ALESSIA FUSCO
RIPENSANDO ALLEFFETTIVA VIGENZA DELLART. 88, COMMA 1, ULTIMA PARTE,
DELLA COSTITUZIONE
Sommario: 1.
Attualità o desuetudine dello scioglimento monocamerale? 2. Qualche rapida considerazione sul potere
di scioglimento e sullo scioglimento
di una sola Camera. 3.
Abrogazione della norma e momentanea inapplicabilità?
1.
Attualità o desuetudine dello scioglimento monocamerale?
Secondo lart. 88, I
c., della Costituzione, Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro
Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse. Linterrogativo che
sostanzia questa breve analisi riguarda la perdurante vigenza nel nostro
sistema di tale disposizione, rinvenendo la sua occasione nei recenti
svolgimenti della cronaca costituzionale che hanno visto affiorare la
possibilità, poi, per vero, non concretizzatasi, che il Capo dello Stato
addivenisse a uno scioglimento monocamerale[1].
In altri termini,
la previsione costituzionale dianzi riportata può continuare a dirsi vigente,
specie a fronte dellintervento, avvenuto ormai quarantanni or sono, della
legge costituzionale recante Modificazione agli artt. 56, 57 e 60 della
Costituzione[2]
destinata, tra laltro, comè noto, ad equiparare la durata in carica del
Senato della Repubblica a quella della Camera dei Deputati e dopo aver
trovato applicazione nelle prime due legislature della Repubblica, allorché,
precisamente nel 1953 e nel 1958, il Senato venne sciolto anticipatamente per
far coincidere lelezione delle due Camere[3]?
E, nel caso di risposta positiva al quesito, a quali condizioni uno
scioglimento monocamerale potrebbe legittimamente avere luogo?
2. Qualche rapida considerazione
sul potere di scioglimento e sullo
scioglimento di una sola Camera.
Pur nei limiti imposti alle presenti
notazioni, non pare possibile omettere una preliminare (rapidissima)
ricognizione dei presupposti che possono legittimare la fine anticipata della
legislatura, prescindendosi da altri delicati profili
dellistituto in esame, come, ad esempio, la complessa questione relativa alla
qualificazione che si debba riconoscere al decreto presidenziale[4].
Al riguardo, una precisazione
terminologica, per quanto scontata, simpone. Secondo una prospettiva
descrittiva comunemente accolta[5],
viene, infatti, distinto uno scioglimento successivo il cui fondamento
riposerebbe nellapprovazione di una mozione di sfiducia da uno scioglimento
anticipato, quale sarebbe, invece, prodotto da cause di diversa natura. Il
nome, tuttavia, non sembra rispecchiare la cosa nemmeno sul piano meramente
descrittivo, ove si consideri che sia luna sia laltra species appartengono, in realtà,
a un unico genus
che è propriamente lo scioglimento anticipato, ossia lo scioglimento che si ha
prima della fine naturale della legislatura, e sembrano inidonee a condurre a
diverse configurazioni dellistituto in esame[6].
Circa i punti salienti della
speculazione scientifica sulla configurazione dei presupposti di siffatto
scioglimento[7],
come è stato correttamente notato, non si è ancora approdati né forse si
potrà mai approdare, data lestrema fluidità della materia a conclusioni
univoche e condivisibili[8],
anche se, tra tutte le ipotesi ventilate, almeno laccertata incapacità delle
Camere di esprimere una maggioranza stabile[9]
pare riscuotere un pacifico consenso. Fra le altre cause postulate, non convince, per esempio, che una crisi di governo
possa determinarsi in forza di elezioni amministrative che abbiano riportato
esiti di segno opposto alla maggioranza parlamentare: ipotesi, questa,
espressiva di un paradigma fortemente statalista, che trascura prospettive di
ricostruzione multilivello del sistema istituzionale[10].
La quaestio delle condizioni che legittimano lo scioglimento
anticipato diventa, per così dire, maggiormente vexata se riferita allo
scioglimento monocamerale.
Contrariamente a quanto sostenuto da
autorevole dottrina alcuni decenni fa, serie perplessità si possono nutrire a
riguardo della scarsa probabilità di una vera situazione di conflitto fra i
due rami del Parlamento entrambi espressi nel medesimo momento dallo stesso
corpo elettorale[11],
un conflitto da intendersi nei termini di un blocco totale, una paralisi delle
funzioni statali, a motivo, fra gli altri, del vigente sistema elettorale
introdotto nel sistema dalla l. 270/2005, altresì tristemente nota come
legge Porcellum. Situazione, questa, che si poteva
intravedere già nel momento genetico della XV legislatura, quando, nel 2006, le
prime elezioni svoltesi sotto limpero della nuova legge elettorale avevano
disegnato una maggioranza di centrosinistra numericamente debole alla Camera e,
soprattutto, al Senato[12].
Ora, non sarebbe azzardato considerare che se, a ridosso delle elezioni, il
Presidente della Repubblica, prima di conferire lincarico di formare un nuovo
Governo, avesse posto in essere uno scioglimento monocamerale (in questo caso, del solo Senato), ciò
avrebbe potuto contribuire alla definizione più netta di una situazione
politica altrimenti incerta e oscillante, perennemente sul filo del rasoio[13].
Anche in questo caso, tuttavia, lesperirsi della previsione dellart. 88, I
c., ult. parte, della Costituzione si sarebbe
profilato alquanto problematico, non potendosi escludere, a seguito delle nuove elezioni, il ricomporsi
di unassemblea ancora ostile al Governo e dissenziente rispetto alla Camera
superstite. Rebus sic stantibus,
avrebbero potuto almeno teoricamente riproporsi le condizioni per un nuovo
scioglimento monocamerale e, al limite, per linnesco di una serie di
scioglimenti a catena che avrebbero paralizzato lattività di governo e
lintero sistema democratico, minando nelle fondamenta, fra laltro, il ruolo
del Presidente quale gestore della crisi[14].
Altra via percorribile sarebbe stata lo scioglimento contestuale di entrambe le
Camere simul stabunt simul cadent soluzione,
questa, che appare preferibile in un sistema bicamerale perfetto, quale è
quello italiano.
3. Abrogazione della norma e momentanea inapplicabilità?
Dove rintracciare, allora, la ragionevolezza dello
scioglimento monocamerale?
Lo scioglimento di una sola Camera
va escluso a fortiori nel caso in cui
nelle due Camere si presentino due maggioranze alternative, poiché in una
situazione di tal genere la delicatezza del potere presidenziale di
scioglimento[15]
sarebbe seriamente messa a repentaglio, configurandosi come del tutto
arbitraria la scelta del Capo dello Stato di sciogliere una Camera in luogo
dellaltra[16].
Non è peraltro mancato chi, sulla base di analoghe considerazioni, ha giudicato
lo scioglimento monocamerale come unidea ormai davvero extravagante[17].
Un simile, per quanto condivisibile, giudizio varrebbe tuttavia a escluderne in
radice la sua ragionevolezza/esperibilità? Insomma,
come ci si è domandati allinizio, la norma sopravvive ancora nel sistema?
Ragioniamo, dunque, delle vicende a
cui la norma può essere stata sottoposta: prima fra tutte, labrogazione[18].
Ora, comè noto, la cessazione dellefficacia di una norma conosce due
differenti modalità: espressa e tacita. Nel nostro caso, perché possa essere
intervenuta unabrogazione espressa, avrebbe dovuto esserci una legge costituzionale
(e solo quella) successiva, recante un enunciato normativo opposto a quello
contenuto nel testo originario, potendo il legislatore disvolere
domani ciò che vuole oggi o disvolere oggi ciò che ha
voluto ieri[19].
Così, tuttavia, allevidenza, non è stato. Perché possa, invece, esserci stata
unabrogazione tacita, sarebbe occorsa una legge costituzionale successiva
regolatrice in modo nuovo della materia. Una tale tesi è stata, del resto,
sostenuta[20],
con riferimento alla legge costituzionale n. 2 del 1963, la quale avrebbe
prodotto una modificazione tacita del testo costituzionale: una modifica, cioè,
che avrebbe interessato la norma senza fare cadere il testo[21].
Una soluzione di tal fatta, pur
accolta talora in dottrina, solleva, a nostro avviso, problemi di carattere sia
formale sia sostanziale. Senza volersi addentrare nella disamina delle ragioni
che portano a escludere modifiche per via tacita della Carta fondamentale
problema formidabile[22]
affrontato da numerosi studiosi la perdurante vigenza della norma di cui si
discute dovrebbe essere ancora sostenuta, potendosene piuttosto predicare, al
momento, la semplice inapplicabilità[23].
Per converso, non sembrerebbe opportuno affermarne la non vigenza solo in
ragione della momentanea non applicabilità, dato che questultima condizione
non appare sufficiente.
La norma risulta oggi, difatti,
incongrua rispetto allo scopo, irragionevole rispetto alla situazione di fatto.
A sostegno della presente tesi, una
prima ragione, di ordine generale, va rintracciata nella complessa fisiologia
del sistema parlamentare. Lo scioglimento di una sola Camera provocherebbe la
paralisi momentanea del sistema, stante il nostro modello bicamerale perfetto,
che richiede la piena operatività di entrambi i rami del Parlamento per
assicurare il regolare funzionamento degli apparati comuni alle due Camere[24].
Di poi, come già evidenziato,
risulta difficile non osservare che, nel disporre lo scioglimento di una sola
Camera, dovrebbe mettersi in conto ex
ante levenienza per la quale, qualora le operazioni elettorali
riportassero una nuova situazione di diversità nella maggioranza in seno alle
due Camere, il Capo dello Stato dovrebbe procedere a un nuovo scioglimento,
stavolta di entrambe, o ipotesi ancora più illogica a reiterati
scioglimenti di una sola. In questultimo caso, si porrebbe un dilemma amletico
che riguarderebbe la Camera da sciogliere, se quella la cui maggioranza
sostiene il Governo o laltra, di segno avverso. Qualunque fosse la scelta
posta in essere, essa sarebbe interamente rimessa alla discrezionalità del
Presidente della Repubblica e non potrebbe non sostanziare (o comunque non
risultare espressione di) una scelta di natura politica dello stesso,
snaturandone il ruolo di organo super partes, garante della Costituzione, potere neutro. In
altri termini, lo scioglimento, a queste condizioni, non potrebbe non essere
(ed apparire come) atto di sostegno nei confronti di uno schieramento partitico
e, per ciò stesso, di opposizione rispetto alle posizioni assunte da altro
schieramento partitico, di approvazione per la scelta (interamente politica,
naturalmente) di sostenere una certa compagine di governo e di sanzione per la
scelta (opposta, parimenti politica) di negare tale sostegno, ovvero viceversa;
in ogni caso, un atto di direzione politica, come tale precluso ad un organo
che si configura quale struttura garantista nellambito di un sistema che esige
il complesso e delicato equilibrio di checks and balances delineato dalla Carta costituzionale.
Alla luce delle considerazioni
svolte, va però precisato che lapplicabilità della norma è esclusa dalle presenti condizioni di contesto politico-istituzionale e non una volta
per tutte. Tale situazione trova le proprie ragioni su un piano politico
costituzionale: si osservi, infatti, come le motivazioni che legittimano lo
scioglimento possano subire anchesse unevoluzione, in ragione dei (
)
mutamenti del sistema politico costituzionale[25].
Daltro canto, non è possibile prevedere i complessi meccanismi che scaturiranno
dalloscillazione del pendolo[26],
ipotizzando future circostanze che potrebbero riaprire la strada a uno
scioglimento monocamerale da parte del Capo dello Stato, tale da far rivivere
la parte del precetto costituzionale della cui vigenza si discute. Ciò induce a
considerare come la norma tragga linfa per la sua applicabilità dallhic et nunc in cui, volta per volta, si trova a vivere, e
fornisce, sul piano istituzionale con riferimento al potere di scioglimento
unulteriore dimostrazione dellimportanza del ruolo del Presidente della
Repubblica in quanto detentore dellindirizzo politico costituzionale[27].
[1] Il
riferimento, come è ovvio, è al paventato scioglimento monocamerale che si
sarebbe verificato lo scorso dicembre qualora la Camera dei Deputati avesse
votato la sfiducia al Governo Berlusconi. Sul punto, cfr. L. Cuocolo, È possibile lo scioglimento anticipato della sola camera dei deputati?,
in Il Ricostituente (https://www.ilricostituente.it/2010/08/14/14-08-2010-e-possibile-lo-scioglimento-anticipato-della-sola-camera-dei-deputati/)
e le osservazioni critiche di A. Ruggeri,
Crisi di governo, scioglimento delle
Camere e teoria della Costituzione, in Forum
di Quaderni Costituzionali (https://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0239_ruggeri.pdf);
L. Cuocolo, E se venisse sciolta solo la Camera?, in Il secolo XIX, 27 agosto 2010; C.
Maniaci, Chiudere una Camera sola
si può. Ma liter costituzionale è rischioso, in Libero, 9 settembre 2010. Per completezza, pur se con numerose
perplessità, cfr. anche P. Armaroli,
Unidea per far fuori Gianfranco: al voto
solo per Montecitorio, in Libero,
1 agosto 2010; Id., Se Berlusconi insiste può sciogliere il
Parlamento, in Libero, 7 agosto
2010.
[2] Si
tratta, come è noto, della legge costituzionale n. 2 del 9 febbraio 1963, che
vide la luce alla fine della III legislatura.
[3] Sul
punto, cfr. L. Carlassare, sub
art. 88, in Commentario alla Costituzione, a cura di
G. Branca, Bologna-Roma 1983, 46 ss.
[4] Se di atto
formalmente e sostanzialmente presidenziale, formalmente presidenziale e
sostanzialmente governativo, duumvirale o, ancora, a
partecipazione complessa. Per una ricostruzione del problema della titolarità
del potere di scioglimento, altra vexata quaestio
della dottrina sullo scioglimento anticipato, cfr., ex plurimis, L. Paladin, Diritto
costituzionale, III ed., Padova 1198, 479 ss. e S. Bartole, Scioglimento
delle camere, in Enc. dir., Agg. III (1999), 936 ss.
[5] Cfr., ex plurimis, T. Martines, Diritto costituzionale, XII
ed., Milano 2010, 451.
[6] Di non
felice gioco di parole parla opportunamente A.
Mastropaolo, Il potere di
scioglimento anticipato delle Camere (art. 88 Costituzione), in Archivio di diritto e storia costituzionali
(https://www.dircost.unito.it/dizionario/pdf/Mastropaolo-Potere.pdf).
[7] Per la
letteratura sullargomento, tra gli altri, v. G.
Guarino, Lo scioglimento delle
assemblee parlamentari, Napoli 1948; L.
Carlassare, sub art. 88,
cit.; P. Costanzo, Lo
scioglimento delle assemblee parlamentari, Milano 1988; S. Bartole, op. cit., 936 ss.; T.E. Frosini;
P.L. Petrillo, sub art. 88, in Commentario alla Costituzione, a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, Torino 2006, 1712 ss.;
F. Dimora, sub art. 88, in Commentario
breve alla Costituzione, II ed., a cura di S. Bartole e R. Bin, Padova 2008, 795 ss., nonché i contributi raccolti in
AA.VV., Le crisi di governo nellordinamento e nellesperienza costituzionale,
a cura di L. Ventura, Torino 2001. Riflessioni sullinveramento
del potere di scioglimento nellesperienza repubblicana degli ultimi anni si
hanno in M. Timiani, Crisi e formazione dei Governi: tendenze
nella prassi del maggioritario (1992-2007), in AA. VV., La prassi
degli organi costituzionali, a cura di A.
Barbera e T.F. Giupponi, Annali di
Diritto Costituzionale, Bologna 2008, 69 ss.; M. Belletti, Continuità
e discontinuità nella prassi statutaria sullo scioglimento delle Assemblee
parlamentari e riflessi sulla prassi repubblicana, in La prassi, cit.,
101 ss. e, ora, in A. Ruggeri, Evoluzione del sistema
politico-istituzionale e ruolo del Presidente della Repubblica, in Forum di Quaderni Costituzionali (https://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0237_ruggeri.pdf)
e P. Costanzo, La gestione delle crisi di governo e lo
scioglimento anticipato delle Camere, in Consulta On Line (https://www.giurcost.org/studi/CostanzoMessina.html).
Sulla titolarità del Capo dello Stato del potere di scioglimento delle Camere,
cfr., per tutti, la ricostruzione operata da L.
Paladin, op. cit., 479 ss.;
sul punto, meritano altresì essere ricordate le scosse telluriche avvenute di
recente nel mondo istituzionale, ora registrate, ex plurimis, da L. Carlassare, Il
Quirinale da solo non basta, in Il
Fatto quotidiano, 11 febbraio 2011; D.
Martirano, Controfirma decisiva o
atto dovuto? I dubbi dei costituzionalisti (Colloquio con Giovanni Guzzetta, Michele Ainis, Paolo Armaroli e Giovanni Pitruzzella),
in Corriere della Sera, 15 febbraio
2011 e M. Villone, Lo scioglimento anticipato tra difesa della
democrazia e tradimenti, in Costituzionalismo.it (https://www.costituzionalismo.it/aggiornamento.asp?id=541).
[8] F. Cuocolo, Principi di diritto costituzionale, II ed., Milano 1999, 623.
[9] Cfr., ex plurimis, S. Bartole, Scioglimento delle Camere, cit., 940.
[10] Devo
questa riflessione al Prof. L. DAndrea. A riguardo, cfr. anche le riflessioni
di F. Cuocolo, op. cit., 619 ss.
[11] Cfr. L. Carlassare, sub art. 88, cit., 68. Sul punto, cfr.
anche T. Martines, op. cit., 453.
[12] In forza dei
voti di quello che, ironicamente, fu battezzato il partito dei senatori a
vita.
[13] Come ben
evidenzia A. Ruggeri, Crisi di governo, cit., 7.
[14] A. Ruggeri, Crisi di governo, cit.,
6. Sul punto, cfr. anche L. Carlassare,
Il ruolo del Capo dello Stato nella
gestione delle crisi di governo, in AA.
VV., Le crisi di governo
nellordinamento e nellesperienza costituzionale, cit., 119 ss.
[15] Così, T. Martines, op. cit., 451.
[16] Come osserva
L. Carlassare, sub art. 88, cit., 69, (
) con quale
criterio se non quello di penalizzare un certo indirizzo politico- potrebbe
avvenire la scelta fra le due? A tal proposito, A. Ruggeri, Crisi di
governo, cit., 7, parla di scoperto schieramento di campo.
[17] Cfr. P. Costanzo, La gestione delle crisi di governo, cit., 28.
[18] Cfr.,
per tutti, S. Pugliatti, Abrogazione (teoria generale e abrogazione
degli atti normativi), in Enc. dir., I
(1958), 141 ss.
[19] Così A. Ruggeri, La forza della Costituzione, in Forum di Quaderni Costituzionali (https://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0069_ruggeri.pdf
), 1.
[20] Cfr. P. Costanzo, La gestione delle crisi di governo, cit., 29.
[21] S. Pugliatti, Abrogazione, cit.,
151.
[22]
Lespressione è mutuata da M.
Cappelletti, Dimensioni della
giustizia nelle società contemporanee, Bologna 1994, 65.
[23] A
prescindere dagli esiti della vicenda dello scorso dicembre, si può seriamente
ritenere che, nel caso in cui la Camera avesse votato la sfiducia al Governo,
lo scioglimento di essa si sarebbe rivelato una soluzione opportuna,
considerando limminente approvazione della legge di stabilità e, in generale,
la difficile congiuntura istituzionale?
[24] Come
opportunamente osserva T. Martines,
op. cit., 453.
[25] Così, F. Dimora, sub art. 88, cit., 798.
[26] Cfr. A. Saitta, Loscillazione del pendolo. Maggioranza e opposizioni nella democrazia
costituzionale italiana, Milano 2004.
[27] Cfr. G. Silvestri, Il Presidente della Repubblica, in Le garanzie della Repubblica, Torino 2009, 7.