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FRANCESCA POLACCHINI*

CEDU E DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA NEI RAPPORTI CON L’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE INTERNO. PARALLELISMI E ASIMMETRIE ALLA LUCE DELLA PIÙ RECENTE GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

 

Sommario: 1. Introduzione: l’interpretazione conforme. – 2. I rapporti tra norme dell’Unione europea e norme degli Stati membri nella prospettiva della Corte di giustizia. – 3. I rapporti tra norme dell’Unione europea e norme interne nella prospettiva della Corte costituzionale. – 4. Il vincolo dell’interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea nella giurisprudenza della Corte di giustizia. – 4a) origine e fondamento dell’interpretazione conforme. – 4b) l’obbligo di interpretazione conforme come strumento di efficacia indiretta del diritto dell’Unione europea. – 4c) i margini di praticabilità dell’esegesi conforme – 5. Il vincolo dell’interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea nella giurisprudenza della Corte di giustizia: processo di interpretazione discendente attraverso lo strumento del rinvio pregiudiziale – 6. La collocazione della Cedu nel sistema delle fonti interne nella giurisprudenza della Corte costituzionale. – 6a. Segue: della Corte di cassazione. – 6b. Segue: del Tar e del Consiglio di Stato – 7. Il vincolo dell’interpretazione conforme alla Cedu ed alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo nella giurisprudenza della Corte costituzionale. – 7a. Segue: della Corte di cassazione. – 7b. Segue: della Corte di Strasburgo – 8. La collocazione della Cedu nel sistema delle fonti dopo Lisbona: quali margini per il potere di disapplicazione, da parte del giudice comune, delle norme nazionali incompatibili con la Cedu?

 

1. Introduzione: l’interpretazione conforme. – L’interpretazione conforme di una disposizione legislativa alla stregua di uno o più altri enunciati è, notoriamente, un criterio interpretativo introdotto dalla Corte costituzionale al fine di invitare i giudici comuni a cercare e trovare nella Costituzione gli elementi in grado di orientare la portata normativa dei testi legislativi.[1]

Questo criterio ha ricevuto applicazioni anche di natura esterna, quali l’interpretazione conforme alla normativa comunitaria ed alle norme Cedu.

La tecnica ermeneutica dell’interpretazione conforme racchiude in sè situazioni e problemi diversi.

Tale eterogeneità deriva, innanzitutto, dalla diversità dei parametri. Può, infatti, parlarsi di interpretazione conforme a tre parametri distinti: la Costituzione, il diritto dell’Unione europea, il diritto internazionale.

Il plurale si giustifica anche per un’altra ragione, relativa alla diversità strutturale dei tipi di sindacato che i giudici comuni possono esercitare quando si trovano a dover confrontare la normativa nazionale con i diversi parametri prima citati. Infatti, nel caso del diritto dell’U.E., l’interpretazione conforme è uno degli strumenti di cui può avvalersi il giudice per far valere la prevalenza del parametro rispetto all’oggetto. L’altro strumento è rappresentato dalla disapplicazione della legge nazionale confliggente con la normativa europea, a condizione che si tratti di normativa direttamente applicabile. L’effetto diretto è espressione dell’integrazione tra ordinamenti: secondo la giurisprudenza Granital, l’ordinamento interno si ritrae e trova applicazione quello comunitario. Se invece manca l’effetto diretto, nel caso di contrasto fra la norma interna e la disciplina sovranazionale non è la logica dell’integrazione fra ordinamenti che viene in rilievo, ma quella del controllo di validità all’interno dell’ordinamento nazionale. Ricorre, cioè, un’ipotesi di contrasto fra norma interna e norma dell’U.E. priva di effetto diretto, contrasto che si risolve mediante il giudizio incidentale di costituzionalità innanzi al giudice delle leggi per violazione degli artt. 11 e 117, 1 c. Cost., nel quale la norma sovranazionale assolve il ruolo di norma interposta.

Quando vengono in rilievo i parametri rappresentati dalla Costituzione e dal diritto internazionale, l’interpretazione conforme è l’unico strumento di cui dispone il giudice per assicurare in via immediata la prevalenza del parametro sull’oggetto, non potendo procedere alla disapplicazione della norma in contrasto con i parametri evocati. Se il tenore letterale della disposizione interpretanda non consente un’esegesi adeguatrice, il giudice non può farsi carico del superamento dell’antinomia e deve sollevare questione di legittimità costituzionale. In tale contesto, l’interpretazione conforme diviene uno dei veicoli attraverso cui “elementi di sindacato diffuso trovano ingresso in un sistema di giustizia costituzionale a sindacato accentrato”[2].

Poste queste premesse, le riflessioni che seguono si svilupperanno attraverso le due direttrici dei rapporti tra fonti sovranazionali e fonte nazionale e del ruolo dell’interpretazione conforme condotta dal giudice comune.

 

2. I rapporti tra norme dell’Unione europea e norme degli Stati membri nella prospettiva della Corte di giustizia. – Come noto, il rapporto tra Corte di giustizia e Corte costituzionale si è sviluppato essenzialmente sul piano del rapporto tra ordinamenti. Per un lunghissimo periodo, che ha abbracciato l’arco di trent’anni e non si è ancora concluso, ad ogni passo della giurisprudenza della Corte di giustizia verso l’affermazione del primato del diritto comunitario su quello degli Stati membri, ha corrisposto una pronuncia della Corte costituzionale che, pur mantenendo un approccio rigorosamente dualistico (in aperta contraddizione, per lo meno sul piano teorico concettuale, con la tesi monista accolta dalla Corte del Lussemburgo) ha reso effettivo, attraverso la propria giurisprudenza, il cammino comunitario del nostro Paese. Così, all’affermazione del principio del primato del diritto comunitario su quello nazionale o del principio dell’effetto diretto, attribuito dalla Corte di giustizia alle norme dei Trattati istitutivi e alle norme di diritto derivato, ha fatto eco la Corte costituzionale con una serie di pronunce attraverso le quali è passata da asserzioni decisamente refrattarie alle posizioni comunitarie all’attuale totale accettazione, con alcune precisazioni, della tesi della prevalenza del diritto comunitario su quello interno.

Cominciando dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, è ormai consolidata la tesi della preminenza delle norme sovranazionali nei loro rapporti con le norme degli Stati membri. Le considerazioni svolte a questo proposito dalla Corte possono essere trasposte, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ai rapporti tra norme dell’Unione europea e norme degli Stati membri. Nella dichiarazione n. 17 allegata all’atto finale della Conferenza di Lisbona si “ricorda che, per giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell’Unione europea, i Trattati e il diritto adottato dall’Unione sulla base dei Trattati prevalgono sul diritto degli Stati membri alle condizioni stabilite dalla summenzionata giurisprudenza”. Come precisato da un parere del Servizio giuridico del Consiglio, sebbene il principio della preminenza non trovi enunciazione nei Trattati (a differenza di quanto veniva stabilito nella Costituzione elaborata nel 2004), tale circostanza “non altera in alcun modo l’esistenza del principio stesso e la Giurisprudenza esistente della Corte di giustizia”[3].

La Corte ha elaborato la propria concezione dei rapporti fra norme dell’Unione e norme nazionali soprattutto in due sentenze, entrambe rese a titolo pregiudiziale su richiesta di giudici italiani.

Nella prima, la sentenza Costa[4], la Corte muove dalla considerazione che nell’istituire la Comunità europea gli Stati membri “hanno limitato, sia pure in campi circoscritti, i loro poteri sovrani”. Da tale limitazione discende come corollario “l’impossibilità per gli Stati di far prevalere, contro un ordinamento giuridico da essi accettato a condizione di reciprocità, un provvedimento unilaterale ulteriore, il quale non potrà essere opponibile all’ordine comune”. In questa pronuncia, come nella giurisprudenza successiva, il fondamento teorico della preminenza delle norme sovranazionali non è individuato in un rapporto di prevalenza (gerarchica o meno) tra norme, ma è tratto dalla costruzione della Comunità come ente superiore, le cui regole si impongono per forza propria. Esse non incontrano nella loro applicazione alcun ostacolo nelle norme interne di qualsiasi rango.

Sotto questo profilo si è, quindi, parlato di una concezione monista[5] della Corte di giustizia, nel senso che, ad avviso di quest’ultima, le prime operano per effetto della loro appartenenza all’ordinamento sovranazionale e si integrano con le seconde, prevalendo su di esse in caso di contrasto: “scaturito da una fonte autonoma, il diritto nato dal Trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa Comunità”[6].

Le implicazioni derivanti dalla preminenza delle norme dell’Unione sono state precisate nella successiva sentenza Simmenthal [7]. In questa pronuncia la Corte stabilisce che “in forza del principio della preminenza del diritto comunitario le disposizioni del Trattato e gli atti delle istituzioni, qualora siano direttamente applicabili, hanno l’effetto, nei loro rapporti col diritto interno degli Stati membri, non solo di rendere ipso iure inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma anche – in quanto dette disposizioni e detti atti fanno parte integrante, con rango superiore rispetto alle norme interne, dell’ordinamento giuridico vigente nel territorio dei singoli Stati membri – di impedire la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali, nella misura in cui questi fossero incompatibili con norme comunitarie”. In altri termini, il regolamento, in quanto fonte direttamente applicabile, prevale sulla norma interna, anche se successiva. Coerente con questo assunto è la definizione del ruolo del giudice nazionale operata dalla Corte. Quest’ultimo ha “l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore sia successiva alla norma comunitaria”.

L’obbligo di applicare la norma sovranazionale in luogo della norma interna con essa contrastante opera in presenza non solo di regolamenti, ma anche di norme aventi effetti diretti. Nella sentenza Fratelli Costanzo[8], la Corte afferma la rilevanza, anche per le autorità amministrative, degli effetti diretti di una direttiva.

Muovendo dal principio della preminenza del diritto dell’Unione, gli ulteriori svolgimenti della giurisprudenza della Corte hanno condotto all’affermazione dell’obbligo dei giudici nazionali di non applicare le norme dello Stato che, pur senza risultare direttamente in contrasto con la norma europea applicabile alla fattispecie, ne impediscano l’effettiva applicazione[9]. Paradigmatica è la sentenza Factortame, resa con riferimento ad una norma del diritto inglese che avrebbe vietato al giudice britannico di sospendere in via cautelare l’applicazione di una disposizione interna finché non fosse accertata la compatibilità con il diritto dell’Unione[10]. Ad analoga conclusione la Corte è pervenuta rispetto ad una norma processuale belga che precludeva al giudice nazionale la possibilità di valutare d’ufficio la compatibilità di un provvedimento di diritto nazionale con una disposizione dell’Unione, quando quest’ultima non fosse stata invocata dal singolo entro un determinato termine[11].

 

3. I rapporti tra norme dell’Unione europea e norme interne nella prospettiva della Corte costituzionale. – Il riconoscimento della prevalenza del diritto sovranazionale sul diritto nazionale rappresenta l’epilogo di un lungo iter giurisprudenziale scandito da quattro fasi[12].

In un primo tempo[13], infatti, la Corte ha impostato su basi paritarie il rapporto tra le fonti dei due ordinamenti, in considerazione dell’identica forza posseduta dalla legge di esecuzione, per il tramite della quale il diritto dell’Unione trova ingresso nel nostro ordinamento, e dalle leggi comuni[14]. Sul rilievo che il rapporto era tra una legge ordinaria e la legge di adattamento al Trattato, la Corte ha affermato che, in caso di antinomie tra fonti, doveva essere applicato il principio vigente in materia di successioni di leggi nel tempo. Pertanto, in caso di contrasto tra una norma dell’Unione ed una norma interna successiva alla prima, doveva essere applicata la seconda.

La reazione della Corte di giustizia si è manifestata nella sentenza Costa[15]. Ribadendo i principi già affermati nella sentenza Van Gend en Loos[16], in particolare che il Trattato ha istituito un ordinamento giuridico proprio, integrato con quelli nazionali, la Corte ha dedotto che gli Stati membri non possono opporre al Trattato leggi interne successive, senza con questo far venir meno la necessaria uniformità ed efficacia del diritto comunitario in tutta la Comunità, nonché il senso della portata e degli effetti attribuiti dall’art. 249 TCE (art. 288 TFUE) al regolamento. Da ciò ha tratto la conseguenza che una normativa nazionale incompatibile con il diritto comunitario è del tutto priva di efficacia anche se successiva.

Il contrasto tra Corte di giustizia e Corte costituzionale era, quindi, in origine radicale. In seguito, la Corte costituzionale si è progressivamente allineata alla ricostruzione del rapporto tra fonti sovranazionali e fonti interne costantemente sostenuta dalla Corte di giustizia: quella facente leva sull’effetto diretto e sul primato come elementi intrinseci alle norme comunitarie, in quanto necessari a soddisfare l’esigenza fondamentale di uniformità di applicazione e di efficacia all’interno della Comunità.

Con la sentenza Frontini[17], che apre la seconda fase, la Corte modifica il proprio orientamento, confermando l’attitudine delle norme comunitarie a derogare alle norme interne con esse incompatibili, affermandone la resistenza rispetto a norme successive in ragione della “copertura” riconoscibile al diritto comunitario dall’art. 11 Cost. In quest’ultima affermazione risiede la novità rispetto al passato ed il fondamento teorico su cui la Consulta imposterà la propria successiva giurisprudenza ispirata al principio del primato del diritto sovranazionale su quello nazionale[18].

La diretta applicabilità della disposizione comunitaria viene ammessa dalla Corte solo con riguardo alle norme comunitarie sopravvenienti, mentre non è stata predicata per il caso inverso. Laddove, pertanto, una legge nazionale avesse disposto in contrasto con norme sovranazionali anteriori, avrebbe dovuto essere sollevata una questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte per violazione dell’art. 11 Cost. Il principio del primato del diritto dell’Unione incontra, però, un limite nel carattere inderogabile dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona umana, che in nessun caso possono essere intaccati dalle norme sovranazionali, alle quali, pertanto, non potrà essere dato ingresso nel nostro ordinamento laddove con essi incompatibili. La Corte ha, in sostanza, inteso compensare le limitazioni di sovranità, cui fa riferimento l’art. 11 Cost., con i c.d. controlimiti, costituiti dai principi che stanno alla base del nostro ordinamento, comunque indisponibili[19].

La pronuncia che dà inizio alla terza fase è la sentenza Granital[20]. Sviluppando il principio della separazione dei due ordinamenti già contenuto in una pronuncia precedente[21], la Corte ha riconosciuto che l’ordinamento comunitario e l’ordinamento nazionale sono autonomi e distinti, pur se coordinati tramite una precisa articolazione di competenze. Ne consegue che, laddove vi sia competenza comunitaria in base al Trattato, i giudici comuni e la pubblica amministrazione a fronte di una normativa interna incompatibile con il diritto comunitario direttamente applicabile o dotato di effetti diretti, dovranno procedere senza indugio all’applicazione di quest’ultimo e alla non applicazione della norma interna.

Questa “auto-emarginazione” dal dialogo con la Corte di giustizia termina con l’ordinanza 103/2008, con la quale la Consulta ha riconosciuto a se stessa la qualità di giudice in base all’art. 267 TFUE (ex art. 234 TCE). Nel caso di ricorso in via principale, essa, infatti, è l’unico giudice e se non fosse possibile effettuare il rinvio pregiudiziale sarebbe leso il generale interesse all’uniforme applicazione del diritto dell’Unione europea[22].

 

4. Il vincolo dell’interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea nella giurisprudenza della Corte di giustizia. – E’ enunciazione costante, da parte della giurisprudenza dell’Unione europea, l’obbligo per il giudice nazionale di far ricorso a tutte le risorse ermeneutiche disponibili al fine di conseguire il risultato voluto dall’ordinamento dell’Unione europea, contribuendo all’adeguamento dell’ordinamento interno all’ordinamento sovranazionale ed alla realizzazione di una tappa fondamentale del processo di integrazione interordinamentale[23].

L’esigenza di garantire l’adeguamento in via interpretativa della norma interna alla diritto sovranazionale si pone soprattutto nei casi di norme dell’Unione europea non direttamente applicabili.

Come sarà chiarito in seguito, è con riferimento alle fonti non self-executing che si manifestano le più significative potenzialità applicative del criterio dell’esegesi conforme. Più precisamente, nel caso di non corretta trasposizione della direttiva che, pur essendo chiara, precisa ed incondizionata, non può trovare applicazione nei rapporti orizzontali (la direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un singolo e non può quindi essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti), l’interpretazione conforme del diritto nazionale può divenire lo strumento della sua, sia pure indiretta, applicazione[24]. Del resto, come affermato dalla Corte di giustizia, la mancanza di effetto diretto non esclude l’effetto utile del diritto dell’U.E. Come insegna il caso Pfeiffer[25], il giudice nazionale non dovrà limitarsi ad interpretare in modo conforme alla direttiva la normativa di recepimento, ma anche l’intero diritto nazionale, per valutare in quale misura possa essere applicato in modo da non pervenire ad un risultato contrario a quello cui mira la direttiva non correttamente trasposta. L’attività ermeneutica si svolge dunque a trecentosessanta gradi, essendo condotta sull’intero ordinamento interno, senza la limitazione del riferimento alla norma di recepimento, e riguarda sia le disposizioni anteriori che posteriori alla direttiva di cui trattasi.

Occorre, poi, rilevare che il concetto di interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea acquista un significato diverso da quello concernente il rapporto fra norma e Costituzione nell’ordinamento interno. Mentre in quest’ultimo caso mira a salvaguardare l’unità e coerenza dell’ordinamento, tant’è che il dubbio di costituzionalità non viene in rilievo (e la relativa questione è inammissibile) se la norma, secondo una interpretazione costituzionalmente orientata, è conforme a Costituzione, nel caso dell’ordinamento integrato l’interpretazione adeguatrice è la chiave che consente di interconnettere disciplina interna e disposizione sovranazionale[26].

Se sul piano dell’ordinamento interno l’esigenza dell’interpretazione adeguatrice sorge solo nel caso in cui si debba prevenire un dubbio di costituzionalità, nell’ambito dell’ordinamento integrato rappresenta la fisiologia, nel senso che la norma, essendo la risultante della combinazione di due discipline, va sempre interpretata quale crocevia sovranazionale – nazionale. L’interpretazione conforme conferisce unitarietà alla disciplina integrata. Si spiega così perché, su sollecitazione della Corte di giustizia, il canone dell’interpretazione adeguatrice vada sempre più allargando le proprie potenzialità applicative.

4a) Origine e fondamento dell’interpretazione conforme. – L’indagine sull’interpretazione conforme al diritto sovranazionale non sembra possa prescindere da un preliminare inquadramento delle circostanze cui è storicamente legata l’affermazione dell’obbligo dei giudici nazionali di interpretare la legge in senso conforme al diritto dell’Unione europea. Tale inquadramento risulta utile al fine di chiarire sia gli obiettivi che all’affermazione di tale obbligo la giurisprudenza comunitaria ha inteso riconnettere, sia i limiti ai quali l’applicazione del principio in parola è inevitabilmente avvinta.

La peculiarità di questo condizionamento ermeneutico rispetto a quelli che orientano altre tipologie di interpretazioni adeguatrici discende da due circostanze.

In primo luogo, tale criterio di esegesi si innesta nel tessuto dei rapporti tra due ordinamenti giuridici, quello nazionale e quello dell’Unione europea, ed in particolare in quel processo di comunitarizzazione del diritto interno che vuole l’attività delle giurisdizioni nazionali teleologicamente orientata a garantire l’“effetto utile” e l’uniforme applicazione del diritto europeo nell’ambito dell’Unione europea.

In secondo luogo, si nutre degli approdi, in punto di primato ed effetto diretto, cui è pervenuta la giurisprudenza di Lussemburgo.

La vicenda contingente che accompagna l’atto di nascita del rimedio è legata alle sorti delle direttive non attuate (tempestivamente e/o correttamente), ove non sia percorribile la strada dall’efficacia diretta, in particolare attesa l’impossibilità per le medesime di produrre effetti tra privati[27]. Come infatti chiarito dal giudice di Lussemburgo “anche una disposizione chiara, precisa ed incondizionata di una direttiva volta a conferire diritti o a imporre obblighi ai privati non può essere applicata come tale nell’ambito di una controversia esclusivamente tra privati”[28]. La direttiva inattuata, sebbene contenente disposizioni precise ed incondizionate, non può, quindi, produrre effetti diretti nei rapporti orizzontali o, comunque, effetti tali da addossare obblighi ai soggetti privati, i quali non possono essere considerati responsabili della mancata o non corretta attuazione della direttiva.

La Corte di giustizia ha escluso l’efficacia orizzontale delle direttive non attuate[29] sulla base di due ordini di considerazioni. In primo luogo in ragione del fatto che gli obblighi discendenti dalle direttive sono solo di risultato nei confronti degli Stati nazionali e, quindi, non fanno sorgere obblighi nei confronti dei singoli. In secondo luogo, l’esclusione di effetti orizzontali viene giustificata dall’esigenza di garantire il cittadino, cui non è imputabile il mancato o l’errato recepimento della direttiva.

Al fine di porre rimedio alla mancanza di effetti diretti orizzontali delle direttive inattuate, la Corte ha riconosciuto in capo al giudice nazionale l’obbligo di interpretare il diritto interno in modo conforme al contenuto precettivo della direttiva. Le decisioni che consacrano l’obbligo di interpretazione conforme ripropongono, infatti, nella parte motiva il seguente passaggio: “l’obbligo degli Stati membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato, come pure l’obbligo loro imposto dall’art. 5 del Trattato, di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l’adempimento di tale obbligo, valgono per tutti gli organi degli Stati membri, ivi compresi, nell’ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. Ne consegue che nell’applicare il diritto nazionale, ( …) il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato contemplato dall’art. 189, terzo comma”[30].

Il fondamento dell’obbligo di esegesi conforme al diritto dell’Unione europea risiede, quindi, nell’obbligo di leale cooperazione, che ha come destinatari anche i giudici nazionali, i quali devono adottare tutti i provvedimenti particolari atti a garantire l’adempimento di tale obbligo.

Ulteriore fondamento dell’obbligo di interpretazione conforme viene rinvenuto nella presunzione per cui in sede di recepimento il legislatore nazionale non ha inteso violare il diritto sovranazionale, ma conformarsi ad esso[31]. Il canone dell’interpretazione conforme è stato, infatti, applicato dalla giurisprudenza italiana per risolvere alcuni conflitti tra norme interne ed impegni internazionali dello Stato, considerando che la norma interna deve essere interpretata in maniera da darle un significato conforme alla norma internazionale, presumendosi che il legislatore non abbia inteso violare gli impegni internazionali dello Stato[32].

L’applicazione del diritto interno in modo conforme al risultato della direttiva è, inoltre, espressione del terzo comma dell’art. 249 TCE, oggi art. 288 TFUE. Nel prescrivere che la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi, la norma impone a ciascun organo nazionale il perseguimento di quel risultato, nelle forme ad esso pertinenti, e dunque per ciò che concerne l’organo giudiziario per via dello strumento interpretativo. Così fondata, l’interpretazione conforme, come sarà chiarito nel prossimo paragrafo, consente di ottenere effetti orizzontali di tipo indiretto[33].

4b) L’obbligo di interpretazione conforme come strumento di efficacia indiretta del diritto dell’Unione europea. – La fisionomia dell’obbligo di interpretazione conforme è stata, come si è visto, significativamente condizionata dall’esigenza di neutralizzare le conseguenze scaturenti dal mancato riconoscimento alle direttive di effetti diretti nei rapporti orizzontali. Nondimeno, occorre evidenziare che si tratta di un principio di portata generale, operante in quanto tale con riguardo a tutte le norme del diritto dell’Unione europea[34], indipendentemente dal loro eventuale effetto diretto, ed, in ogni caso, anzitutto, con riferimento a fonti direttamente applicabili.

In caso di mancanza di efficacia diretta, la norma sovranazionale può comunque rivestire, nei sistemi giuridici nazionali, un valore precettivo indiretto ed essere valutata dal giudice nel risolvere la controversia. Tale valore normativo indiretto si realizza attraverso l’obbligo di esegesi conforme, il quale impone al giudice di interpretare le disposizioni nazionali in conformità al diritto dell’Unione europea, anche se questo non è direttamente applicabile. Fra le possibili interpretazioni del testo normativo che viene in rilievo nel caso concreto, il giudice deve prediligere quella conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione europea.

L’ermeneutica conforme rappresenta, quindi, una sorta di rimedio nazionale alla tutela dei diritti attribuiti ai singoli dalle direttive, che consente ai giudici nazionali di realizzare, mediante il ricorso a norme interne, le finalità perseguite dalle direttive stesse, pur in presenza di loro violazioni da parte dello Stato[35]. La differenza rispetto alla diretta efficacia risiede nel fatto che in questo caso il giudice applica direttamente la norma sovranazionale, disapplicando contestualmente la disposizione interna configgente, mentre nel caso di interpretazione conforme si applica la norma interna, sia pure attribuendole un significato che consenta di realizzare gi scopi della normativa dell’Unione non direttamente applicabile.

Venendo alla ricognizione del processo di progressiva affermazione dell’obbligo di interpretazione conforme come strumento di efficacia indiretta, esso trae origine dalla sentenza Von Colson[36], nella quale la Corte di giustizia ha statuito che “spetta al giudice nazionale dare alla legge adottata per l’attuazione della direttiva, in tutti i casi in cui il diritto nazionale gli attribuisce un margine discrezionale, un’interpretazione ed un’applicazione conformi alle esigenze del diritto comunitario”.

Con la sentenza Marleasing[37] l’obbligo di esegesi conforme è stato esteso anche a disposizioni nazionali preesistenti rispetto alla direttiva e, quindi, con questa non funzionalmente collegate. In tale sentenza la Corte ha affermato il principio per cui “nell’applicare il diritto nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva, il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima”.

Nel caso Velasco Navarro[38] si afferma che fra la data di entrata in vigore e quella della scadenza del termine di recepimento, la direttiva, per i principi che esprime, è ormai entrata nell’ordinamento dell’Unione europea, sicché richiede che la normativa nazionale sia applicata fin dall’entrata in vigore della direttiva medesima in modo conforme a quei principi (si trattava del divieto di discriminazione in materia di salvaguardia dei diritti dei lavoratori in caso di insolvenza del datore di lavoro).

L’interpretazione adeguatrice diventa così la chiave di attuazione del diritto sovranazionale laddove non ricorra l’efficacia diretta[39].

Tale fenomeno si verifica anche con riferimento alle decisioni quadro, le quali sono vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma ed ai mezzi, ma non hanno efficacia diretta. Il vincolo di risultato per lo Stato si traduce, dal punto di vista dell’organo giudiziario, nell’obbligo di interpretazione conforme, si afferma nel caso Pupino[40]. In particolare l’intero diritto nazionale dovrà essere preso in considerazione per valutare in che misura quest’ultimo possa ricevere un’applicazione tale da non sfociare in un risultato contrario a quello perseguito dalla decisione quadro, nei limiti del rispetto dei principi generali del diritto, ed in particolare di quelli di certezza del diritto e di non retroattività, e con il divieto di non pervenire ad una interpretazione contra legem del diritto nazionale.

L’interpretazione adeguatrice permette, quindi, alla direttiva priva di efficacia di penetrare nel sistema nazionale, sia perché vengono in questione i rapporti orizzontali sia perché non è scaduto ancora il termine di recepimento.

4c) I margini di praticabilità dell’esegesi conforme. – La giurisprudenza non manca di circoscrivere puntualmente i margini di praticabilità di tale risorsa ermeneutica, configurandola come possibile “fin dove il diritto nazionale [la consenta] in quanto le disposizioni pertinenti contengono clausole generali o concetti giuridici indefiniti”[41], e cioè laddove al giudice sia concesso uno spazio valutativo da utilizzare in favore del diritto dell’U.E.[42]. L’indicazione secondo la quale il giudice deve interpretare le disposizioni interne “quanto più possibile” alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, varrebbe ad escludere, quindi, la percorribilità di interpretazioni del testo normativo contra legem. Se l’interpretazione conforme venisse sperimentata anche oltre il limite della “possibilità interpretativa” si avrebbe l’effetto di attribuire surrettiziamente efficacia diretta a disposizioni sovranazionali che ne sono prive, con ciò realizzandosi un’operazione non interpretativa[43].

L’obbligo in discorso viene quindi meno quando la norma interna appaia assolutamente confliggente con quella sovranazionale. Al giudice nazionale è, infatti, preclusa una funzione “creativa” che abbia l’effetto di attribuire un significato “comunitariamente compatibile” a disposizioni nazionali che regolino espressamente la fattispecie in modo manifestamente incompatibile con i precetti sovranazionali.

Il limite di praticabilità dell’esegesi conforme è, quindi, rappresentato dall’interpretazione contra legem.

Occorre, tuttavia, rilevare che, sebbene la Corte affermi in astratto tale principio, di fatto essa ha imposto l’interpretazione conforme anche in casi in cui questa non risultava affatto praticabile[44], facendo rientrare nel concetto di interpretazione conforme anche attività non inquadrabili tra quelle ermeneutiche.

Così, nel caso Carbonari[45] la Corte ha affermato che “spetta al giudice a quo valutare in quale misura l’insieme delle disposizioni nazionali – più in particolare, per il periodo successivo alla loro entrata in vigore, le disposizioni di una legge promulgata al fine di trasporre la direttiva 82/76 - possa essere interpretato, fin dall’entrata in vigore di tali norme, alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, al fine di conseguire il risultato da essa voluto”. In proposito si osserva che l’applicazione retroattiva delle norme nazionali non è configurabile come attività ermeneutica[46].

Occorre, poi, prendere in considerazione il caso Pfeiffer[47], con il quale è stato compiuto un ulteriore passo in avanti verso l’affrancamento del criterio dell’interpretazione conforme dal limite della compatibilità. Nel caso esaminato dalla sentenza il giudice a quo chiedeva se si potesse riconoscere efficacia diretta nei rapporti tra privati ad una direttiva sufficientemente precisa ed incondizionata, che non era stata correttamente trasposta nell’ordinamento tedesco. In tale sentenza la Corte, al fine di ovviare all’impossibilità di operare un’esegesi conforme del diritto nazionale, attesa la sua totale incompatibilità con la direttiva, ha affermato che oggetto di esegesi conforme non è solo la norma introdotta per recepire la direttiva, ma tutto il diritto nazionale: “se è vero che il principio di interpretazione conforme del diritto nazionale, così imposto dal diritto comunitario, riguarda in primo luogo le norme interne introdotte per recepire la direttiva in questione, esso non si limita, tuttavia, all’esegesi di tali norme, bensì esige che il giudice nazionale prenda in considerazione tutto il diritto nazionale per valutare in quale misura possa essere applicato in modo tale da non addivenire ad un risultato contrario a quello cui mira la direttiva”[48]. E’ evidente l’ulteriore attenuazione del limite di compatibilità come confine dell’obbligo di interpretazione conforme, potendo questa essere condotta nel contesto di un’attività esegetica che prenda in considerazione tutto lo scibile giuridico di riferimento. L’interpretazione conforme non risulta, quindi, realizzabile solo quando il giudice, tenuto conto anche del contesto giuridico generale nel quale si inscrive la disposizione interpretanda, non possa che prendere atto che questa è manifestamente in contrasto con la norma sovranazionale non direttamente applicabile.

Con il caso Mangold[49] la Corte va oltre i confini dell’interpretazione conforme ed apre le porte alla non applicazione della norma interna. Anche in tale caso il termine di trasposizione della direttiva non era ancora scaduto. Afferma la Corte, in relazione alla direttiva 2000/78, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, che il principio di non discriminazione, in quanto principio generale del diritto comunitario, non sancito dalla direttiva citata, deve essere rispettato indipendentemente dalla scadenza del termine concesso per il recepimento della direttiva medesima. Ne discende che è compito del giudice nazionale assicurare la piena efficacia del principio generale di non discriminazione in ragione dell’età, disapplicando ogni contraria disposizione di legge nazionale, anche in mancanza della scadenza del termine di trasposizione della direttiva.

Indicazioni dello stesso tenore sono contenute nella sentenza Kücükdeveci[50], con la quale la Corte di giustizia ha ritenuto di fare immediata applicazione del principio generale di non discriminazione dopo aver dato atto dell’impossibilità di procedere ad un’interpretazione conforme del dato normativo interno con lo stesso contrastante. Ancora una volta emerge il ruolo fondamentale dell’interpretazione conforme.

Il principio dell’interpretazione conforme non può servire però, come sopra detto, quale fondamento di una interpretazione contra legem del diritto nazionale. Se viene in rilievo tale limite, è possibile per il giudice nazionale, in presenza di un principio generale del diritto comunitario, non applicare la norma nazionale, introducendo una sorta di “sindacato diffuso di legittimità comunitaria”? Il caso Mangold sembra andare in tale direzione, ma le conseguenze potrebbero essere di ben altra portata, ove si consideri che l’art. 6, par. 3 del Trattato di Lisbona stabilisce che “I diritti fondamentali, garantiti dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,… fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”.

La questione da affrontare è allora quella della posizione del giudice comune nazionale di fronte ai diritti fondamentali che hanno origine nell’ordinamento dell’Unione europea, ed in generale sovranazionale se si ha riguardo anche alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, avvenuta il 1° dicembre 2009, si è aperta, infatti, una nuova prospettiva di analisi, i cui sviluppi sono destinati a riflettersi inevitabilmente sugli attuali meccanismi di risoluzione dei conflitti fra disposizioni nazionali e norme della Cedu. L’esplicito richiamo ai diritti fondamentali quali garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo ha confermato la natura formale di parametro di legittimità di tali diritti nel sistema dell’Unione[51]. I diritti fondamentali, in quanto principi generali del diritto dell’Unione, si collocano nel sistema delle fonti in posizione intermedia tra i trattati e il diritto derivato[52]. I diritti Cedu, in quanto ora formalmente qualificati come principi generali, probabilmente si collocheranno allo stesso livello gerarchico nel sistema delle fonti. Dall’espressa qualificazione dei diritti Cedu come principi generali del diritto dell’Unione europea e dalle statuizioni contenute nella sentenza Mangold si potrebbe ricavare, come logico corollario, che i diritti garantiti dalla Cedu sono suscettibili di ricevere immediata applicazione nel nostro ordinamento, con disapplicazione della normativa interna con essi in conflitto, a dispetto di quanto affermato dalla Corte costituzionale nelle sentenze 348 e 349 del 2007. In altri termini, l’interpretazione conforme sembra diventare lo strumento principe per assicurare l’ingresso, in chiave interpretativa, della Cedu nel nostro ordinamento.

Si consideri che parimenti in base all’art. 6 del Trattato di Lisbona l’Unione europea, senza che questo modifichi le sue competenze definite dai trattati, aderisce alla Cedu.

Rinviando al prossimo capitolo l’analisi delle problematiche sollevate dal sistema Cedu, giova rimarcare che la stessa giurisprudenza della Corte di Lussemburgo ha finito in concreto, e a dispetto delle affermazioni di principio svolte in punto di “possibilità interpretativa”, per forzare i limiti dell’interpretazione adeguatrice da essa stessa precedentemente delineati, estendendone il ricorso ad ipotesi di aperta incompatibilità tra i due termini dell’operazione esegetica. Il risultato è quello di incoraggiare disapplicazioni sostanziali (anche nei rapporti orizzontali)[53] di norme non direttamente applicabili, attraverso l’uso di formule che richiamano il giudice al dovere di “fare tutto ciò che rientra nella sua competenza”, “prendendo in considerazione tutte le norme del diritto nazionale”[54] al fine di conseguire, attraverso l’uso dei metodi interpretativi riconosciuti dal diritto nazionale, il risultato prescritto dalla direttiva.

In sostanza, anche per norme prive di efficacia diretta si verrebbe, in casi limite, a determinare un’alternativa tra interpretazione conforme e disapplicazione – che caratterizza propriamente i rapporti tra norme di diritto interno e norme di diritto dell’unione europea direttamente applicabili – di cui la prima costituirebbe un passaggio per così dire obbligato, e la seconda l’extrema ratio.

La Corte di giustizia ha frequentemente evidenziato l’assoluto rilievo di questa partecipazione del giudice comune al processo di “comunitarizzazione” del diritto interno, sottolineando come l’obbligo di offrire un’interpretazione ed un’applicazione conformi alle esigenze del diritto sovranazionale operi non solo con riferimento alle norme primarie[55], di diritto derivato ed in genere agli atti produttivi di effetti giuridici vincolanti, ma anche con riguardo alle raccomandazioni che devono essere prese in considerazione dai giudici al fine della soluzione delle controversie portate al loro esame.

Più in generale si è distinto fra conforming interpretation quale obbligo di interpretare il diritto interno emanato in attuazione di una direttiva in conformità della direttiva stessa; indirect effect rilevante solo per il caso di mancata attuazione di una direttiva ed estrinsecantesi nell’obbligo di interpretare tutte le norme interne in conformità alla lettera ed allo scopo della direttiva non attuata ed infine Grimaldi effect[56], con riferimento all’obbligo, per il giudice nazionale, di tener contro delle raccomandazioni che siano chiarificatrici rispetto all’interpretazione di altre disposizioni.

Prima di concludere sul punto occorre un’ulteriore annotazione a proposito del discrimen fra caducazione della norma interna e sua interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea.

Il rimedio caducatorio è considerato dalla Corte costituzionale come sussidiario, potendo esso intervenire solo quando è impossibile un’“interpretazione conforme”.

Tale aspetto è stato nitidamente colto dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che, chiamata a valutare la possibilità di operare un controllo sul rispetto dei diritti umani da parte delle istituzioni dell’Unione, ha espressamente evocato, accanto agli effetti diretti del diritto comunitario sulle legislazioni interne, anche l’effetto indiretto – “interprétation conforme” – fondato sull’art. 5 – ora art. 10 – del Trattato che impone alle autorità nazionali – ivi inclusa la giurisdizione- “to interpret as far as possible national legislation in the light of the wording and purpose of a relevant directive”.

Si tratta, a ben considerare, di un principio generale dell’ordinamento comunitario che la Corte di giustizia ha ripetutamente confermato, non mancando di estenderlo, negli ultimi tempi, fino a confini dapprima inimmaginabili. Resta dunque da rilevare che, prima del sindacato di costituzionalità che il giudice dovrà sperimentare in caso di assoluta incompatibilità della norma interna con il diritto dell’Unione europea non immediatamente operante nel diritto interno (o non dotato di efficacia diretta nei rapporti interprivati), lo stesso giudicante sarà tenuto a compiere un’opera di riconduzione esegetica della norma interna ai canoni dell’Unione europea.

I limiti dell’interpretazione conforme sono quelli scolpiti dalla stessa giurisprudenza delle Corte di Lussemburgo nel caso Angelidaki[57], ove è stato recentemente chiarito che l’obbligo per il giudice nazionale di fare riferimento al contenuto di una direttiva nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme pertinenti del diritto nazionale trova i suoi limiti nei principi generali del diritto, in particolare in quelli della certezza del diritto e dell’irretroattività, e non può servire a fondare un’interpretazione contra legem del diritto nazionale.

In quella stessa circostanza i giudici dell’Unione europea hanno chiarito che il principio di interpretazione conforme “esige che i giudici nazionali si adoperino al meglio nei limiti del loro potere, prendendo in considerazione il diritto interno nel suo insieme ed applicando i metodi di interpretazione riconosciuti da quest’ultimo, al fine di garantire la piena efficacia della direttiva di cui trattasi e di pervenire ad una soluzione conforme allo scopo perseguito da quest’ultima”.

Risulta evidente la piena sintonia fra la posizione espressa dalla Corte di giustizia in tema di limiti dell’interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea con quella sostenuta dalla Corte costituzionale rispetto al tema dell’interpretazione costituzionalmente orientata, secondo la quale l’univoco tenore della norma segna il confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato di legittimità costituzionale (Corte cost. n. 218/2008 e n. 26/2010).

In conclusione, fuori dal caso del contrasto insanabile, la Corte di giustizia conferma l’obbligo del giudice interno di conformarsi al diritto dell’Unione europea, offrendo della norma interna un’interpretazione compatibile col diritto di matrice sovranazionale anche se questo non è dotato di efficacia diretta.

Analogamente fa la Corte costituzionale nel giustificare il proprio intervento caducatorio rispetto alle norme interne contrastanti con il diritto dell’Unione europea non dotato di efficacia diretta.

Al di là delle analogie, rimane residuale il sindacato di costituzionalità rispetto ai casi di diritto dell’Unione europea non self executing. E’ infatti evidente che quanto più si estende il raggio operativo della tecnica dell’interpretazione c.d. conforme sulla norma interna, tanto più si riducono i margini del sindacato di costituzionalità.

 

5. Il vincolo dell’interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea nella giurisprudenza della Corte di giustizia: processo di interpretazione discendente attraverso lo strumento del rinvio pregiudiziale. – Nei casi in cui il giudice nutra un dubbio ermeneutico soccorre lo strumento del rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE (ex art. 234 TCE), il quale risponde alla necessità di garantire l’uniforme interpretazione dei diritti derivanti dalla normativa dell’Unione europea e comporta la necessità per i singoli giudici nazionali di adeguarsi, nella interpretazione delle norme di origine sovranazionale, alla lettura che ad esse è stata data dalla Corte di giustizia o, in mancanza, dal Tribunale di Primo Grado.

La supremazia del diritto dell’Unione si manifesta, infatti, su due livelli: il primo è quello normativo, che comprende la dicotomia tra regolamento e direttiva, il secondo è quello del diritto sovranazionale giurisprudenziale, il quale ha acquistato uno spazio altrettanto rilevante. La Corte di giustizia ha, infatti, provveduto a presidiare il proprio ruolo di unica fonte della interpretazione cogente della normativa dell’Unione con una speciale configurazione della responsabilità degli Stati membri, i quali sono tenuti a risarcire il danno arrecato ai singoli per violazione del diritto dell’Unione perpetrata da organi giurisdizionali di ultima istanza in caso di inosservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale. Nella sentenza Köbler[58] la Corte di Lussemburgo ha affermato che, in considerazione del ruolo essenziale svolto dal potere giudiziario nella tutela dei diritti che ai singoli derivano dalle norme dell’Unione, gli Stati membri sono tenuti a riparare i danni causati dalla violazione del diritto sovranazionale anche quando derivino da una decisione di un organo giurisdizionale, sempre che la decisione sia intervenuta ignorando in modo manifesto la giurisprudenza della Corte. Nella sentenza Traghetti del Mediterraneo[59], ha affermato, più in particolare, che non è compatibile con il diritto dell’Unione europea l’esclusione della responsabilità civile del giudice nel caso in cui l’errore sia dovuto ad un’errata interpretazione di norme di diritto o di valutazione del fatto o delle prove.

Spettando alla Corte di giustizia interpretare ed assicurare l’applicazione del diritto dell’Unione in modo conforme in tutti gli Stati membri, qualsiasi sentenza che precisi il significato di una disposizione sovranazionale assume carattere integrativo del diritto dell’Unione in quanto, determinandone ampiezza e contenuto, viene ad inscriversi nelle norme interpretate.

Il ruolo privilegiato della Corte di giustizia nell’esegesi de diritto dell’Unione è stato riconosciuto dalla Corte di cassazione, per la quale alle sentenze della Corte, sia pregiudiziali sia emesse in sede di infrazione, va attribuito “il valore di ulteriore fonte del diritto comunitario, non nel senso che esse creino ex novo norme comunitarie, bensì in quanto ne indicano il significato ed i limiti di applicazione, con efficacia erga omnes all’interno della Comunità”[60].

Occorre, poi, rammentare il carattere vincolante che la giurisprudenza costituzionale ha attribuito alle sentenze interpretative della Corte di giustizia, fin dalla sent. n. 113 del 1985 (nello stesso senso, le sentt. nn. 389 del 1989; 132 del 1990; 285 del 1993; 249 del 1995).

Le sentenze della Corte di giustizia possono, pertanto, precisare autoritativamente il significato del diritto dell’Unione europea, determinandone l’ampiezza e le possibilità applicative, con evidenti riflessi sui margini di libertà ermeneutica concessi al giudice nazionale.

Non possono, tuttavia, essere sottaciuti i tentativi del giudice nazionale di produrre “tecniche di resistenza” all’avanzata, sul terreno interpretativo che gli è proprio, della giurisprudenza di Lussemburgo, spesso valendosi di agganci offerti proprio da quest'ultima[61].

Ciò è avvenuto soprattutto attraverso la teoria dell’“atto chiaro”, che esonera l'ultima istanza giurisdizionale dello Stato dall’obbligo del rinvio alla Corte di giustizia, quando “la corretta applicazione di una disposizione comunitaria si impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi”[62]. Nata forse con intenti deflattivi del contenzioso comunitario, essa ha consentito al giudice nazionale di legittimità l’esercizio di un’autonomia interpretativa, la risposta al quale è forse la già rammentata giurisprudenza Köbler, nella parte in cui si valorizza l’omissione del rinvio pregiudiziale quale violazione manifesta del diritto dell’Unione.

 

6. La collocazione della Cedu nel sistema delle fonti interne nella giurisprudenza della Corte costituzionale. – Nelle due sentenze 348 e 349 del 2007 la Corte ha individuato nell’art. 117, 1°c. Cost. il parametro costituzionale di riferimento delle norme della Convenzione, norme che di volta in volta specificano, integrandone il contenuto, l’obbligo generale del legislatore di rispettare gli obblighi internazionali.

Al fine di chiarire il valore della Cedu all’interno del nostro ordinamento la Consulta impiega il concetto di norma interposta, attraendo così nella propria sfera di competenza le c.d. questioni di convenzionalità, ossia il contrasto tra norma interna e norma Cedu. In quanto norme interposte destinate “ad integrare il parametro costituzionale”, esse si collocano sempre ad un “livello sub-costituzionale”, con la necessità che siano conformi a tutte le disposizioni della Costituzione.

In caso di contrasto tra una norma interna e una norma Cedu, il giudice comune non potrà procedere alla disapplicazione della prima, ma dovrà sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, 1 c. Cost.

6a. Segue: della Corte di cassazione. – Deve considerarsi ormai acquisito nella giurisprudenza di legittimità il principio della immediata precettività delle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: in una propria sentenza la Corte di cassazione (Cass. pen., Sez. I, 32678/06, Somogyi) ha ricostruito la traiettoria evolutiva della giurisprudenza di legittimità a partire dalle decisioni più risalenti (il primo riconoscimento della immediata precettività della Cedu in seno all’ordinamento italiano, pari ordinata rispetto a quella delle leggi ordinarie, è in realtà contenuto in Cass. civ., Sez. I, 16.11.1967, n. 2762; cfr. tuttavia, più recentemente, Cass. pen., Sez. IV, 14.7.1982, n. 6978 – Iaglietti, Cass. pen., Sez. I, 27.10.1984 – Venditti, ma soprattutto Cass. pen., S.U., 23.11.1988 – Polo Castro e, in misura ancora più penetrante, Cass. pen., Sez. I, 12.5.1993 – Medrano, ove si applica direttamente al caso di specie il principio contenuto nell’art. 8 Cedu, come interpretato dalla Corte di Strasburgo e si riconosce alla Convenzione del 1950 una particolare forza di resistenza nei confronti di norme nazionali eventualmente configgenti). Tale attitudine delle norme CEDU viene fondata sull’art. 2 Cost., che avrebbe garantito la natura di principi generali dell’ordinamento italiano alle norme della Convenzione europea. Rispetto alla Convenzione di Roma, “più che di prevalenza nel senso sopra indicato, è corretto parlare di particolare forza di resistenza della normativa di origine convenzionale rispetto alla normativa ordinaria successiva. Tale particolare forza di resistenza - che la dottrina generalmente rapporta ora al criterio lex generalis non derogat priori speciali ora alla garanzia costituzionale connessa al principio pacta recepta sunt servanda - è dovuta alla natura di principi generali dell’ordinamento che alle disposizioni della Convenzione deve essere riconosciuta, in conseguenza del loro inserimento nell'ordinamento italiano. Tale conclusione, che si imponeva da tempo ai sensi dell'art. 2 Cost., ha trovato un esplicito riconoscimento nella giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità (sent. Nold del 14 maggio 1974; sent. Hauer del 13 dicembre 1979; ecc.). Affermando, invero, di dover tener conto nella sua attività giurisdizionale anche dei principi generali del diritto, sanciti dalla Convenzione europea, la Corte ha in effetti chiarito che di tali principi avrebbero già dovuto tener conto i giudici nazionali (e ciò pur nell'ipotesi in cui non fossero state esaurite le vie di gravame interno e la decisione del giudice nazionale non potesse considerarsi definitiva). E tale conclusione ha ora trovato la sua consacrazione nell'art. F del Trattato di Maastricht, secondo cui l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali”.

Secondo la Cassazione, i riferimenti alla Cedu, sia normativi sia giurisprudenziali, nel sistema dell’Unione europea consentirebbero alla prima di penetrare nell’ordinamento italiano veicolata dal diritto dell’Unione, beneficiando di conseguenza della speciale copertura costituzionale di cui quest’ultimo gode attraverso l’art. 11 Cost.

L’attitudine innovativa delle norme convenzionali in seno all’ordinamento nazionale nel senso della disapplicabilità da parte del giudice italiano della contrastante normativa italiana è stata affermata anche da Cass. pen., Sez. I, 1.12.2006 – Dorigo, ove viene affermato il principio di diritto secondo cui il giudice dell’esecuzione deve dichiarare, a norma dell’art. 670 c.p.p., l’ineseguibilità del giudicato quando la Corte europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali abbia accertato che la condanna è stata pronunciata per effetto della violazione delle regole sul processo equo sancite dall’art. 6 della Convenzione europea e abbia riconosciuto il diritto del condannato alla rinnovazione del giudizio, anche se il legislatore abbia omesso di introdurre nell’ordinamento il mezzo idoneo ad instaurare il nuovo processo (corsivo nostro).

La particolare collocazione della normativa della Convenzione è stata peraltro individuata dalla Corte costituzionale ove ha rilevato che “si tratta di norme derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria” (Corte cost., 19 gennaio 1993, n. 10) e ha più recentemente ricordato la “forza giuridica” da riconoscere alle norme internazionali relative ai diritti fondamentali della persona (Corte cost., 23 novembre 2006, n. 393), osservando che i diritti umani, garantiti anche da convenzioni universali o regionali sottoscritte dall’Italia, trovano espressione, e non meno intensa garanzia, nella Costituzione (cfr. sent. 399/98): non solo per il valore da attribuire al generale riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo fatto dall’articolo 2 della Costituzione, sempre più avvertiti dalla coscienza contemporanea come coessenziali alla dignità della persona (cfr. sent. 167/99), ma anche perché, al di là della coincidenza nei cataloghi di tali diritti, le diverse formule che li esprimono si integrano, completandosi reciprocamente nella interpretazione (Corte cost., 22 ottobre 1999, n. 388). Tali principi sono stati recepiti nella giurisprudenza della Corte di cassazione ove si osserva che “la legge 648/55, provvedendo a ratificare e rendere esecutiva la Convenzione, ha introdotto nell’ordinamento interno i diritti fondamentali, aventi natura di diritti soggettivi pubblici, previsti dal titolo primo della Convenzione e in gran parte coincidenti con quelli già indicati nell’articolo 2 della Costituzione, rispetto al quale il dettato della Convenzione assume una portata confermativa ed esemplificativa”: con la precisazione che la giurisprudenza di legittimità “ha espressamente riconosciuto la natura sovraordinata alle norme della Convenzione sancendo l’obbligo per il giudice di disapplicare la norma interna in contrasto con la norma pattizia dotata di immediata precettività nel caso concreto” (Cass. Civ., S.U., 23.12.2005, n. 28507; Cass. civ., S.U., 26.1.2004, nn. 1338, 1339, 1340, 1341, ove si rinviene l’argomentazione secondo cui “si deve ritenere che i precisi obblighi nascenti dalla Convenzione, e recepiti dalla più recente normativa interna, portino necessariamente a concludere che, in materia di violazione dei diritti umani (e in particolare in presenza di gravi violazioni dei diritti della difesa), il giudice nazionale italiano sia tenuto a conformarsi alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, anche se ciò comporta la necessità di mettere in discussione, attraverso il riesame o la riapertura dei procedimenti penali, l'intangibilità del giudicato”.

Occorre, poi segnalare la sentenza 19 luglio 2002, n. 10542 della prima sezione civile, con la quale si afferma che il giudice nazionale, ove ravvisi un contrasto della disciplina nazionale con la CEDU, “è tenuto a dare prevalenza alla norma pattizia, che sia dotata di immediata precettività rispetto al caso concreto, anche ove ciò comporti una disapplicazione della norma interna” e la già rammentata sentenza 23 dicembre 2005, n. 28507, con la quale le Sezioni Unite civili della Cassazione riaffermano l’obbligo di disapplicazione della norma interna incompatibile con la CEDU per un obiettivo di giustizia sostanziale.

La Suprema Corte non esita, dunque, ad affermare il criterio della prevalenza della norma CEDU e della sua diretta applicazione nell’ordinamento interno.

6b. Segue: del Tar e del Consiglio di Stato – A giudizio del T.A.R. Lazio (sentenza 18 maggio 2010 n. 11984), in sede di ricognizione dei rapporti tra ordinamento interno e sistema Cedu non si può non tenere conto della profonda novità costituita dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona – in particolare nel suo art. 6, parr. 2 e 3 – poiché “[L]e norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli ordinamenti nazionali degli Stati membri dell’Unione (…) in forza del diritto comunitario (…). Si aprono quindi inedite prospettive per la interpretazione conformativa, ovvero per la possibile disapplicazione, da parte d[el] giudice nazionale, delle norme nazionali, statali o regionali, che evidenzino un contrasto con i diritti fondamentali garantiti dalla [CEDU], a maggior ragione quando (…) la Corte di Strasburgo si sia già pronunciata sulla questione. [C]iò potrà avvenire in via generale per tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione, e non più, come è finora avvenuto, solo nei casi in cui un diritto fondamentale della Convenzione abbia acquisito una specifica rilevanza nel diritto dell’Unione mediante il recepimento in una norma comunitaria, ovvero mediate il suo impiego, quale principio generale, in una decisione della Corte di Lussemburgo”.

Secondo il ragionamento condotto dal giudice amministrativo, il “riconoscimento dei diritti fondamentali sanciti dalla Cedu come principi interni al diritto dell’Unione, (…) ha immediate conseguenze di assoluto rilievo, in quanto le norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli ordinamenti nazionali degli stati membri dell’Unione e, quindi, nel nostro ordinamento nazionale, in forza del diritto comunitario, e quindi in Italia ai sensi dell’art. 11 della Costituzione”.

Appare evidente la predisposizione del giudice amministrativo ad aderire alla tesi che la disposizione di cui all’art. 6, par. 3 TUE abbia prodotto, come effetto precipuo, la “comunitarizzazione”, sia pure a livello di principi generali di diritto dell’Unione europea, delle disposizioni della Cedu. Attraverso tale varco normativo le norme della Convenzione assumerebbero una diretta ed immediata efficacia all’interno dell’ordinamento nazionale.

Anche il Consiglio di Stato (sentenza 22 maggio 2010, n. 1220) sembra aver aderito a tale ricostruzione. In un passo delle sentenza si legge che “in questa fase del giudizio la sezione deve fare applicazione dei principi sulla effettività della tutela giurisdizionale, desumibili dal’art. 24 della Costituzione e dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (divenuti direttamente applicabili nel sistema nazionale, a seguito della modifica dell’art. 6 del Trattato, disposta dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009)”.

 

7. Il vincolo dell’interpretazione conforme alla Cedu ed alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo nella giurisprudenza della Corte costituzionale. – La Corte costituzionale individua un compito ben preciso che spetta al giudice comune espletare: laddove sia ravvisabile un possibile contrasto tra la norma statale e la disposizione internazionale, prima di sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, 1 c. Cost., il giudice ha il dovere di verificare se tale contrasto non sia in realtà risolvibile in via interpretativa. È, infatti, obbligo del giudice comune interpretare la normativa statale in linea con il diritto internazionale, cercare l’interpretazione conforme a tale diritto e, solo ove ciò non sia possibile, rivolgersi alla Corte.

La valorizzazione del potere interpretativo dei giudici nella giurisprudenza costituzionale è tale che, nella sentenza n. 239 del 2009, la Corte si spinge fino al punto di ritenere che l’esperimento del tentativo d’interpretazione conforme alla Convenzione europea sia una condizione necessaria per la valida instaurazione del giudizio di legittimità costituzionale, ripetendo lo schema che ormai da anni è utilizzato a proposito del dovere di interpretazione conforme a Costituzione. Per superare il vaglio di ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, quindi, il giudice deve dimostrare che il tenore testuale della norma interna o il diritto vivente eventualmente formato sulla legge interna si oppongono all’assegnazione a tale legge di un significato compatibile con la norma convenzionale[63].

Peraltro, come la stessa Corte costituzionale esplicitamente sottolinea[64], in relazione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, il giudice comune non ha soltanto il dovere di interpretare il diritto interno in modo conforme a quello internazionale, ma deve fare ciò tenuto conto della norma convenzionale come interpretata dalla Corte di Strasburgo.

In realtà, già prima dell’intervento della Consulta, il vincolo dell’interpretazione adeguatrice si era affermato presso i giudici comuni, come confermano, tra le altre, le sentenze della Corte di cassazione a Sezioni Unite da n. 1339 a n. 1341 del 2004, ove si impone ai giudici nazionali di non discostarsi dall’interpretazione che della Convenzione dà il giudice europeo. E’, tuttavia, oggi, che la Corte costituzionale eleva questo compito a vero e proprio vincolo per il giudice comune.

Con riferimento alle sole norme convenzionali, la Corte costituzionale precisa che esse vivono nell’interpretazione che viene data loro dalla Corte europea (così la sent. n. 348 del 2007, ma similmente anche la sent. n. 349 del 2007[65]), nel senso che la loro “peculiarità”, nell’ambito della categoria delle norme internazionali pattizie che fungono da norme interposte, “consiste nella soggezione all’interpretazione della Corte di Strasburgo, alla quale gli Stati contraenti, salvo l’eventuale scrutinio di costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi” (sent. 39 del 2008).

Quando viene in rilievo la Convenzione europea, su tutti gli organi giurisdizionali nazionali, Corte costituzionale compresa, ciascuno nell’esercizio delle proprie competenze, grava un vincolo interpretativo assoluto e incondizionato alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo per la determinazione dell’esatto contenuto del vincolo internazionale[66].

La rigidità di tale condizionamento ermeneutico rappresenta il risultato di un iter le cui tappe fondamentali si rinvengono nelle sentenze 348 e 349 del 2007, 39/2008, 311 e 317/2009 e 187 e 196/2010.

Nelle sentenze nn. 348 e 349[67] emergeva una “funzione interpretativa eminente” da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo che si sostanzia anche nel fatto che “le norme della CEDU vivono nell’interpretazione che viene data loro dalla Corte europea”. La consacrazione del ruolo della giurisprudenza avviene, quindi, per via giurisprudenziale: è una Corte a legittimare un'altra Corte (con affermazioni, si noti, suscettibili di assumere valenza generale, e quindi, all'occorrenza, anche autoreferenziale)[68].

Al riconoscimento della funzione interpretativa eminente della Corte Edu segue un passaggio in cui si afferma che “[s]i deve (...) escludere che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali”, dovendosi “[t]ale controllo [...] sempre ispirar[e] al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall'art. 117, comma 1, Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione”.

Si poteva, quindi, ancora legittimamente dubitare della sussistenza di un monopolio esclusivo, in capo alla Corte europea dei diritti dell’uomo, circa il significato da attribuire alla CEDU, senza possibilità alcuna, da parte dei giudici comuni e specialmente da parte della Corte costituzionale, di integrare quel significato[69].

Qualche tempo dopo i dubbi sul punto si sono dissolti quasi del tutto[70]. Il Giudice delle leggi, infatti, nella decisione n. 39 del 2008, facendo dire, attraverso la nota tecnica di citazione manipolativa del precedente, quanto in realtà non si diceva nelle decisioni del 2007, ha sottolineato che tali decisioni avevano precisato che la peculiarità delle norme della CEDU nell’ambito della categoria delle norme interposte risiede “nella soggezione all’interpretazione della Corte di Strasburgo, alla quale gli Stati contraenti, salvo l’eventuale scrutinio di costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi”.

Un vincolo interpretativo, dunque, assoluto e incondizionato alla giurisprudenza della Corte europea in capo ai giudici comuni ed alla Corte costituzionale per quanto riguarda l’inquadramento dell’esatta portata della norma convenzionale. Vincolo che non emergeva, invece, dalle decisioni del 2007 e che viene invece ora confermato dalle decisioni nn. 311 e 317/2009, ove espressamente si dice che alla Corte costituzionale, salvo ovviamente la possibilità che una norma Cedu sia in contrasto con la Costituzione, “è precluso di sindacare l’interpretazione della Convenzione europea fornita dalla Corte di Strasburgo, cui tale funzione è stata attribuita dal nostro Paese senza apporre riserve” (sent. 311/09).

La funzione interpretativa della Corte europea diventa dunque ora talmente eminente da escludere qualsiasi intervento da parte di altri giudici, comuni e costituzionali, volto ad una possibile integrazione del significato delle disposizioni della Convenzione oggetto di interpretazione da parte della Corte di Strasburgo.

Alla valorizzazione del vincolo interpretativo nei confronti della giurisprudenza della Corte europea si accompagna, tuttavia, il riconoscimento della possibilità che, in determinati casi, la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo attribuisca agli Stati membri la facoltà di discostarsi dagli orientamenti di Strasburgo. Ciò può avvenire, come specifica la sentenza n. 311, in relazione, ad esempio, alla possibilità che per “motivi imperativi di interesse generale, il legislatore si possa sottrarre al divieto, ai sensi dell’art. 6 CEDU di interferire nell’amministrazione della giustizia”.

Dalle pronunce esaminate emerge la consapevolezza della giurisprudenza costituzionale e di legittimità che il testo della Convenzione europea vive attraverso le pronunce della Corte di Strasburgo che lo animano e riempiono di senso e di significato. Paradigmatica, in questo senso, è la giurisprudenza della Corte Edu sul divieto di tortura. L’art. 3 Cedu vieta la tortura e le pene o trattamenti inumani o degradanti. Attraverso la tecnica di tutela c.d. par ricochet, che consente alla Corte di valutare la conformità a Convenzione anche di istituti o pratiche che non rientrano direttamente nell’ambito di applicazione dell’art. 3, la Corte ha ricondotto al divieto di tortura anche l’estradizione o l’espulsione dello straniero dal territorio nazionale qualora vi siano fondati motivi di ritenere che lo stesso sia esposto al rischio reale di subire nel Paese di destinazione torture o trattamenti inumani o degradanti (c.d. divieto di refoulement)[71]. Nonostante l’assenza di indicazione nel testo dell’art. 3, tale estradizione si pone in contrasto con l’art. 3, così come interpretato dalla Corte di Strasburgo.

Ciò trova conferma nella giurisprudenza nazionale: è raro, infatti, che nella motivazione di un provvedimento giurisdizionale un articolo della Convenzione europea non accompagnato dal riferimento all’orientamento della Corte di Strasburgo valga da solo a supportare un’interpretazione conforme alla Convenzione della legge interna o la proposizione di una questione di legittimità costituzionale[72].

La posizione della Corte costituzionale in merito al vincolo ermeneutico gravante sul giudice interno rispetto alla giurisprudenza della Corte Edu risulta recentemente confermata nelle sentenze nn. 187 e 196 del 2010.

Nella prima delle due pronunce la Corte, dopo aver richiamato e ripercorso la giurisprudenza della Corte di Strasburgo pertinente alla disposizione che veniva in rilevo nel caso di specie, afferma che: “Lo scrutinio di legittimità costituzionale andrà dunque condotto alla luce dei segnalati approdi ermeneutici, cui la Corte di Strasburgo è pervenuta nel ricostruire la portata del principio di non discriminazione sancito dall’art. 14 della Convenzione, assunto dall’odierno rimettente a parametro interposto, unitamente all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale, che la stessa giurisprudenza europea ha ritenuto raccordato, in tema di prestazioni previdenziali, al principio inanzi indicato (in particolare, sul punto, la citata decisione di ricevibilità nella causa Stec ed altri contro Regno Unito)”.

Nella sentenza n. 196/2010 la Corte afferma che “dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, formatasi in particolare sull’interpretazione degli articoli 6 e 7 della Cedu, si ricava, pertanto, il principio secondo il quale tutte le misure di carattere punitivo – afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in senso stretto”.

Le affermazioni contenute nelle sentenze del 2010 sono indicative di come progressivamente il ruolo della Corte di Strasburgo sia cambiato, non tanto nelle modalità di azione, che si concretizzano nell’accertamento e nella condanna delle violazioni della Convenzione, quanto nel significato sempre maggiore assunto dalla sua attività interpretativa. Come è noto, non esiste per la Cedu un meccanismo analogo a quello previsto dall’art. 267 TFUE (ex art. 234 TCE), che permetta al giudice di rivolgersi alla Corte qualora abbia un dubbio interpretativo, ma la prassi ha determinato nel tempo un legame altrettanto forte, legame che oggi è espressamente riconosciuto dalla Corte costituzionale.

Il quadro complessivo che risulta dalle due sentenze del 2010 si avvicina, quindi, a quello che era stato delineato da chi aveva previsto che “nella misura in cui si afferma negli ordinamenti nazionali il principio di supremazia delle norme internazionali su quelle interne, almeno nella forma del pacta sunt servanda, le pronunce della Corte europea finiranno con l’assumere carattere vincolante, sia nel senso di determinare l’invalidità delle norme interne ritenute incompatibili con la Cedu, sia nel senso di orientare in funzione della giurisprudenza della Corte l’interpretazione delle norme nazionali”[73].

L’affermazione secondo cui, in generale, “le norme giuridiche vivono nell'interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i giudici in primo luogo” e, in particolare, “le norme della CEDU vivono nell'interpretazione che delle stesse viene data dalla Corte europea” (sicché “tra gli obblighi internazionali assunti dall'Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione”) sembra portare a compimento e, per così dire, alle sue estreme conseguenze un percorso di acquisizione di consapevolezza del fatto che il diritto, e soprattutto i diritti, sono il frutto dell'interazione (principalmente) di due formanti, ossia le fonti e le corti[74].

Ciò che in questa sede interessa rilevare è che il riconoscimento del ruolo prossimo alla nomofilachia proprio della giurisprudenza della Corte di Strasburgo avviene per via giurisprudenziale: è una Corte a legittimare un'altra Corte.

7a. Segue: della Corte di cassazione. – La prospettiva di applicazione della Cedu per il giudice comune resta dunque confinata nell’ambito dell’interpretazione adeguatrice. Anche in tali confini i risultati possono essere notevoli, come dimostra la giurisprudenza di legittimità sul giudicato penale nei casi di accertamento da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo di condanna in violazione delle regole sul processo equo sancite dall’art. 6 della Convenzione e di riconoscimento del diritto del condannato alla rinnovazione del giudizio. Nel caso Somogyi[75] la Corte di cassazione ha rilevato che l’autorità del giudicato nazionale non rappresenta un ostacolo all’accoglimento dell’istanza di restitutio in integrum, in relazione al carattere non equo del processo celebrato in absentia, perché per principio la sentenza della Corte di Strasburgo entra in collisione con il giudicato. Dovendosi il giudice nazionale conformare alla giurisprudenza di Strasburgo, il procedimento penale, nonostante il giudicato, va riaperto, e lo strumento idoneo al riguardo è l’art. 175 c.p.p. (non potendosi desumere la prova della conoscenza effettiva del procedimento e del provvedimento da parte del condannato dalla mera notifica dell’estratto contumaciale al difensore d’ufficio, a meno che la prova della conoscenza non risulti aliunde).

Nel successivo caso Dorigo[76] il giudice di legittimità, sulla base dell’interpretazione adeguatrice dell’art. 670 c.p.p., ha ritenuto che il giudice dell’esecuzione dovesse dichiarare l’ineseguibilità del giudicato. Ha affermato la Corte che il diritto alla rinnovazione del giudizio, sorto per effetto della sentenza di Strasburgo, è incompatibile con la persistente efficacia del giudicato, che resta così neutralizzato sino a quando non si forma un’altra decisione irrevocabile a conclusione del nuovo processo.

Del resto, è stato giustamente osservato che è il sistema stesso della Cedu a presupporre il superamento del giudicato: il fatto che la Corte possa essere adita solo dopo l'esaurimento delle vie interne (ex art. 35) implica che essa si pronunci su sentenze divenute definitive nell'ordinamento interno.

Ai fini che interessano in questa sede, il profilo da rilevare è che la Cassazione ha di fatto operato un’interpretazione della normativa interna in senso conforme alla decisione della Corte di Strasburgo, producendo concreti effetti in materia penale e collocandosi, almeno in questo caso specifico, all’interno di quel filone giurisprudenziale che riconosce il valore della funzione nomofilattica della Corte Edu[77].

Il ragionamento condotto, a questi fini, dalla Cassazione fa leva su un duplice argomento: la forza della Convenzione e la forza delle sentenze di Strasburgo. I due profili risultano connessi per effetto dell’art. 46.1 della Cedu, che impone alle “Alte parti contraenti” di “conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti”.

Per quanto riguarda la forza vincolante della Cedu, i giudici di legittimità evocano il principio della immediata precettività delle norme della Convenzione, per poi riconoscere anche la natura sovraordinata delle stesse rispetto alla legislazione ordinaria ed il potere del giudice di “disapplicare la norma interna in contrasto con la norma pattizia dotata di immediata precettività nel caso concreto”.

Circa il profilo della forza vincolante delle sentenze della Corte Edu, la Cassazione evidenzia il nesso tra monopolio interpretativo della Convenzione spettante alla Corte europea (art. 19 Cedu) e il vincolo per gli Stati membri di ottemperare alle sentenze definitive emesse dalla stessa Corte nei loro confronti (art. 46 Cedu). L’individuazione di tale collegamento risulta coerente con la consapevolezza che il diritto Cedu non può che essere il diritto vivente di Strasburgo, senza possibilità di un’interpretazione autonoma delle norme convenzionali da parte delle autorità nazionali. Pertanto, la discrezionalità che viene lasciata agli Stati membri nell’adempiere ai vincoli derivanti da una sentenza di condanna (art. 46.2 Cedu), non può che mantenersi nei confini fissati nella stessa decisione di Strasburgo[78].

Da ultimo, nel caso Drassich[79] veniva in rilievo una condanna di Strasburgo per giudicato in violazione dell’art. 6 della Convenzione per riqualificazione ex officio del fatto nei termini di un più grave reato, precludendo così l’estinzione del reato per prescrizione riferibile all’originario nomen iuris, senza informare l’interessato del contenuto dell’accusa elevata contro di lui e senza permettergli di difendersi. La Corte di cassazione ha interpretato l’art. 521 c.p.p. sulla possibilità per il giudice di dare al fatto una definizione giuridica diversa da quella enunciata nell’imputazione in modo conforme alla disposizione convenzionale, così come interpretata dalla Corte europea, nel senso che di tale eventualità il giudice deve dare previa informazione all’imputato ed al suo difensore, ed ha individuato nell’applicazione analogica dell’art. 625 bis c.p.p. sul ricorso straordinario per errore materiale o di fatto il rimedio per procedere alla revoca del solo capo della sentenza di legittimità con cui non era stata attuata la regola violata, senza necessità di disporre un nuovo giudizio di merito e limitando la nuova trattazione del ricorso al punto della diversa definizione giuridica del fatto.

7b. Segue: della Corte di Strasburgo – La Corte Edu[80] riconosce nel meccanismo dell’interpretazione conforme una modalità con cui le autorità statali ottemperano all’esecuzione delle proprie sentenze, ex art. 46 Cedu[81]. Del resto, solo in tal modo può davvero assumere pregnanza l’immagine usata dalla Corte di un “giudice comune della Convenzione”: l’attuazione della Convenzione si realizza in primo luogo attraverso l’interpretazione e l’applicazione del diritto nazionale conformemente ai principi Cedu, principi la cui valenza avrà portata ben diversa a seconda che siano genericamente ricavabili dall’insieme dei precedenti di Strasburgo su una data disposizione, ovvero puntualmente fissati in una o più decisioni di condanna dello Stato cui appartiene il giudice (magari con espressa valutazione di illegittimità della normativa nazionale).

Sebbene l'art. 46.1 della Convenzione si riferisca esclusivamente all'obbligo di tener fede alla sentenza dello Stato che è parte del caso, le interpretazioni date dalla Corte nella propria giurisprudenza formano parte integrante delle disposizioni interessate e, di conseguenza, riflettono la forza giuridicamente vincolante della Convenzione, meglio espressa nella formula francese “autoritè de la chose interprétée”[82].

Una volta recepita la Convenzione nell’ordinamento interno, e indipendentemente dal rango che le si riconosca nel sistema delle fonti, non sembra si frappongano ostacoli al riconoscimento del valore di precedente vincolante ad una decisione della Corte limitatamente alla definizione della portata normativa della Convenzione stessa. Quando un sistema di garanzia dei diritti si dota di un giudice ad hoc, è difficile negare che a questo spetti l’ultima parola sul contenuto dei diritti tutelati, anche qualora non si tratti di un’autorità giurisdizionale sovraordinata rispetto a quelle nazionali[83].

La sentenza europea finisce, quindi, col divenire parametro di legittimità delle fonti nazionali. Non solo: si ravvisa nei giudici la responsabilità della violazione rendendoli i destinatari primari dell’obbligo di dare esecuzione alla sentenza definitiva europea attraverso l’interpretazione conforme a Convenzione indicata dalla stessa Corte di Strasburgo[84].

Il primo caso in cui la Corte afferma tale principio è Vermeire c. Belgio[85]. In tale decisione la Corte afferma che, in attesa dell’approvazione della riforma legislativa indicata, il giudice deve interpretare la legge in modo conforme alla Convenzione, al fine di scongiurare il mancato rispetto della Cedu per un tempo indefinito.

Con il caso Pla and Puncernau c. Andorra[86], il giudice di Strasburgo condanna il Principato in quanto la Corte Suprema e la Corte costituzionale avevano interpretato restrittivamente la legge nazionale che di per sé non appariva incompatibile con la Cedu. La Corte di Strasburgo esortava, quindi, le autorità nazionali, in particolare i giudici, ad operare un’interpretazione evolutiva della legge interna, adattandola al contesto sociale corrente qualora si potesse ravvisare una seppur blanda conformità alla Cedu.

Come affermato dalla decisione Scordino[87], spetta alle autorità nazionali interpretare e applicare il diritto nazionale in senso conforme ai principi della Convenzione, ed in particolare ai criteri interpretativi elaborati dalla Corte europea (ma spetta a quest’ultima verificare se si realizzano effetti conformi ai detti principi, di cui la stessa giurisprudenza della Corte costituisce parte integrante).

Sulle orme di tale orientamento, nel caso Dumitru Popescu c. Romania[88], la Corte Edu è giunta ad enunciare un principio che può evocare quello del primato delle fonti dell’Unione europea: la Convenzione e la sua relativa giurisprudenza sarebbero direttamente applicabili dai giudici interni, in forza del primato della Cedu in quanto parte integrante dell’ordine giuridico interno, prescindendo dalla fonte di recepimento della Convenzione[89].

 

8. La collocazione della Cedu nel sistema delle fonti dopo Lisbona: quali margini per il potere di disapplicazione, da parte del giudice comune, delle norme nazionali incompatibili con la Cedu? – In virtù delle modifiche apportate al Trattato UE dal Trattato di Lisbona, ci si chiede se sia possibile prospettare una ricostruzione della posizione della Cedu in ambito interno alternativa rispetto a quella delineata dalla Corte costituzionale nelle sentenze 348 e 349/2007[90].

L’art. 6 TUE è stato, infatti, completamente riscritto e, al paragrafo 2, ora recita: “L’Unione aderisce alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite nei trattati”. L’art. 6, par. 2 pone, quindi, quella base giuridica all’adesione in assenza della quale l’adesione stessa era stata considerata dalla Corte di giustizia incompatibile con i Trattati vigenti.

Come è noto, verso la metà degli anni novanta la Commissione europea, conformemente al disposto dell’art. 300 TCE, richiese alla Corte di giustizia un parere riguardante la compatibilità con i Trattati istitutivi di un’eventuale adesione della Comunità europea alla Convenzione. La Corte di giustizia, rendendo il proprio parere in data 28 marzo 1996, diede una risposta negativa. Secondo la Corte, l’adesione della Comunità alla Convenzione europea avrebbe condotto ad una modificazione sostanziale del regime comunitario di tutela dei diritti dell’uomo di sicuro rilievo costituzionale, tale da richiedere una revisione del Trattato, trascendendo i limiti di cui all’art. 235 TCE.

Nel momento in cui l’adesione dell’Unione alla Cedu divenisse effettiva, ci si interroga sul rango che verrebbe ad assumere la Convenzione stessa tra le fonti sul versante interno[91]. Si tratterebbe, infatti, di un trattato cui la stessa Unione sarebbe formalmente vincolata e, pertanto, non sembra che sarebbe possibile mantenere l’impostazione adottata con le cd. “sentenze gemelle” nn. 348 e 349 del 2007 – il cui orientamento è stato di recente confermato dalla sent. n. 39 del 2008, nonché dalle sent. nn. 239, 311 e 317 del 2009 della Corte Cost. – le quali, come si è visto, hanno attribuito un rango privilegiato al diritto dell’Unione europea rispetto a quello della Cedu, qualificata come fonte interposta tra Costituzione e leggi ordinarie. Gli accordi internazionali conclusi secondo le procedure di cui all’art. 218 TFUE costituiscono, infatti, un’ulteriore fonte di norme per l’ordinamento dell’Unione e, dal momento in cui entrano in vigore sul piano internazionale, diventano parte integrante dell’ordinamento[92].

L’opzione ricostruttiva accolta dal Giudice delle leggi potrebbe, quindi, essere suscettibile di ripensamento alla luce dell’art. 6, par. 2 del Trattato UE.

A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, avvenuta il 1° dicembre 2009, si è aperta, infatti, una nuova prospettiva di analisi, i cui sviluppi sono destinati a riflettersi inevitabilmente sugli attuali meccanismi di risoluzione dei conflitti fra disposizioni nazionali e norme delle Cedu.

Una volta avvenuta l’adesione dell’Unione alla Cedu, quest’ultima diventerà parte del diritto dell’Unione europea. Di conseguenza, potrebbe ipotizzarsi che eventuali conflitti tra norme interne e disposizioni Cedu debbano essere risolti nello stesso modo in cui oggi si risolvono i contrasti con gli atti dell’Unione europea[93].

Altra parte della dottrina[94], ritiene che non sia così scontato che alla Cedu possa essere estesa la copertura costituzionale riservata al diritto dell’Unione: nel caso italiano potrebbe profilarsi una situazione in base alla quale le norme della Cedu continuino a fungere da norme interposte anche nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, cosicché eventuali contrasti, nella prospettiva della possibile disapplicazione della norma interna, sarebbero valutati innanzitutto con riferimento alle norme della Carta, che sarebbe il punto di riferimento in materia di diritti umani nel campo di applicazione del diritto dell’Unione.

In senso critico, potrebbe osservarsi che proprio la Carta dei diritti fondamentali potrebbe rivelarsi veicolo di ingresso della Cedu nel nostro ordinamento quale fonte di immediata applicabilità, in considerazione del fatto che alla stessa l’art. 6, par. 1 TUE attribuisce lo stesso valore giuridico dei trattati. La Carta potrà, pertanto, godere del rango di cui godono i trattati a livello interno in termini di copertura costituzionale, effetto diretto e disapplicazione. Il principio della forza giuridica pari al diritto dell’Unione, connessa a quanto prescritto dall’art. 52, 3 della Carta (“laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla [CEDU], il significato e la portata degli stessi sono eguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione”) potrebbe condurre a riconoscere alla Cedu rilevanza primaria.

In ambito giurisprudenziale, una prima risposta a questi interrogativi può essere rinvenuta nelle sopra citate pronunce del T.A.R. Lazio, sezione II bis (sentenza 18 maggio 2010, n. 11984) e del Consiglio di Stato, sezione IV (sentenza 2 marzo 2010, n. 1220). In particolare il T.A.R. del Lazio ha ricostruito, ai punti nn. 12, 13 e 14, l’evoluzione dell’ordinamento in merito all’efficacia riconosciuta alle fonti comunitarie, concludendo nel senso che con Lisbona si debba integrare l’orientamento di cui alle sentenze nn. 348 e 349 del 2007. Soprattutto in base a quest’ultima, infatti, nel caso di contrasto tra norma interna e norma convenzionale il giudice comune dovrebbe procedere ad un’interpretazione della prima conforme alla seconda, nei limiti del consentito, avvalendosi di tutti gli strumenti di ermeneutica giuridica in suo possesso. Solo quando egli ritenga che non sia possibile comporre il contrasto in via interpretativa, non potendo applicare direttamente la norma Cedu in luogo di quella contrastante (e tantomeno potendo fare applicazione di una norma interna che ritenuta contrastante con la Cedu, e quindi con la Costituzione), dovrà sollevare quesito di costituzionalità in base al parametro di cui all’art. 117, 1 c. Cost., ovvero anche 10, 1 c. Cost., se la norma convenzionale è ricognitiva di una norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta. Il tentativo giudiziale di interpretazione conforme, pertanto, ai sensi della sent. n. 349 del 2007[95] non va seguito dalla disapplicazione, ma dalla configurazione di una questione di illegittimità costituzionale per violazione della norma interposta.

A giudizio del T.A.R. non si può tuttavia non tenere conto della profonda novità costituita dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona – in particolare nel suo art. 6, parr. 2 e 3 – poiché “[L]e norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli ordinamenti nazionali degli Stati membri dell’Unione […] in forza del diritto comunitario […]. Si aprono quindi inedite prospettive per la interpretazione conformativa, ovvero per la possibile disapplicazione, da parte d[el] giudice nazionale, delle norme nazionali, statali o regionali, che evidenzino un contrasto con i diritti fondamentali garantiti dalla [CEDU], a maggior ragione quando […] la Corte di Strasburgo si sia già pronunciata sulla questione. [C]iò potrà avvenire in via generale per tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione, e non più, come è finora avvenuto, solo nei casi in cui un diritto fondamentale della Convenzione abbia acquisito una specifica rilevanza nel diritto dell’Unione mediante il recepimento in una norma comunitaria, ovvero mediate il suo impiego, quale principio generale, in una decisione della Corte di Lussemburgo”.

Chi ritiene che con il Trattato di Lisbona si assisterà ad un mutamento nel quadro delle fonti tuttavia non ritiene che la modifica sia inquadrabile da un punto di vista gerarchico. Il Trattato offrirà, infatti, la possibilità di evocare alternativamente o cumulativamente la Carta, la Cedu e le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. L’applicazione delle fonti sarà allora regolata dal principio dello standard massimo di protezione, senza che sia necessario stabilire alcun ordine gerarchico o definire alcun campo di applicazione differenziato[96].

Occorre, poi, ricordare l’orientamento della giurisprudenza di legittimità volto a riconoscere diretta applicabilità alle norme della Cedu. Paradigmatica, in questo senso, è la sentenza n. 28507 del dicembre 2005, in cui le Sezioni Unite hanno dato soluzione positiva alla questione se la violazione della Cedu possa avere rilevanza nell'ordinamento interno, in particolare nel senso che il giudice nazionale «è tenuto a conformarsi alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo». In motivazione, poi, si legge che le norme Cedu hanno "natura sovraordinata" alle norme interne ed il giudice nazionale ha “l'obbligo di disapplicare la norma interna in contrasto con la norma pattizia dotata di immediata precettività nel caso concreto”.

Prima di concludere, sembra utile menzionare quanto affermato dallo stesso Governo italiano nella seconda Relazione annuale al Parlamento sullo stato di attuazione delle sentenze della Corte Edu, trasmessa al Parlamento il 30 giugno 2008. In questo testo si legge: “Se il Trattato di Lisbona entrasse in vigore, il disposto dell'articolo 6 (...) comporterebbe che tutte le norme della Convenzione diverrebbero direttamente operanti negli ordinamenti nazionali degli Stati membri, con il grado e la forza delle norme comunitarie e, cioè, ai sensi dell'articolo 11 della Costituzione (come interpretato proprio dalle sentt. nn. 348 e n. 349 del 2007 [...]) e non più quali norme sub-costituzionali ai sensi dell'articolo 117, primo comma, della Costituzione”. A questo proposito, la Relazione compie una duplice affermazione molto significativa: “la posizione espressa dalla Corte costituzionale non appare in sintonia con quella nella quale si pone la stessa Corte europea, nelle sue sentenze e nelle dichiarazioni del suo Presidente”, ma soprattutto: “La posizione della Corte costituzionale non sembra perfettamente compatibile con il nuovo assetto dell'Unione europea delineato dal recente Trattato di Lisbona, ove è stata completata la c.d. comunitarizzazione dei principi Cedu, con il loro inserimento fra quelli dell'Unione europea validi e cogenti erga omnes, laddove con il Trattato di Maastricht quei principi erano stati richiamati con mero valore programmatico nei confronti degli Stati membri”.