CONSULTA ONLINE 

Giampietro Ferri

Il legittimo impedimento a comparire nelle udienze penali introdotto dalla l. n. 51 del 2010 per il presidente del consiglio e per i ministri*

Sommario: — 1. La sentenza della Corte costituzionale n. 262 del 2009 sulla sospensione del processo penale per le alte cariche dello Stato prevista dalla l. n. 124 del 2008: l’inidoneità della legge ordinaria a disciplinare la materia. — 2. Il legittimo impedimento a comparire nelle udienze penali introdotto dalla l. n. 51 del 2010 a tutela del Presidente del Consiglio e dei Ministri: una misura transitoria in attesa di una legge costituzionale che reintroduca la sospensione del processo penale. — 3. (segue) il problema della natura del legittimo impedimento: istituto processuale o prerogativa materialmente costituzionale?. — 4. (segue) il problema dei poteri di controllo del giudice sull’impedimento: considerazioni critiche sull’ipotizzata interpretazione del testo legislativo in maniera “costituzionalmente orientata”. — 5. Considerazioni conclusive.

1. La sentenza della Corte costituzionale n. 262 del 2009 sulla sospensione del processo penale per le alte cariche dello Stato prevista dalla l. n. 124 del 2008: l’inidoneità della legge ordinaria a disciplinare la materia.- La l. n. 124 del 2008, recante «Disposizioni in materia di sospensione del  processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato», aveva disposto la sospensione fino «alla cessazione dalla carica o dalla funzione» dei processi penali nei quali fossero coinvolti i soggetti «che rivestono la qualità di Presidente della Repubblica, di Presidente del Senato, di Presidente della Camera e di Presidente del Consiglio dei Ministri»[1].

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 262 del 2009, ne aveva però dichiarato l’illegittimità costituzionale «per violazione del combinato disposto degli artt. 3 e 138 Cost., in relazione alla disciplina delle prerogative di cui agli artt. 68, 90 e 96 Cost.»[2]. La Corte aveva motivato la propria decisione con il fatto che, introducendo una deroga al principio di parità di trattamento di fronte alla giurisdizione al fine di tutelare le funzioni istituzionali dei titolari delle alte cariche, la l. n. 124 del 2008 aveva attribuito loro «un eccezionale ed innovativo status protettivo, che non è desumibile dalle norme costituzionali sulle prerogative e che pertanto è privo di copertura costituzionale»[3]. La Corte si era, dunque, espressa nel senso che la sospensione del processo penale per le alte cariche dello Stato rientra nella categoria delle prerogative (o immunità in senso lato), le quali, pur potendo assumere «varie forme e denominazioni», presentano la «duplice caratteristica di essere dirette a garantire l’esercizio della funzione di organi costituzionali e di derogare al regime giurisdizionale comune», richiedendo perciò una «precisa copertura costituzionale»[4]: vale a dire un «puntuale fondamento», non necessariamente esplicito, nella Costituzione o nelle leggi costituzionali[5].

La Corte costituzionale aveva respinto la tesi della difesa della parte privata secondo la quale, potendo il titolare dell’alta carica rinunciarvi, la sospensione del processo non potrebbe essere considerata una prerogativa. Mentre infatti caratteristica delle prerogative costituzionali è l’indisponibilità, prevalendo sempre l’esigenza della tutela della funzione sulla volontà del singolo di farsi giudicare, il soggetto che ricopre l’alta carica potrebbe liberamente decidere di avvalersi della sospensione del processo ove ritenesse che l’impegno richiesto dall’attività difensiva non sia compatibile con gli impegni istituzionali[6]. La sospensione del processo penale andrebbe qualificata allora come strumento di natura strettamente processuale, che mira a garantire il diritto di difesa, come avviene nel caso del «legittimo impedimento», il quale è regolato dalla legislazione ordinaria (art. 420-ter c.p.p.)[7].

Ma questa interpretazione — aveva ribattuto la Corte — è smentita dalla circostanza che, mentre il diritto di difesa è garantito dalla Costituzione a tutti gli individui, la sospensione non riguarda tutti gli imputati che in ragione della propria attività abbiano difficoltà a partecipare al processo penale, bensì soltanto le alte cariche[8]. La deducibilità del legittimo impedimento a comparire nel processo penale, infatti, «non costituisce prerogativa costituzionale» perché «prescinde dalla natura dell’attività che legittima l’impedimento, è di generale applicazione e, perciò, non deroga al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione»[9].

In ogni caso, la previsione di una «presunzione legale assoluta di legittimo impedimento» derivante dalla titolarità della carica sarebbe intrinsecamente irragionevole e sproporzionata rispetto alla finalità di assicurare il diritto di difesa[10]. Detta presunzione impedirebbe, infatti, qualsiasi verifica circa l’effettiva sussistenza dell’impedimento a comparire in giudizio e renderebbe operante la sospensione processuale anche nei casi in cui non vi sia alcun impedimento e, quindi, non sussista in concreto l’esigenza di garantire il diritto di difesa[11].

La giurisprudenza costituzionale esige, invece, una puntuale verifica della condizione di impedimento, richiedendo che sia l’autorità giudiziaria a stabilire se ed entro quali limiti gli impedimenti legittimi derivanti dalla sussistenza di «doveri funzionali» rivestano caratteri di assolutezza tali da essere equiparati, ai sensi dell’art. 486 c.p.p., a causa di «forza maggiore»[12].

In conclusione, poiché la ratio della normativa impugnata andrebbe individuata nella protezione della «funzione pubblica», con il fine di assicurare «ai titolari delle alte cariche il sereno svolgimento» del mandato istituzionale[13], e poiché mancherebbe una «copertura costituzionale» a «un’evidente disparità di trattamento di fronte alla giurisdizione», la legge ordinaria non sarebbe «fonte di rango idoneo a disporre in materia»[14].

Ove si volesse inserire nell’ordinamento una nuova forma di protezione per i componenti e i titolari degli organi costituzionali, in deroga al regime giurisdizionale comune, occorrerebbe pertanto approvare una legge costituzionale.

2. Il legittimo impedimento a comparire nelle udienze penali introdotto dalla l. n. 51 del 2010 a tutela del Presidente del Consiglio e dei Ministri: una misura transitoria in attesa di una legge costituzionale che reintroduca la sospensione del processo penale. - Richiedendo però la legge costituzionale tempi lunghi per l’approvazione ed essendo impellente l’esigenza di mettere al riparo dalla giurisdizione penale il titolare dell’alta carica che aveva beneficiato della prerogativa della sospensione del processo penale, il Parlamento è intervenuto con una legge ordinaria, la quale non reintroduce formalmente la normativa caducata dalla Corte costituzionale, ma realizza sostanzialmente lo stesso effetto perché, ampliando considerevolmente la possibilità di rinviare le udienze dei processi riguardanti il titolare della medesima carica per «legittimo impedimento», ostacola lo svolgimento dell’attività processuale nei suoi confronti.

Ciò, in attesa dell’entrata in vigore di una legge costituzionale che dovrebbe risolvere stabilmente il problema delle “interferenze” dell’azione della magistratura nell’esercizio della funzione di governo proprio con la sospensione del processo «per l’intera durata della carica o della funzione»[15].

La l. n. 51 del 2010, recante «Disposizioni in materia di impedimento a comparire in udienza»[16], prevede infatti che tali disposizioni si applichino fino alla data di entrata in vigore della legge costituzionale contenente la disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, nonché della disciplina attuativa delle modalità di partecipazione degli stessi soggetti ai processi penali, e comunque non oltre diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della stessa legge (art. 2 comma 1).

Si tratta, quindi — come si è detto nel corso dei lavori preparatori —, di una «legge ponte»[17], che “anticipa la produzione degli effetti della legge costituzionale” in gestazione ed è destinata ad esaurirsi una volta che la stessa legge costituzionale entrerà in vigore, creando così una “saldatura” tra la fase in cui alle più alte cariche statali veniva assicurata una protezione automatica mediante la sospensione del processo (tutelando, in concreto, il Presidente del Consiglio dei Ministri dall’azione della magistratura) e la fase in cui alcune di quelle cariche (il Presidente del Consiglio e il Presidente della Repubblica), con l’aggiunta dei Ministri, potranno nuovamente beneficiare della sospensione, a condizione però che intervenga una decisione del Parlamento in tal senso[18].

Si comprende allora perché la l. n. 51 del 2010, riprendendo significativamente una clausola che era stata inserita nella l. n. 124 del 2008 e che rappresenta una costante della legislazione che negli anni scorsi è stata prodotta come strumento di difesa del potere politico dalla magistratura[19], disponga che le norme sul legittimo impedimento si applicano anche «ai processi in corso, in ogni fase, stato o grado, dalla data di entrata in vigore della presente legge» (art. 1 comma 6).

Si comprende altresì perché la legge faccia «salvi i casi previsti» dall’art. 96 Cost. (art. 2 comma 1), che sono già coperti da una immunità, essendo richiesta l’«autorizzazione a procedere» del Parlamento (o, per meglio dire, spettando alla Camera competente il potere di approvare l’eventuale proposta di diniego dell’autorizzazione a procedere nei confronti del Presidente del Consiglio o del Ministro)[20].

La possibilità, per il Presidente del Consiglio, di bloccare il processo penale e, quindi, di farsi schermo con il «legittimo impedimento» dalle accuse della magistratura deriva dal fatto che l’àmbito di applicazione dell’istituto — il quale comporta il «rinvio del processo ad altra udienza» (art. 1 comma 3) — viene dilatato fino al punto da ricomprendere non solo lo svolgimento di tutte le funzioni istituzionali attinenti al ruolo ricoperto, ma anche l’esercizio delle attività ad esse strumentali, delle attività che ne rappresentano il “naturale” completamento e delle attività che «non sono esplicitazione di attribuzioni disciplinate espressamente dalle leggi o dai regolamenti, ma sono comunque indispensabili all’esercizio delle funzioni» governative[21]. L’art. 1 comma 1 dispone infatti che, ai sensi dell’art. 420-ter c.p.p., per il Presidente del Consiglio costituisce legittimo impedimento a comparire nelle udienze dei procedimenti penali, quale imputato, «il concomitante esercizio di una o più delle attribuzioni previste dalle leggi» (in particolare, dagli artt. 5, 6 e 12 l. n. 400 del 1988 e dal d. lg. n. 303 del 1999) e «dai regolamenti» (in particolare, dal regolamento interno del Consiglio dei Ministri). Poi, esso aggiunge che rappresentano legittimo impedimento le relative «attività preparatorie e consequenziali», nonché «ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di Governo».

Per quanto riguarda i Ministri, il legittimo impedimento viene identificato nell’«esercizio delle attività previste dalle leggi e dai regolamenti», nonché in «ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di Governo» (art. 1 comma 2).

Infine, la previsione che, da parte della Presidenza del Consiglio, vi possa essere un’attestazione che l’impedimento correlato allo svolgimento delle funzioni indicate è «continuativo» e che detta attestazione possa coprire un arco temporale di sei mesi, durante il quale non potrebbero svolgersi le udienze (art. 1 comma 4), dimostra ulteriormente l’intento del legislatore di creare una protezione per la funzione di Governo, facilitando un esercizio “sereno” del mandato del Presidente del Consiglio in attesa dell’introduzione di una vera e propria prerogativa costituzionale.

3. (segue) il problema della natura del legittimo impedimento: istituto processuale o prerogativa materialmente costituzionale? - Secondo la relazione parlamentare di maggioranza sul testo unificato delle varie proposte recanti «Disposizioni in materia di impedimento a comparire in udienza», presentate dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 262 del 2009, l’intervento legislativo riguarderebbe esclusivamente la materia processuale, consistendo in una «tipizzazione delle cause costituenti legittimo impedimento», che rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore[22].

Specificando tali cause, il legislatore limiterebbe il potere del giudice nella valutazione della fondatezza degli impedimenti eventualmente addotti dall’imputato.

Tuttavia, non sottrarrebbe l’imputato alla giurisdizione penale.

Dovrebbe, dunque, escludersi che la deroga all’art. 420-ter c.p.p. possa creare una «forma di immunità»[23].

Si è obiettato che, se nulla vieta al legislatore ordinario di formulare una disciplina tipizzata in rapporto agli impedimenti strettamente connessi all’esercizio delle funzioni proprie del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, la logica dell’istituto in questione vorrebbe che s’individuassero alcune ipotesi «tipiche e tassative di legittimo impedimento presuntivo dei soggetti in questione, circoscritte in modo rigoroso ad attività indifferibilmente legate ai loro “doveri funzionali”»; ma «riservando per il resto al giudice la valutazione circa l’effettiva “impossibilità di comparire” dei medesimi, quando si tratti di situazioni diverse da quelle così specificamente predeterminate»[24].

Il fatto che il legislatore, richiamando le disposizioni legislative e regolamentari che disciplinano l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’attività governativa, abbia invece recepito un lungo elenco di ipotesi che comprende l’esercizio di qualunque funzione attribuita alla carica istituzionale ricoperta e che, in aggiunta, abbia inserito una formula quanto mai vaga che estende ulteriormente l’àmbito di applicazione del legittimo impedimento (con riguardo, come si è già detto, a «ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di Governo») comporta che venga sostanzialmente sottratta al giudice la possibilità di svolgere un controllo sulla effettiva sussistenza della impossibilità a comparire e che «l’istituto del “legittimo impedimento” venga forzato fino a farne una vera e propria “prerogativa”»[25]: come confermerebbe la previsione che la nuova disciplina si applica fino all’entrata in vigore della legge costituzionale che disciplinerà in maniera organica le «prerogative» dei componenti del Governo[26].

Sarebbe allora lo stesso legislatore a svelare la natura materialmente costituzionale della normativa introdotta con la l. n. 51 del 2010, la quale, non avendo appunto la forma costituzionale, sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3 e 138 Cost.[27].

4. (segue) il problema dei poteri di controllo del giudice sull’impedimento: considerazioni critiche sull’ipotizzata interpretazione del testo legislativo in maniera “costituzionalmente orientata” - Ci si è chiesti, tuttavia, se la formulazione del testo legislativo possa prestarsi a un’interpretazione che, lasciando al giudice la possibilità di «continuare a esercitare il normale potere di controllo sul legittimo impedimento»[28], consenta di superare le obiezioni di legittimità costituzionale che sono state da più parti sollevate, e che si sono appuntate anche sulla irragionevolezza intrinseca e sulla lesione del principio di indipendenza della funzione giurisdizionale (art. 101 comma 2 Cost.)[29].

Si è argomentato che, poiché la legge parla di impedimento «legittimo» ma non di impedimento «assoluto», e poiché l’art. 420-ter c.p.p. richiede, per la configurazione del «legittimo impedimento», che vi sia l’«assoluta impossibilità di comparire», il giudice potrebbe «sindacare le ragioni addotte dalla Presidenza del Consiglio»[30]. Di fronte alla comunicazione dell’impedimento da parte dell’imputato, accompagnata dalla richiesta di rinvio dell’udienza, tale rinvio non dovrebbe pertanto costituire un automatismo, come si evincerebbe anche dal fatto che l’espressione «deve rinviare» — contenuta nella formulazione originaria del testo — è stata sostituita con la parola «rinvia» (art. 1 comma 3)[31].

Seguendo questa interpretazione “costituzionalmente orientata” — che troverebbe ulteriore sostegno nei lavori preparatori laddove la relazione di maggioranza ha escluso che siano state previste «ipotesi di presunzione assoluta di sussistenza» dell’impedimento[32] — non si verificherebbe un blocco dell’attività processuale. Le udienze continuerebbero a svolgersi secondo il calendario fissato dal giudice tenendo conto delle indicazioni di disponibilità fornite dall’imputato sulla base della propria agenda istituzionale, e dunque nel rispetto del «principio di leale collaborazione» fra i poteri dello Stato richiesto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. Si eviterebbe però che, per la mancata specificazione delle cause che comportano il legittimo impedimento, il giudice possa commettere «interferenze ed invasioni di campo» ai danni di un organo costituzionale[33].

Tuttavia, si può osservare che, nel momento in cui la l. n. 51 del 2010 ha individuato una serie di ipotesi di legittimo impedimento, ne ha sancito l’«assolutezza», non vedendosi diversamente quale sia il senso dell’intervento legislativo. Si tratta — come si è detto — di una serie talmente estesa da comportare che qualunque attività governativa debba considerarsi legittimo impedimento e, quindi, che risulti praticamente impossibile, senza la disponibilità dell’imputato, fissare le udienze durante il periodo di vigenza della legge[34].

La stessa disposizione secondo la quale il «corso della prescrizione rimane sospeso per l’intera durata del rinvio» in base a quanto previsto dall’art. 159 comma 1 c.p. (art. 1, comma 5), che richiama quella contenuta nella l. n. 124 del 2008, è sintomo evidente della previsione da parte del legislatore che si realizzarà in concreto una situazione pressoché identica a quella verificatasi quando era operativa la misura della sospensione del processo per le alte cariche.

Il fatto, poi, che il «fine» dichiarato dalla legge sia quello di consentire il «sereno svolgimento delle funzioni» istituzionali dei soggetti tutelati (art. 2 comma 1) — lo stesso fine che aveva ispirato la l. n. 124 del 2008[35] — chiarisce definitivamente come l’obiettivo del legislatore non sia quello di trovare un punto di equilibrio fra le esigenze della giustizia e quelle della “politica” in merito alla fissazione delle date delle udienze, ma quello di creare un’immunità processuale che non sembra possa conciliarsi con l’interpretazione dei poteri del giudice sopra indicata.

Del resto, che non sia praticabile — come hanno ritenuto i giudici comuni[36] — una soluzione interpretativa conforme alla Costituzione è dimostrato dalla circostanza che, per giustificare l’ammissibilità dell’intervento del legislatore, si è ricorsi a un altro argomento: quello della natura transitoria della disciplina normativa. Si è, infatti, ricordato che la Corte costituzionale ha sancito «il principio in forza del quale risulta ammissibile la previsione di una disciplina transitoria e limitata nel tempo destinata a essere sostituita in tempi brevi dalla legge che regolerà in via definitiva l’istituto che la norma temporanea anticipa»[37].

Ora, vero è che la giurisprudenza costituzionale, in più occasioni, ha considerato decisivo, ai fini della dichiarazione di non fondatezza della questione di legittimità, il rilievo che l’intervento legislativo ha natura provvisoria[38]. Ciò, tenendo conto della situazione di incertezza sul piano normativo o dei gravi effetti che deriverebbero da un’eventuale sentenza di accoglimento[39].

Tuttavia, questo non significa che con legge ordinaria si possano anticipare gli effetti di una legge costituzionale che modifichi o deroghi alla Costituzione. La fonte di grado inferiore non può occupare — neppure in via transitoria — l’àmbito materiale riservato alla fonte di grado superiore.

Andrebbe aggiunto che, avendo la Corte costituzionale messo bene in evidenza la differenza tra legittimo impedimento e immunità[40], e avendo dunque tracciato i limiti entro i quali il primo può essere compatibile con la Costituzione, siamo di fronte a un comportamento del legislatore che, se non determina una violazione del giudicato costituzionale sul piano formale, nella sostanza elude il dictum della Corte[41].

5. Considerazioni conclusive - Gli ultimi decenni della storia italiana sono stati contrassegnati dal conflitto fra il potere politico e quello giudiziario[42].

Di fronte ad alcune azioni dei magistrati che sono state percepite come un’«aggressione» nei confronti degli organi dello Stato democraticamente legittimati, il Parlamento ha reagito approvando leggi che, nel tentativo di proteggere pochi soggetti, hanno prodotto talvolta effetti negativi sull’intero sistema della           giustizia.

Come risulta dalla relazione introduttiva di uno dei progetti di legge che sono stati presentati in materia di impedimento dei titolari di cariche istituzionali a comparire alle udienze penali[43], l’intervento del legislatore in questa materia scaturisce dalla necessità di evitare la trasformazione in legge del disegno di legge recante «Misure per la tutela dei cittadini contro la durata indeterminata dei processi»[44] e comunemente noto come «processo breve»[45]: un disegno di legge che, avendo l’effetto di estinguere i processi penali in corso nei confronti del Presidente del Consiglio, risolverebbe sì — sotto l’aspetto dei rapporti con la magistratura penale — il problema della “serenità” di chi esercita al più alto livello le funzioni di Governo, ma, comportando nello stesso tempo l’estinzione di moltissimi processi (alcuni dei quali per reati gravi), avrebbe conseguenze assai dannose per l’amministrazione della giustizia[46].

Motivata con argomenti tutti inerenti alla formulazione della normativa sul legittimo impedimento che sembrano voler dimostrare come essa presenti caratteristiche che dovrebbero escluderne quantomeno l’incostituzionalità manifesta (la durata limitata nel tempo; la finalità esplicita di tutelare un bene, quello del «sereno svolgimento» delle funzioni di organi costituzionali, che la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto come «apprezzabile»[47]; il richiamo esplicito nella norma che «tipizza» il legittimo impedimento all’art. 420-ter c.p.p., con l’adozione di una formulazione che dovrebbe fugare i dubbi circa la permanenza in capo al giudice di un potere di controllo sugli impedimenti addotti dall’imputato)[48], la promulgazione della legge — che ha provocato critiche al Presidente della Repubblica[49] — si spiegherebbe soprattutto con la necessità di evitare proprio che il citato disegno di legge, già approvato dal Senato, venisse votato anche dalla Camera.

Tuttavia, il successivo intervento del Presidente Napolitano con il quale egli ha smentito che un Ministro senza portafoglio appena nominato avesse impegni istituzionali tali da giustificare l’applicazione nei suoi confronti della legge sul legittimo impedimento[50] ha inteso “fissare dei limiti”, fermando il tentativo di utilizzare in modo distorto la legge: un tentativo che è stato da taluni interpretato come la violazione di un “patto tacito” con lo stesso Presidente che, promulgandola, aveva compiuto un “gesto di apertura” verso la maggioranza governativa e che è apparso spregiudicato al punto che si è potuto dire che grazie alla legge n. 51 del 2010 si può essere nominati Ministri proprio allo scopo di beneficiare del legittimo impedimento e, in definitiva, per sottrarsi alla giustizia[51].

L’intervento presidenziale ha offerto, poi, lo spunto per avanzare un’interpretazione restrittiva della l. n. 51 del 2010, che escluderebbe in radice la possibilità di nominare un Ministro senza portafoglio per finalità improprie.

Si è osservato, infatti, che poiché la legge parla di funzioni attribuite ai Ministri «dalla Costituzione e dalla legge» (art. 2 comma 1), e poiché la Costituzione «fa riferimento esclusivamente ai Ministri con portafoglio» (parlando all’art. 95 comma 2 di «atti dei loro dicasteri»), essa dovrebbe applicarsi solo al Presidente del Consiglio e ai Ministri con portafoglio[52], rappresentando il legittimo impedimento una deroga ai princìpi generali della giurisdizione che, come ogni deroga, andrebbe interpretata restrittivamente[53].

 L’interpretazione prospettata potrebbe apparire, tuttavia, problematica ove si considerasse che l’art. 1 comma 2 e l’art. 2 comma 1 si riferiscono genericamente ai Ministri, che le attribuzioni dei Ministri senza portafoglio sono disciplinate — fra l’altro — da leggi (si pensi, ad esempio, al Ministro per i rapporti con le Regioni) e che la legge qui esaminata, originata dall’esigenza di tutelare la figura del Presidente del Consiglio, sembra formulata in modo da voler proteggere la funzione governativa nel suo complesso.