questione prioritaria di costituzionalità: «è l’articolo 2 del codice di procedura penale contrario alla Costituzione in riferimento agli artt. 9 e 16 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, 5 e 64 della Costituzione, nonché ai principi di separazione dei poteri e del diritto ad un procedimento giusto ed equo, in quanto non prevede l’impossibilità per il Presidente della Repubblica in carica, durante il suo mandato, di costituirsi parte civile dinanzi ad una giurisdizione penale?».

Secondo la Cour de cassation, tale questione mancava del carattere di serietà richiesto e mirava, in realtà, a precisare il campo di applicazione dell’art. 2 del codice di procedura penale rispetto all’art. 67 della Costituzione, questione che, dunque – secondo la suprema Corte –, rientrava pienamente nella competenza interpretativa del giudice ordinario. Si  attende, quindi, la pronuncia sul punto.

 

2.2. I membri del Governo

La responsabilità civile dei membri del Governo risponde alle comuni regole di diritto valevoli per tutti i cittadini. Il regime della responsabilità penale dei membri del Governo riposa, invece, sulla distinzione tra atti commessi nell’esercizio delle funzioni ed atti estranei a detto esercizio.

 

2.2.1. La responsabilità penale dei membri del Governo per atti funzionali

La responsabilità penale per gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni è regolata dal Titolo X della Costituzione. L’attuale disciplina costituisce il frutto della revisione costituzionale del 27 luglio 1993. Sino a quella data, infatti, la procedura di messa in stato d’accusa dei membri del Governo prevedeva esclusivamente il privilegio di giurisdizione: il giudizio era, cioè, demandato alla stessa Haute Cour de Justice che era chiamata a giudicare il Presidente della Repubblica, e seguiva il medesimo procedimento (allora) previsto per quest’ultimo, mentre per la definizione dei crimini e dei delitti, così come per la determinazione delle pene, si faceva rinvio alle leggi penali in vigore nel momento in cui i fatti risultavano commessi.

L’esperienza concreta di utilizzo di questa procedura mostrò come il privilegio di giurisdizione potesse, in realtà, trasformarsi in una vera e propria impunità per i membri del Governo, i quali, in varie occasioni, riuscirono effettivamente a sottrarsi al procedimento di messa in stato d’accusa grazie all’appoggio della maggioranza parlamentare e ad un’interpretazione ampia della nozione di atto rientrante nell’esercizio delle funzioni[30].

La nuova disciplina della responsabilità ministeriale c.d. funzionale ha cercato, quindi, di ridimensionare la componente politica sia sul piano della composizione dell’organo giudicante, sia sul piano della procedura, ed in particolare del potere di iniziativa, prevedendo, da un lato, l’istituzione di un nuovo giudice, denominato Cour de Justice de la République e composto da dodici parlamentari e tre giudici della Corte di cassazione, e riconoscendo, dall’altro lato, il diritto di agire a chiunque sia stato vittima di un crimine commesso da un ministro nell’esercizio delle funzioni[31].

Alla luce del nuovo dettato costituzionale, i membri del Governo sono penalmente responsabili degli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni e qualificati come reati nel momento in cui sono commessi.  Essi sono giudicati dalla Corte di giustizia della Repubblica, la quale è vincolata dalla descrizione dei reati nonché dalla determinazione delle pene previste dalla legge (art. 68-1).

L’art. 68-2 stabilisce che la Corte di giustizia della Repubblica è formata da quindici giudici: dodici parlamentari, eletti nel proprio seno e in numero uguale, dall’Assemblea nazionale e dal Senato dopo ogni rinnovo generale o parziale delle assemblee stesse e tre magistrati giudicanti della Corte di cassazione, di cui uno presiede la Corte di giustizia della Repubblica. Chiunque si ritenga leso da un reato commesso da un membro del Governo nell’esercizio delle proprie funzioni può sporgere denuncia presso un’apposita «commissione delle istanze», composta da tre magistrati della Corte di cassazione, due membri del Consiglio di Stato e due membri della Corte dei conti. Detta commissione ha il potere di ordinare l’archiviazione della procedura, oppure la trasmissione della stessa al Procuratore generale presso la Corte di cassazione ai fini del ricorso alla Corte di giustizia della Repubblica. Il Procuratore generale presso la Corte di cassazione può, altresì, presentare ricorso d’ufficio alla Corte di giustizia della Repubblica su parere favorevole della commissione delle istanze. Una volta adita la Corte di Giustizia, il caso è sottoposto ad una commissione istruttoria, composta da tre consiglieri della Corte di cassazione, che ascolta i membri del Governo e decide se proseguire il giudizio. Le decisioni della Corte di Giustizia della Repubblica sono ricorribili per cassazione.

L’art. 68-3 prevede, infine, l’applicabilità di questa disciplina anche ai fatti commessi prima della sua entrata in vigore.

Il meccanismo descritto è stato per la prima volta utilizzato nel 1999 nell’ambito della nota inchiesta sul sangue infetto: in quell’occasione la commissione istruttoria ha, infatti, rinviato a giudizio con l’accusa di omicidio colposo due ex ministri del Governo di Laurent Fabius (1984-1986), Georgina Dufoix ed Edmond Hervé, nonché lo stesso Primo ministro. Il processo, che si è concluso con il proscioglimento di Fabius e Dufoix e con la condanna (con dispensa dalla pena) di Hervé, ha tuttavia suscitato nuove polemiche sulla efficacia della procedura. Le maggiori critiche si sono appuntate sull’impossibilità per le vittime di costituirsi parte civile – con la conseguenza che esse non possono avere accesso agli atti, che i loro avvocati non possono intervenire e che, per ottenere un indennizzo, esse dovrebbero iniziare un diverso processo civile – e sul fatto che, laddove siano coinvolti, come nel caso di specie, altri soggetti non appartenenti al Governo, questi ultimi devono essere giudicati con separati processi dai tribunali ordinari[32].

 

2.2.2. La responsabilità penale dei membri del Governo per atti extrafunzionali

La responsabilità penale dei membri del Governo per gli atti estranei all’esercizio delle funzioni segue le comuni regole di diritto. La competenza a giudicare i ministri (ivi compreso il Primo ministro) appartiene ai giudici ordinari[33]. Si danno, pertanto, casi di condanna di ministri, ad esempio, per diffamazione, come avvenuto ad Elizabeth Guigou nel 1997 o a Catherine Trautmann nel 1999[34].

La richiamata riforma del 1993 ha, d’altro canto, secondo alcuni avuto significative ricadute sull’interpretazione data dalla Cour de cassation alla nozione di atto rientrante nell’esercizio delle funzioni: si è, così, registrata una riduzione dell’ambito degli atti funzionali a quelli che hanno un rapporto diretto con la gestione degli affari di Stato ad esclusione degli atti relativi alla vita privata o ai mandati elettivi locali (sentenza Carignon del 26 giugno 1995)[35], ed è stata altresì operata una più netta distinzione tra gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni e quelli compiuti in occasione dell’esercizio delle funzioni, ritenendo che soltanto i primi potessero essere sottratti al regime comune di responsabilità (sentenza Noir del 6 febbraio 1997)[36].