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Elisabetta Frontoni

 

Considerazioni a margine della sentenza della Corte costituzionale n. 340 del 2007: verso un maggiore rigore nel sindacato sull’eccesso di delega*

 

1. Con la decisione in commento, la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale di un decreto legislativo per eccesso di delega, con un rigore che parrebbe richiamare quello che ha caratterizzato la più recente giurisprudenza in tema di decretazione d’urgenza, cui questa decisione sembra idealmente saldarsi. Nel motivare la pronuncia il giudice costituzionale non ricorre al ricco argomentare che ha portato, per la prima volta, alla dichiarazione dell’illegittimità costituzionale di un decreto-legge, e della sua legge di conversione, per la evidente mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza. Tuttavia, è senza dubbio ad una lettura attenta del rapporto tra legge ed atti aventi forza di legge, e delle sue ricadute sulla forma di governo, che anche questa decisione, come la ormai nota sentenza n. 171 del 2007 [1], si ispira. Non è un caso, forse, che proprio quest’ultima pronuncia sia espressamente richiamata come precedente nel punto del considerato in diritto in cui la Corte ricostruisce la legislazione su delega.

2. La questione di legittimità costituzionale sottoposta alla Corte dal Tribunale di Catania riguardava l’art. 13, comma 2, del decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria e creditizia, in attuazione dell’art. 12 della legge 2 ottobre 2001, n. 366) [2]. In particolare, secondo il giudice a quo, questa norma-che ricollega alla contumacia del convenuto (cui viene equiparata la tardiva costituzione) l’effetto di una sorta di ficta confessio, dovendosi intendere come non contestati i fatti affermati dall’attore [3]-si poneva in contrasto con l’art. 12, comma 2, lettera a) della legge di delega n. 366 del 2001 (e quindi indirettamente con l’art. 76 Cost.), che prevede soltanto la concentrazione dei procedimenti e la riduzione dei termini, ma non anche una così sostanziale modifica del procedimento contumaciale [4].

La Corte ritiene la questione fondata e sanziona l’eccesso di delega, disattendendo la ricostruzione della Avvocatura dello Stato che, richiamandosi alla precedente giurisprudenza costituzionale, aveva sostenuto rientrare nella fisiologia della delega, ed in particolare in quel naturale processo di riempimento tra legge di delega e decreto legislativo, «il fatto che la legge si limiti a contenere i principi ed i criteri direttivi senza regolare integralmente tutti gli aspetti della fattispecie». Ciò in quanto la delega non potrebbe eliminare ogni margine di scelta nella sua attuazione, anche in considerazione del fatto che, come accade sempre più di frequente, nella legge vengono usate clausole generali quali “ridefinizione”, “riordino” e “razionalizzazione”.

Ed è proprio questo l’aspetto che pare interessante sottolineare. Il giudice costituzionale, infatti- pur riaffermando che per la varietà degli oggetti che possono essere delegati al Governo, non è possibile enucleare una nozione rigida che valga ad indicare cosa siano e debbano essere i principi e criteri direttivi, cosicché «il Parlamento, approvando una legge di delegazione non è certo tenuto a rispettare regole metodologicamente rigorose» [5]- chiarisce, tuttavia, che non si può lasciare che la determinazione dei principi e criteri direttivi sia il frutto del libero apprezzamento del legislatore delegato. Per motivare l’inammissibilità di un’opera di riempimento lasciata completamente al Governo, la Corte richiama, da un lato, la natura vincolata del potere conferito all’esecutivo, che anche in virtù di questo aspetto è stato, dalla più attenta dottrina, qualificato come “nuovo e diverso” da quello legislativo [6] e, dall’altro, il carattere derogatorio dell’art. 76 rispetto alla previsione contenuta nell’art. 70 Cost. [7]

Quanto al primo profilo, la Corte afferma in termini netti che il potere delegato al Governo non è in tutto fungibile con il potere legislativo, in quanto nasce come non libero nel fine. Quella delegata è, infatti, per definizione, una legislazione vincolata e quindi non libera di disporre di quei principi e criteri direttivi che dovrebbero orientarla.

Quanto al secondo aspetto, ricordando che l’art. 76 Cost. costituisce una deroga a quanto previsto dall’art. 70 Cost., la Corte abbandona quell’atteggiamento di eccessivo self- restraint che ha caratterizzato la sua giurisprudenza e ha trasformato il sindacato sull’eccesso di delega in una political question in cui il giudice delle leggi ha preferito non entrare, lasciando che fossero il Parlamento ed il Governo a regolare i loro rapporti.

Come è noto, l’interpretazione che, attraverso questa giurisprudenza, il giudice costituzionale ha dato dell’istituto ha fatto sì che nella prassi esso si allontanasse inesorabilmente dal modello che i Costituenti avevano così attentamente tracciato.

Non è certo questa la sede per ripercorrere una storia nota [8], ma basti ricordare che gli oggetti definiti si sono trasformati in materie dai confini incerti e i principi e criteri direttivi sono divenuti sempre più spesso evanescenti, in ragione della labilità ed indeterminatezza con cui sono stati individuati nella legislazione più recente [9].

Per quanto riguarda in particolare questi ultimi, il giudice costituzionale ha permesso che essi venissero determinati per relationem, facendo riferimento ad altri atti normativi, purché sufficientemente determinati, o anche dal “complessivo contesto normativo in cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione”, o ancora, affidando al Governo il compito di colmare una lacuna contenuta nella legge di delegazione attraverso lo sviluppo e il completamento di scelte accennate dalle Camere.[10]

Detto in altri termini, la giurisprudenza costituzionale ha dimenticato che i cosiddetti “limiti minimi” contenuti nella legge di delega (così come i requisiti di straordinaria necessità ed urgenza per il decreto legge) sono prima di tutto presupposti di validità dell’atto di delegazione e solo in via subordinata parametri per la legittimità del decreto legislativo che sulla sua base viene adottato [11]. La mancanza dei quali, dunque, non può essere sanata dal libero gioco di riempimento tra legge delega e decreto legislativo cui abbiamo assistito in questi anni. Questa lettura dell’istituto, più rispettosa delle previsioni costituzionali, avrebbe forse potuto evitare molti abusi.

3. Dopo aver offerto questa precisa ricostruzione dell’istituto della delegazione legislativa, seppur abilmente sintetizzata in una parentesi, la Corte insiste nella motivazione sul carattere di novità della disciplina introdotta. La disposizione, infatti, appare del tutto estranea alla materia da riformare e lontana da quelli che sono i principi che si sono andati consolidando nel processo civile, nel quale alla mancata o tardiva costituzione non è mai stato attribuito il valore di confessione implicita [12]. Proprio questo carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale e lontano dalla tradizione giuridica impone al giudice costituzionale uno scrutinio più rigoroso sul rispetto dei principi e criteri direttivi posti a fondamento del decreto legislativo. Secondo la Corte, infatti, la disposizione censurata non può essere ricondotta né ai principi e criteri direttivi né alle finalità della delega. Rispetto ai primi, in quanto la previsione di una ficta confessio non appare rispondere al compito attribuito al Governo di dettare regole processuali volte alla concentrazione del procedimento e alla riduzione dei termini processuali; rispetto alle seconde, in quanto non corrispondente alla più rapida ed efficace definizione dei procedimenti [13].

La motivazione colpisce perché, in linea con la precedente giurisprudenza, il giudice costituzionale, facendo leva sul libero gioco di riempimento tra legge di delega e decreto legislativo, avrebbe potuto ritenere la norma censurata come sviluppo e completamento delle scelte espresse nella delega [14]. Questa lettura sarebbe stata possibile anche in quanto al Governo era stato affidato il compito, nell’ambito della più ampia riforma dell’intero settore societario, di dettare nuove norme di procedura; ma in questa decisione lo scrutinio della Corte si fa particolarmente penetrante.

Ciò emerge anche quando il giudice costituzionale, riguardo alle finalità della delega, osserva che esse costituiscono un utile criterio di interpretazione sia della legge di delegazione, sia delle disposizioni delegate, ma non possono sostituirsi alla valutazione dei principi e criteri direttivi, così come determinati dalla legge di delegazione. Anche questa affermazione può essere letta come un ulteriore tassello per rileggere in modo più aderente al testo costituzionale l’istituto della delegazione legislativa e per superare quella giurisprudenza secondo la quale «i principi e criteri direttivi enunciati dalla legge di delegazione vanno ricostruiti tenendo conto del complessivo contesto normativo e delle finalità che hanno ispirato il provvedimento…» [15].

4. Dunque, è l’estraneità della disciplina introdotta rispetto alla tradizione del processo civile, non sorretta da specifici principi e criteri in tali senso, che porta la Corte alla dichiarazione di illegittimità costituzionale.

L’uso di un tale argomento non è nuovo nella giurisprudenza costituzionale in tema di delegazione legislativa, essendo stato utilizzato in più occasioni, soprattutto nel giudicare deleghe per il riordino o il riassetto di una determinata disciplina [16]. In tutte queste ipotesi, il giudice costituzionale ha optato per una lettura “minimale” della delega, precisando che, quando la finalità di quest’ultima è il riassetto di norme precedenti, l’introduzione di disposizioni innovative è giustificata soltanto se siano stabiliti principi e criteri direttivi volti a definire in tal senso l’oggetto della delega ed a circoscrivere il potere del legislatore delegato [17].

Un approccio rigoroso che appare decisamente in contrasto con quello del Consiglio di Stato. L’organo consultivo, infatti, chiamato ad esprimere un parere su uno schema di decreto legislativo per il riassetto, o codice, ha rilevato, con una affermazione di portata generale, che, in queste deleghe, «nella sostanza, la finalità è la stessa di quella del riordino normativo, e lo è la qualità dell’intervento. Ciò che cambia è la portata, per così dire, “quantitativa” dell’intervento innovativo poiché per i decreti di “riassetto” vi sono criteri di delega più ampi e incisivi, che autorizzano il legislatore delegato non soltanto ad apportare modifiche di “coordinamento formale” alla disciplina di rango legislativo, ma anche a consistenti innovazioni nel merito della disciplina codificata» [18]. In altri termini, il Consiglio di Stato ha distinto nettamente le deleghe per il riordino da quelle per il riassetto, chiarendo che queste ultime permettono innovazioni non consentite alle deleghe della prima specie [19]. La Corte costituzionale, invece, non ha distinto i due tipi di deleghe e ha adottato per entrambe lo stesso trattamento: le deleghe devono essere intese come “deleghe a portata ridotta”, non consentendo nessuna innovazione che non sia sorretta da specifici principi e criteri [20]. Questa giurisprudenza, apparentemente più severa nel sindacare le deleghe, si risolve di fatto in un modo per salvare atti di delegazione carenti dei principi e criteri direttivi. Paradossalmente, questa lettura delle deleghe di riordino (e poi di quelle di riassetto) appare come il “frutto avvelenato” della stessa giurisprudenza costituzionale in tema di delegazione. In quanto ritenere, come fa la Corte, che i decreti legislativi possano sviluppare anche principi e criteri della delega non sufficientemente determinati conduce inesorabilmente a dover dare una lettura minimale della delega quando si vuole sanzionare questi ultimi per eccesso di delegazione. Altrimenti, la Corte dovrebbe chiarire perché a volte ritiene ammissibile il libero gioco di riempimento e altre volte lo nega.

L’estensione dell’argomento della lettura minimale ad un’ipotesi inedita è già avvenuta in un’altra importante decisione, la sentenza n. 280 del 2004. In questa pronuncia, il giudice costituzionale ha applicato tale criterio non al rapporto legge di delega-decreto legislativo, ma al solo atto di delegazione, per valutarne la legittimità [21]. Questa lettura ha permesso alla Corte di salvare la legge di delegazione depotenziandone la forza [22]. Secondo il giudice costituzionale, infatti, la delega per la ricognizione dei principi fondamentali in materie di potestà concorrente non consente norme delegate sostanzialmente innovative. Queste ultime, inoltre, costituiscono solo un primo orientamento per la legislazione regionale «senza avere carattere vincolante e senza comunque costituire parametro di validità delle leggi regionali» [23].

Nella decisione in commento, invece, come si è cercato di evidenziare, la Corte sembra utilizzare il criterio della novità della disciplina introdotta per scrutinare una delega di cui certamente non si può dare una lettura minimale, perché volta a riordinare completamente un intero settore e non semplicemente a riordinare una precedente disciplina o a prevederne il riassetto sotto forma di codice. La sentenza in commento sembra rappresentare quindi un’ipotesi di ulteriore applicazione di tale argomento, che, tuttavia, potrebbe portare ad esiti diversi rispetto alla giurisprudenza richiamata.

5. A spingere la Corte ad un sindacato più attento anche nel giudicare deleghe ampie sembra essere stata un’interpretazione rigorosa delle norme costituzionali. Il giudice costituzionale, infatti, riconducendo l’istituto della delegazione legislativa nell’alveo tracciato dalle disposizioni costituzionali, ha fissato dei paletti certi tra legge di delega e decreto legislativo, superando così la sua precedente giurisprudenza.

La decisione appare particolarmente importante anche in quanto di poco successiva ad un’altra pronuncia sul rito societario, la sentenza n. 54 del 2007. In questa decisione la Corte, pur salvando il decreto legislativo dal vizio di eccesso di delega, tuttavia, ha concluso la motivazione con un monito al legislatore, affermando che in via generale è auspicabile una maggiore specificazione nella determinazione dei principi e criteri direttivi da parte del legislatore delegante per non alterare l’assetto costituzionale delle fonti.

Con la pronuncia in commento, la Corte ha deciso di andare al di là del semplice monito e di discostarsi dalla precedente giurisprudenza che ha dilatato, fino a svuotarlo di significato, quel naturale processo di riempimento che deve legare i due livelli normativ i[24]. Per ora ad essere colpito è stato il decreto legislativo, ma la chiara presa di posizione sembrerebbe preludere ad un sindacato più rigoroso anche sulla legge di delega e sulla presenza di quei “limiti minimi” che devono essere necessariamente posti dal legislatore, perché, come si è ricordato sopra, presupposti di validità dell’atto. Il giudice costituzionale sembra, infatti, aver spesso confuso la validità dell’atto di delegazione con la sua capacità condizionante, cosicché, anche quando il suo scrutinio si è fatto più severo, ha affermato che, quando la legge di delegazione non è sufficientemente precisa, ad essere incisa è la sua capacità di delegare un potere di ampia portata al Governo e non la sua validità.