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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 2 dicembre 1953 - 26 gennaio 1954, n. 73

sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall Assemblea regionale nella seduta del 9 luglio 1953, concernente: « Norme integrative alla legge 20 marzo 1950, n. 29, recante provvedimenti per lo sviluppo delle industrie nella Regione .

 

(omissis)

 

Nel 1950 lAssemblea regionale siciliana approvava una legge contenente provvedimenti per lo sviluppo delle industrie nella Regione.

Questa legge veniva impugnata dal Commissario dello Stato, davanti lAlta Corte, la quale con decisione del 18 marzo 1950, in parziale accoglimento del ricorso, dichiarava lillegittimit costituzionale:

a) delle disposizioni degli artt. 2 e 3 che estendono da 10 a 15 anni le esenzioni tributarie ivi previste;

b) della disposizione dellart. 4 che assoggetta a misura fissa le tasse ipotecarie relative alla iscrizione di ipoteca per prezzo insoluto o per debiti contratti ai fini contemplati nellarticolo stesso;

c) della disposizione dellart. 12, ultimo comma il quale esenta senza limitazione di tempo dalla imposta di R.M. gli interessi delle obbligazioni ivi contemplate;

d) della disposizione dellart. 25, ultimo comma, che esenta da ogni imposta, tassa o tributo gli utili del fondo costituito ai sensi dellart. 17.

Dopo di che la legge era promulgata dal Presidente della Regione il 20 marzo 1950 e pubblicata il 31 stesso mese nella Gazzetta ufficiale della Regione, nel testo approvato dall Assemblea regionale, con le eliminazioni o modificazioni delle disposizioni, conseguenti alla decisione dellAlta Corte.

Nel luglio del corrente anno lAssemblea regionale approvava altra legge, integrativa della legge 20 marzo 1950, n. 29.

E il Commissario dello Stato impugnava la nuova legge per due motivi.

Si sostiene, col primo motivo, che nel caso di annullamento da parte dellAlta Corte di una disposizione della legge approvata dalla Assemblea, la legge deve essere rimandata allAssemblea stessa per modificarla o anche per rinunciare ad essa. Il Presidente della Regione ha solo potest di promulgare la legge approvata dallAssemblea regionale ma non ha potest di modificata, sia pure in conformit della decisione dellAlta Corte. E, si aggiunge, la questione pu essere sollevata oggi, in occasione dellimpugnativa della nuova legge del 1953 ed ai fini dell annullamento della legge ora impugnata perch questa integrativa ed interpretativa di quella del 1950 per cui, data la giuridica inesistenza della legge del 1950, si presenta costituzionalmente illegittima anche la legge del  1953.

A questo motivo di ricorso la Regione oppone che il controllo sulla regolarit della promulgazione di una legge regionale non pu essere esercitato se non incidentalmente dalle normali giurisdizioni e che il controllo dellAlta Corte investe il procedimento legislativo fino al momento dellapprovazione da parte dellAssemblea. Confuta la tesi del Commissario dello Stato della illegittimit costituzionale della legge promulgata il 20 marzo 1950 dal Presidente della Regione.

Con il secondo motivo il Commissario dello Stato sostiene lillegittimit costituzionale degli artt. 1, 2, 3,4, 6 e 7 della legge del 1953 perch in contrasto tali disposizioni con i principi ed interessi generali cui sinforma la legislazione nazionale e perch turbano i rapporti od interessi nella rimanente parte del territorio dello Stato.

La Regione impugna che nelle norme citate esista contrasto con i principi della legislazione dello Stato, o turbamento dei rapporti tributari o degli interessi oltre il territorio della Sicilia.

Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del primo motivo di ricorso e per laccoglimento parziale del secondo motivo.

 

IN DIRITTO

 

LAlta Corte osserva che per decidere sul fondamento giuridico del primo motivo del ricorso necessario esaminare anzitutto se lAlta Corte abbia potest di pronunziarsi sulla legittimit costituzionale della legge 20 marzo 1950, in occasione della impugnativa della legge approvata il 9 luglio 1953. Lindagine implica lesame di una serie di questioni che si possono cos prospettare e, ad avviso dellAlta Corte, risolvere.

da rilevare, in primo luogo, che lAlta Corte ha, in linea di principio, competenza per esercitare il controllo di legittimit sul procedimento seguito nella formazione delle leggi. Invero, lillegittimit costituzionale di una legge si ha, tanto se risultino violate le norme sostanziali della Costituzione, quanto se non siano osservate le disposizioni di carattere formale ma ugualmente costituzionali, relative alla formazione delle leggi.

E se per lo Statuto siciliano (art. 25) lAlta Corte « giudica sulla costituzionalit delle leggi , sembra evidente che possa e debba giudicare sulla costituzionalit, in tutti i suoi aspetti, sostanziale e formale. Ci appare conforme non solo alla lettera ampia della norma statutaria, ma anche al sistema legislativo vigente, perch, istituito il giudice costituzionale, lesigenza logica e giuridica della unit della giurisprudenza costituzionale importa che lesame e la decisione sulla costituzionalit delle leggi anche dal lato formale non si possa negare proprio al giudice creato per decidere sulla costituzionalit delle leggi.

Le difficolt e i dubbi sullampiezza del sindacato sorgono piuttosto in relazione alle norme di procedura, che regolano il ricorso contro le leggi regionali. Come noto, il ricorso contro le leggi regionali ammesso dallo Statuto (artt. 28 e 29) nei cinque giorni dalla comunicazione al Commissario dello Stato della legge approvata dallAssemblea regionale, cio dopo lapprovazione, ma prima della promulgazione e della pubblicazione. Pertanto, lesame della legittimit formale della legge sembrerebbe previsto e possibile solo per le fasi del procedimento legislativo fino allapprovazione della legge da parte dellAssemblea.

Ritiene, peraltro, lAlta Corte che possa e debba compiere lindagine di legittimit costituzionale in ordine alla promulgazione e pubblicazione della legge regionale nel caso, come lattuale, in cui sia stata impugnata in termini una legge, la quale abbia per suo antecedente logico e necessario la legge che si assume irregolarmente promulgata e pubblicata.

Costituisce, invero, un principio di diritto che il giudice non possa riconoscere la legittimit di un atto ed applicarlo se lo stesso si basi su un altro atto giuridicamente inesistente. E questo principio per la sua generalit e per il suo fondamento logico deve essere adottato anche dal giudice costituzionale, in quanto la legge impugnata se ha per suo presupposto una legge irregolarmente formata, una legge, come si assume, che non sia lespressione della volont dellAssemblea legislativa ma, in parte del Presidente della Regione non pu essere dichiarata legittima ed applicata linesistenza giuridica della prima legge fa cedere la seconda legge che senza la prima non avrebbe base.

Lesame della precedente legge opportuno precisare va fatto solo ai fini della pronunzia di legittimit o meno della nuova legge, direttamente e tempestivamente impugnata. Altro limite allesame indiretto di legittimit della prima legge sarebbe costituito, per lAlta Corte, dalla preclusione derivante dalla scadenza del termine fissato dallo Statuto per ricorrere, nellipotesi di impugnativa per illegittimit sostanziale della legge o per irregolarit del procedimento legislativo fino allapprovazione della legge. Ma fuori di questi casi e limiti si pu, con la tesi accolta, realizzare il controllo costituzionale sulla legge regionale da parte dellAlta Corte, anche per le fasi successive allapprovazione ci che appare rispondente, da una parte, alla esigenza di un controllo pieno di legittimit costituzionale e, dallaltra, al principio che tale controllo non debba negarsi al giudice della costituzionalit delle leggi.

Nella specie la legge impugnata dal Commissario dello Stato, approvata il 9 luglio 1953 dallAssemblea regionale in parte interpretativa e per il resto integrativa della legge 20 marzo 1950 «ai sensi e per gli effetti della legge regionale 20 marzo 1950, n. 29 si intendono per stabilimenti industriali... (art. 1); « le agevolazioni previste dallart. 4 della legge 20 marzo 1950, n. 29 possono concedersi... (art. 3); «i benefici fiscali contemplati dal titolo II della legge 20 marzo 1950, n. 29 sono applicabili... (art. 4); etc. Sembra perci chiaro che, se la legge del 1950 non avesse giuridica esistenza, verrebbe meno la base della legge del 1953. Senonch lAlta Corte, procedendo allesame, in merito, della questione della legittimit del procedimento seguito per la formazione della legge del 1950, ritiene che esso non sia inficiato da vizi che producano la nullit della legge.

vero che la volont del legislatore debba essere espressa dalla Assemblea legislativa, e solo da questa, e che il Presidente della Regione, nel promulgare la legge approvata dallAssemblea, non possa interferire, esprimendo una sua volont. Ma nella fattispecie la legge promulgata e pubblicata non che la legge nel testo approvato dallAssemblea, con le eliminazioni o modificazioni di singole disposizioni, in conformit e in esecuzione della decisione dellAlta Corte del 12 marzo 1950.

Invero, la legge del 1950, a suo tempo impugnata dal Commissario dello Stato, non fu annullata in toto dallAlta Corte, ma questa, come si gi ricordato, dichiar lillegittimit costituzionale di alcune singole disposizioni contenute negli artt. 2, 3, 4, 12, 25. La legge composta di 27 articoli, aventi per oggetto una serie di agevolazioni ai fini dello sviluppo delle industrie in Sicilia rest nella sua essenza ferma; mentre le poche disposizioni ritenute illegittime dallAlta Corte furono eliminate in sede di promulgazione. Qualche dubbio potrebbe sussistere circa la legittimit della promulgazione, in quanto nella legge promulgata, agli artt. 2 e 3, si leggono le parole: « dieci anni in luogo di quelle « quindici anni (di esenzioni tributarie) contenute nel testo della legge approvata dallAssemblea, osservandosi che in tal modo non vi sarebbe stata una pura e semplice eliminazione di norma dichiarata illegittima dallAlta Corte, ma la espressione di una volont propria del Presidente della Regione. Peraltro, si deve rilevare che lAlta Corte aveva dichiarato illegittima lestensione da 10 a 15 anni delle esenzioni tributarie, perch in contrasto con il principio della legislazione nazionale che contiene nel primo termine simili esenzioni. Per cui pu dirsi che, riducendo a 10 anni il termine di esenzione, il Presidente della Regione non abbia fatto che applicare la decisione dellAlta Corte ed, in conformit della stessa, eliminare dal testo della legge approvata dallAssemblea quel tanto che lAlta Corte aveva dichiarato illegittimo.

Non il caso poi di aggiungere che, come ha rilevato la difesa della Regione la legge del 20 marzo 1950 ha avuto ormai applicazione per oltre tre anni e che con lapprovazione della legge del 1953 lAssemblea regionale ha implicitamente manifestato la sua volont di approvazione della legge del 1950, perch queste sono considerazioni le quali possono avere un valore dordine politico ma non giuridico non potendosi dal punto di vista della legittimit costituzionale, considerarsi regolarmente emanata una legge per il solo decorso del tempo di applicazione o per il fatto di una approvazione indiretta ed implicita; la manifestazione di volont dellAssemblea deve essere esplicata sul disegno di legge da approvare seguendo il procedimento stabilito dallordinamento costituzionale, perch possa parlarsi di legge regolarmente emanata e giuridicamente esistente.

Alla conclusione dellillegittimit del procedimento seguito dal Presidente della Regione Siciliana, si potrebbe giungere solo se si ritenesse fondata la tesi pi radicale, sostenuta dal Commissario dello Stato; che ogni volta che lAlta Corte annulla, totalmente o parzialmente una legge regionale deve questa legge tornare all Assemblea per essere modificata, o sostituita, o abbandonata Ma lAlta Corte non condivide tale opinione almeno nei suoi termini estremi e generali nei quali formulata dal Commissario.

Lart. 29 dello Statuto prevede che le leggi della Regione sono promulgate e pubblicate « decorsi otto giorni senza che al presidente regionale sia pervenuta copia dellimpugnazione ovvero scorsi trenta giorni dallimpugnazione, senza che al Presidente regionale sia pervenuta, da parte dellAlta Corte, sentenza di annullamento.

Da ci non pu sic et simpliciter dedursi per argomento a contrario, che nellipotesi di annullamento anche parziale la legge non possa essere promulgata e pubblicata ma debba essere sempre riproposta allAssemblea regionale. Lart. 29, parlando di «annullamento non precisa se la norma si applichi sia allannullamento totale che allannullamento parziale. La soluzione del problema non pu essere data dal solo argomento letterale, neppure esplicito e decisivo, ma da tutto il complesso di norme costituzionale che regolano i ricorsi in materia e gli effetti delle decisioni del giudice costituzionale nonch dei principi generali del diritto.

ovvio che il ricorso per incostituzionalit di una legge possa investire lintera legge o singole disposizioni. In questa ultima ipotesi la dichiarazione di illegittimit costituzionale limitata alla singola «norma a ritenuta illegittima (art. 36 Costituzione) e alle « altre disposizioni legislative, la cui illegittimit deriva come conseguenza della decisione adottata (art. 27 legge ordinaria sulla Corte costituzionale). Queste norme dichiarate illegittime cessano di avere efficacia (citato art. 136), non possono avere applicazione (art. 30 della legge sulla Corte costituzionale) dal giorno successivo alla pubblicazione del dispositivo nella Gazzetta ufficiale (della Repubblica o della Regione).

La decisione della Corte anche comunicata alle Camere ed ai Consigli regionali interessati, «affinch, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle forme costituzionali (art. 136 Costituzione), « affinch, ove lo ritengano necessario, adottino i provvedimenti di loro competenza (art. 30 della legge sulla Corte costituzionale).

Pertanto, vi un effetto giuridico, immediato, della decisione della Corte: la cessazione di efficacia delle norme dichiarate illegittime. Vi un effetto potenziale, riservato alla potest discrezionale delle Camere o della Assemblea regionale: leventuale emanazione di altra legge o labrogazione della legge parzialmente dichiarata illegittima, od anche ladozione di una legge costituzionale nelle forme prescritte.

Tutto questo appare evidente per le leggi gi promulgate e pubblicate (com sia per la Costituzione che per lo Statuto siciliano, per le leggi dello Stato): la legge continua ad avere vigore, eccetto che per le disposizioni dichiarate illegittime.

Ma non diversamente sembra doversi ritenere anche nel caso delle leggi regionali, che per lart. 127 della Costituzione o per lart. 28 dello Statuto siciliano siano impugnate prima della promulgazione e pubblicazione: poich il principio fondamentale sopra enunciato e gli effetti della decisione della Corte hanno valore e ragion dessere in tutte le ipotesi di annullamento parziale: perdono senzaltro efficacia le disposizioni annullate dalla Corte; non viene meno lintera legge approvata dallAssemblea regionale. Quindi tale legge pu essere promulgata dal Presidente della Regione cos come stata approvata dalla Assemblea, con leliminazione delle disposizioni annullate.

Il Presidente della Regione si gi detto non pu andare oltre questa operazione di semplice e materiale esecuzione della decisione del giudice costituzionale. E se le disposizioni annullate importano comunque un riesame della legge, ad esempio perch incidono nelleconomia della legge considerata nel suo complesso, la legge va riportata allAssemblea, affinch si possano adottare le deliberazioni del caso. Ma quando, come nella specie in sede di promulgazione della legge bastava che il Presidente della Regione si limitasse, e si limitato, alla semplice eliminazione delle disposizioni dichiarate illegittime dallAlta Corte, restando integra ed efficiente per il resto la legge approvata dallAssemblea, si deve concludere che il procedimento seguito sia regolare e che quindi non sia nulla e inesistente la legge del 1950, e che non possa, di conseguenza dirsi illegittima la legge del 1953 ora impugnata.

Con il secondo motivo di ricorso il Commissario dello Stato deduce che lAssemblea regionale con gli artt. 1, 2, 3,4 , 6 e 7 della legge approvata il 9 luglio 1953 avrebbe violato due dei limiti indicati dallAlta Corte in sue precedenti decisioni, per lesercizio della potest legislativa regionale in materia tributaria: il limite dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato: il limite territoriale della legge regionale nel senso che questa non deve turbare i rapporti od interessi tributari nella restante parte dello Stato.

In particolare quanto allart. 1, osserva il Commissario dello Stato che stabilendosi con esso che cosa si debba intendere per «stabilimenti industriali il legislatore siciliano avrebbe ampliato il concetto di stabilimento industriale, modificando il sistema delle esenzioni tributarie disposte dalla legislazione statuale e dando adito a ripercussioni extraterritoriali.

Senonch, deve notarsi che lart. 1 contiene uninterpretazione autentica della norma di esecuzione compresa nella legge regionale del 1950: « ai sensi e per gli effetti della legge regionale 20 marzo 1950, n. 29, si intendono per stabilimenti industriali.... Contenuta in questi limiti e diretta a questi fini la disposizione dellart. 1 non pu affermarsi lincostituzionalit della norma, rientrando nei poteri della Regione lemanare una disposizione che interpreti la propria legge precedente con effetti limitati allapplicazione della legge medesima.

Lart. 2 prevede che con decreto del Presidente della Regione, sentita la Giunta, possa concedersi per un decennio lesenzione dallimposta di R.M. per redditi dei terreni che vengono sottoposti, nel quadro di un organico programma industriale, da approvarsi con lo stesso decreto, ad una radicale trasformazione implicante straordinari investimenti di capitali, od azione di rimboschimento, sempre che i prodotti dei cennati terreni siano interamente utilizzati quali materie prime e trasformati nello stabilimento industriale al cui esercizio i terreni sono funzionalmente destinati. Il Commissario dello Stato osserva che dal testo di tale articolo non si comprende se lesenzione riguardi il reddito dei terreni percepito dagli affittuari nel qual caso la norma sarebbe illegittima, perch la legge nazionale non prevede esenzioni a favore degli affittuari ovvero se lesenzione abbia per oggetto i redditi dei nuovi stabilimenti industriali, che utilizzano quale materia prima i prodotti della terra nel qual caso la norma sarebbe superflua. La Regione ha dichiarato che lesenzione riguarda il reddito dello stabilimento industriale, e che perci la impugnativa non ha ragione dessere. In effetti, non solo per questo riconoscimento esplicito della Regione, ma anche per la formulazione dellart. 2, devesi ritenere che la esenzione dallimposta di ricchezza mobile si riferisca al reddito degli stabilimenti industriali, che utilizzano quali materie prime i prodotti dei terreni, funzionalmente destinati allesercizio degli stabilimenti medesimi, e non al reddito che deriva dal normale ciclo della tecnica agraria.

Quindi non pu parlarsi di incostituzionalit della norma, anche se eventualmente superflua.

Gli artt. 3 e 4 contemplano agevolazioni tributarie in ordine al primo trasferimento in propriet o alla concessione in enfiteusi o alla locazione ultraventennale dei terreni di cui allart. 2 ed in ordine agli atti costitutivi di societ, il cui capitale sia destinato alle operazioni ora cennate e alla trasformazione e utilizzazione dei terreni nei modi previsti dallart. 2. Si tratta dunque di un complesso di esenzioni e agevolazioni tributarie, che si connettono con la norma dellart. 2 e che rientrano nel quadro dei provvedimenti emanati dalla Regione nel 1950 e nel 1953 al fine di incrementare lo sviluppo delle industrie in Sicilia; e che lAlta Corte, per la loro portata di carattere regionale, ritiene che non esorbitino dai limiti fissati dallo Statuto per lesercizio della potest legislativa della Regione.

Lart. 6 aggiunge un comma allart. 12 della legge del 1950, con il quale si stabilisce lesenzione dallimposta di R. M. sugli interessi delle obbligazioni emesse entro 10 anni dallentrata in vigore della legge medesima, ed in conformit del comma precedente. da ricordare al riguardo che nellart. 12 della legge approvata dall Assemblea nel 1950 era stato compreso un comma, analogo a quello ora aggiunto ma che non conteneva « alcun limite di tempo e che perci fu dichiarato illegittimo dallAlta Corte, sembrando che un limite (di 10 anni) non risultasse dal disposto dellart. 16. Ristabilita ora lesenzione, ma con questo limite, e cio per gli interessi sulle obbligazioni emesse entro 10 anni dallentrata in vigore della legge, la norma si appalesa legittima.

Maggiori dubbi possono sorgere circa la legittimit costituzionale della disposizione dellart. 7, in quanto si stabilito che « con decreto del Presidente della Regione da emanare su proposta dellAssessore per lindustria ed il commercio, dintesa con quello per le finanze, sentita la Giunta regionale, saranno determinate le categorie di stabilimenti industriali tecnicamente organizzati che potranno beneficiare delle agevolazioni « previste dalle due leggi regionali, del 1950 e del 1953. Si pu, infatti, osservare al riguardo che, essendo consentite solo per legge la imposizione e l esenzione dei tributi (artt. 23 e 53 della Costituzione), sia incostituzionale una norma che attribuisca al potere esecutivo la determinazione delle categorie di stabilimenti industriali che possono beneficiare delle agevolazioni tributarie. Ma lAlta Corte ha considerato che, non potendosi negare allesecutivo la potest di emanare norme regolamentari o provvedimenti amministrativi per lattuazione della legge, il decreto previsto e regolato dallo art. 7 della legge rientra tra gli atti amministrativi di esecuzione della legge stessa, dovendo il Presidente della Regione determinare le categorie di stabilimenti industriali che possono beneficiare delle agevolazioni. osservando il procedimento previsto dalla legge (proposta degli Assessori competenti, parere della Giunta), ed agendo entro lambito delle norme legislative di esenzioni o agevolazioni e secondo le direttive indicate in sede di presentazione e approvazione della legge, e pi particolarmente dellart. 7 , perch i benefici siano rispondenti allo spirito e alle finalit delle due leggi regionali per lo sviluppo delle industrie in Sicilia.

 

P. Q. M.

 

LAlta Corte respinge il ricorso del Commissario dello Stato avverso la legge approvata dallAssemblea regionale siciliana il 9 luglio 1953, che detta norme integrative alla legge 20 marzo 1950, n. 29, recante «Provvedimenti per lo sviluppo delle industrie nella Regione.