Alta Corte per la
Regione siciliana
Decisione 23 dicembre 1950 - 13 aprile
1951, n. 29
sul ricorso del Presidente nella Regione
contro la legge 21 ottobre 1950, n. 841, concernente: « Norme per lespropriazione,
bonifica, trasformazione ed assegnazione dei terreni ai contadini e sul
ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dallAssemblea
regionale il 21 novembre 1950, concernente:«Riforma agraria in Sicilia
Presidente: SCAVONETTI;
Relatore ed Estensore: BRACCI;
P. M,: EULA. - Regione Siciliana (Avv.ti JEM0L0, DEDIN, E.
(omissis)
I) La legge 21 ottobre 1950, n. 841, impugnata dalla Regione Siciliana, ufficialmente intitolata :«Norme per lespropriazione, bonifica, trasformazione ed assegnazione dei terreni ai contadini ed comunemente conosciuta come «legge stralcio. Questa legge, costituita da 26 articoli, contiene ladattamento della legge 12 maggio 1950, n. 230, per la colonizzazione dellaltipiano della Sila e dei terreni ionici contermini, ai territori suscettibili di trasformazione fondiaria o agraria che saranno determinati dal Governo entro il 30 giugno 1951.
Limpugnazione della Regione Siciliana presuppone che la legge stralcio debba essere applicata anche in Sicilia e lamenta lillegittimit costituzionale di queste norme per i seguenti motivi.
In un primo luogo, le leggi statali in materia di agricoltura, di bonifica e di espropriazione per pubblica utilit non possono estendere la loro efficacia al territorio della Sicilia perch in queste materie lart. 14 lett. a), b) ed s) dello Statuto siciliano attribuisce allAssemblea regionale la legislazione esclusiva.
In secondo luogo, la delega legislativa al Governo per la determinazione dellefficacia di una legge del Parlamento, senza lindicazione dei principi e dei criteri direttivi costituzionalmente illegittima per violazione dellart. 76 della Costituzione.
In terzo luogo, violato lart. 81 della Costituzione perch la legge stralcio per fare fronte alle spese della propria attuazione attinge ai mezzi finanziari predisposti per soddisfare agli impegni relativi alla legge 10 agosto 1950, n. 646, istitutiva della Cassa per il Mezzogiorno, che ha finalit diverse da quelle della legge impugnata.
Ed infine, la legge stralcio contiene gravi violazioni di fondamentali norme costituzionali in quanto lespropriazione di terreni a coltura intensiva o ad altissimo reddito unitario contraria ai principi produttivistici ai quali si ispira lart. 44 della Costituzione ed in quanto lattribuzione del valore di legge delegata allatto del Governo che dovr determinare la sfera territoriale dapplicazione della legge stralcio altro non che un espediente per rendere impossibile, contro il principio dellart. 13 della Costituzione, limpugnazione per motivi di illegittimit di questatto che sostanzialmente amministrativo.
La difesa dello Stato resiste, negando linteresse attuale della Regione Siciliana allimpugnazione in quanto la legge delegata, dalla quale dipende lapplicazione o meno della legge stralcio alla Sicilia, non stata ancora emanata. La difesa dello Stato eccepisce poi che la materia generale della riforma fondiaria diversa da quelle particolari agrarie, di bonifica e di espropriazione proprie della legislazione esclusiva siciliana e che comunque la riforma agraria riservata allo Stato dallinciso dellart. 14 dello Statuto « senza pregiudizio delle riforme agrarie ed industriali deliberate dalla Costituzione.
Daltra parte, secondo la difesa dello Stato, questa Alta Corte pu
giudicare della incostituzionalit delle leggi statali soltanto in quanto esse
violino lo Statuto siciliano e non in quanto violino
2) Il ricorso del Commissario dello Stato impugna daltra parte la legge approvata dallAssemblea regionale il 21 novembre 1950 e che si intitola «Riforma agraria in Sicilia .
Questa legge, che costituita da 54 articoli frutto di una laboriosissima opera legislativa, divisa in due capi preceduti da disposizioni preliminari sugli organi della riforma e conclusi da disposizioni finali di carattere finanziario e relative alla attuazione della legge: nel capo primo (artt. 5-36) sono disciplinati gli obblighi della bonifica e lespropriazione dei terreni che eccedono le estensioni massime consentite dalla legge; nel capo secondo (artt. 37-46) disciplinata lassegnazione dei terreni espropriati che dovr aver luogo a favore dei lavoratori agricoli.
Limpugnazione dello Stato contesta la competenza legislativa regionale affermando che il ricordato inciso dellart. 14 dello Statuto siciliano riserva allo Stato di provvedere con proprie leggi alla riforma agraria secondo un piano organico nazionale; n la legge regionale pu essere considerata un adattamento della legge per la colonizzazione della Sila e della legge stralcio alle esigenze siciliane perch queste leggi differiscono profondamente, anche nei criteri direttivi fondamentali, dalla riforma agraria siciliana.
Anzi questultima, in quanto lart. 36 pone un limite fisso di duecento ettari alla propriet privata dei terreni a coltura estensiva, costituzionalmente illegittima anche perch viene ad incidere sulle norme di diritto privato che regolano listituto della propriet e i rapporti contrattuali.
La difesa dello Stato lamenta poi particolari profili di illegittimit costituzionale nelle esenzioni fiscali dellart. 47 che eccedono la competenza legislativa regionale in materia tributaria e nelle norme per il finanziamento, di cui allart. 48, emanate in violazione dellart. 81 della Costituzione in quanto non sono indicati i mezzi autonomi necessari per far fronte alle spese dattuazione della legge mentre fatto invece riferimento ad ipotetici contributi statali per la riforma agraria.
La difesa della Regione contesta a sua volta la competenza legislativa
statale in materia di riforme agrarie e fondiarie applicabili alla Sicilia con
gli stessi argomenti con i quali ha impugnato la legge stralcio e afferma che
il limite fisso di duecento ettari posto alla propriet privata dei terreni
siciliani a coltura estensiva conforme ai principi generali dordine
costituzionale contenuti nellart. 44 della Costituzione. Quanto alle
impugnazioni particolari,
Alludienza le parti hanno confermato le proprie tesi ed hanno richiesto che i due ricorsi siano decisi con ununica decisione.
Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso della Regione Siciliana e per laccoglimento del ricorso dello Stato.
LAlta Corte, ritenuto che sia da accogliersi la richiesta di riunione dei due ricorsi:
OSSERVA IN DIRITTO
E noto che le vigorose tendenze politiche che dettero vita alla Costituzione Italiana del 1947 propugnavano nel 1946, quando fu approvato lo Statuto Siciliano dal R.D.L. 15 maggio 1946, n. 455, una profonda riforma fondiaria ed agraria che mutasse in tutto il territorio nazionale, con forme e in limiti diversi secondo le varie regioni e zone agricole, il sistema di distribuzione della terra e della partecipazione dei lavoratori ai prodotti del suolo e che predisponesse ad un tempo le regole e i mezzi atti a conseguire una maggiore o migliore produzione agraria.
Si pensava che questa riforma sarebbe stata deliberata addirittura dalla Costituente del popolo italiano perch il problema sociale della terra di particolare importanza nel nostro Paese: a queste speranze, diffuse un poco dovunque in Italia nel 1946, allude certamente lart. 14 dello Statuto siciliano che attribuisce la legislazione esclusiva su determinate materie alla Regione Siciliana «senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano.
Ma lAssemblea Costituente deliber soltanto, al riguardo, i pochi e generici principi dellart. 44 della Costituzione. Queste direttive non costituiscono certamente lattesa riforma agraria generale e tale importanza non pu attribuirsi neppure alla legge per la colonizzazione dellaltopiano della Sila 12 maggio 1950, n. 230 e alle norme per lespropriazione, bonifica, trasformazione ed assegnazione dei terreni ai contadini 21 ottobre 1950, n. 841, comunemente conosciuta come legge stralcio. Queste leggi statali rendono possibili seri esperimenti per avviare a soluzione i gravi problemi economici e sociali della propriet e della coltivazione della terra in Italia, ma la loro efficacia locale esclude che in esse possa ravvisarsi quella riforma di struttura alla quale fa riferimento lart. 14 dello Statuto siciliano. Anzi gli artt. 12 e 22 della legge stralcio espressamente preannunziano una futura « legge generale di riforma fondiaria che rielaborer e coordiner le leggi particolari in materia. Soltanto i principi e gli interessi di questa legge generale fondiaria, cio sociale, costituiranno un limite per la legislazione regionale siciliana.
Lerrore del Commissario dello Stato ricorrente sta nellavere ritenuto che, a parte il dato formale dellintitolazione, la legge regionale 21 novembre 1950 sia la riforma fondiaria ed agraria che era attesa dallAssemblea Costituente o quella che potr essere deliberata dal Parlamento nazionale quale riforma generale di struttura.
In realt sotto il titolo di riforma agraria in Sicilia e legate da un apparente vincolo di organicit, la legge siciliana 21 novembre 1950 raggruppa norme di portata prevalentemente agraria e norme di portata prevalentemente fondiaria che non portano sostanziali modificazioni ai principi propri dellordinamento giuridico vigente e che non esorbitano dalla competenza regionale.
Difatti, le norme in materia di agricoltura, di bonifica e dincremento della produzione agricola (art. 14 dello Statuto) contenute nella legge regionale non soltanto non violano i limiti posti dalle leggi costituzionali dello Stato, ma, a prescindere dal rilievo formale che stato dato loro e dalle molte esenzioni in esse sancite, trattasi sostanzialmente di un adattamento del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 per la bonifica integrale, delle leggi successive (particolarmente della legge 2 gennaio 1950, n. I sulla colonizzazione del latifondo siciliano) e della stessa legge stralcio alle esigenze siciliane secondo la valutazione politica che lAssemblea siciliana ha fatto delle esigenze stesse.
Quanto poi alle norme di contenuto pi immediatamente ed essenzialmente
sociale, di competenza legislativa regionale in ordine allart. 17 dello
Statuto, quali quelle relative al limite della propriet terriera,
allesproprio e alla relativa assegnazione dei terreni ai lavoratori agricoli,
la legge regionale siciliana pone un criterio che soltanto apparentemente non
ha precedenti nella nostra legislazione fondiaria e cio che la propriet
privata dei terreni a coltura estensiva, qualificati come seminativi in zone ad
economia latifondistica, non pu superare il limite di
Certamente, il criterio della legge stralcio che non stabilisce limiti fissi quantitativi della propriet privata della terra ma che per una volta tanto lassoggetta tutta ad espropriazione e a ridistribuzione in proporzione del reddito, diverso per il suo contenuto pi caratteristicamente sociale e meno influenzato da considerazioni produttivistiche.
Infatti la legge regionale esonera da espropriazione molte classi di terreni che, per la natura delle colture o per la misura del reddito, abbiano raggiunto un pieno sviluppo agrario mentre questi terreni, anche se organizzati in aziende a coltura intensiva e condotte in forme associative con i lavoratori sono soggette ad espropriazione secondo la legge stralcio nelle zone che saranno fissate per la sua applicazione
Ma poich i principi della legge stralcio non hanno natura costituzionale e neppure quella di principi generali della legislazione dello Stato per il carattere locale di questa legge destinata a predisporre esperimenti di riforma agraria in zone particolari, la legittimit costituzionale della legge regionale sotto questo profilo deve essere considerata, allo stato della legislazione, soltanto alla stregua dellart. 44 della Costituzione che contiene le direttive generali in materia.
E la norma costituzionale come prevede «obblighi e vincoli alla propriet privata terriera cos sancisce espressamente che la legge «fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie ed « impone la trasformazione del latifondo . Perci sulla direttiva di questi principi costituzionali e non dimenticando lalto ammonimento dellart. 3 della nostra Carta costituzionale che « compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli dordine economico e sociale che limitando di fatto la libert e leguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese sembra a questAlta Corte che tanto il criterio seguito dalla legge siciliana, quanto quello seguito dalla legge stralcio nazionale sieno conformi alla Costituzione e che ambedue le esperienze possano ben servire domani al legislatore nazionale per la generale riforma fondiaria.
Non pu quindi riconoscersi fondamento alla censura del Commissario dello Stato secondo la quale un limite fisso alla propriet del terreno seminativo incide illegittimamente sulle norme del diritto privato e trasforma listituto della propriet privata. Il limite formale della disciplina dei rapporti privati riguarda le materie della lettera d) dellart. 14 che non ricorre nel caso; la questione che qui si deve risolvere, in materia di legislazione sociale ex art. 17 dello Statuto, soltanto se gli effetti della legge regionale siciliana 25 novembre 1950 sulla disciplina dei diritto di propriet e sui rapporti privati siano contrari ai principi della legislazione dello Stato.
Come abbiano veduto, secondo le norme della Costituzione del 1947 il diritto di propriet pu essere quantitativamente limitato anche per assicurare lequit dei rapporti sociali, cio una pi giusta distribuzione della terra quale mezzo di produzione. Ma, a prescindere dallefficacia di queste norme programmatiche, la legislazione italiana, da decenni, nella disciplina del diritto di propriet afferma la prevalenza della funzione sociale su quella individuale dei diritto stesso. Essa infatti non soltanto contiene norme che limitano lesercizio dei poteri in cui consiste il diritto di propriet, affinch non siano pregiudicati gli interessi della produzione, ma pone anche il principio che la propriet fondiaria possa essere tolta al singolo, mediante espropriazione, quando esso abbandoni la coltivazione del fondo (art. 838 c. c.). E limportanza di questa norma per la determinazione dei principi generali della nostra legislazione certamente accentuata dalla dichiarazione dello art. 44 della Costituzione. Perci una legge regionale non esce certamente dai limiti dei principi e degli interessi generali cui sinforma la legislazione dello Stato se per determinare in quali casi si debba togliere la propriet della terra allindividuo, in quanto ne trascurata la coltivazione, fissa un limite massimo di estensione oltre il quale, per terreni tenuti ad un dato tipo di coltura, si presume de jure che lindividuo non abbia possibilit economiche di adeguata messa in valore e che quindi la conservazione del diritto di propriet risulti contraria a quel fine economico di produttivit dei beni che costituisce la prevalente giustificazione del diritto stesso secondo i principi della legislazione precedente alla Costituzione E la determinazione di questo limite massimo tanto pi giusta in quanto sia effettuata da organi legislativi regionali che ben conoscono le caratteristiche naturali ed economiche di un dato ambiente.
Egualmente infondate sono le altre minori censure mosse dal Commissario dello Stato.
Le esenzioni fiscali predisposte dallart. 47 della legge regionale impugnata sono sostanzialmente quelle previste dallart. 29 della legge 12 maggio 1950 n. 230 che del resto si ritrovano nellart. 17 della legge 2 gennaio 1940, n. I per la colonizzazione del latifondo siciliano, che non mancano pi o meno simili in tutte le leggi nazionali in materia di bonifica e di trasformazione del latifondo e che non sono neppure estranee alla legge del Registro, ad es. art. 34 R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269 allegato C. Perci lart. 47 della legge regionale non viola i principi che si desumono dalle varie norme tributarie relative alla materia.
Quanto poi alla censura di incostituzionalit della legge regionale per violazione dellart. 81della Costituzione da considerare che la legge siciliana 21 novembre 1950 suscettibile di attuazione graduale specialmente nei campi di attivit che impongono spese a carico della Regione.
E poich uno stanziamento di 300 milioni da prelevarsi dagli avanzi di gestione stato disposto dallart.49 della legge impugnata per lanno in corso, salvo ulteriori stanziamenti di bilancio,questa Alta Corte ritiene che anche sotto questo profilo sia infondata limpugnazione in esame tenuto conto anche delle aspettative della Regione in ordine alla legge 10 agosto n. 646 sulle opere straordinarie di pubblico interesse nellItalia meridionale riguardanti bonifiche,irrigazione e trasformazione agraria anche in dipendenza dei programmi di riforma fondiaria.
Resta da esaminare il ricorso della Regione Siciliana per lannullamento della legge stralcio 21 ottobre 1950, n. 841.
Leccezione della difesa dello Stato, che cio
Linteresse a ricorrere, che un aspetto di quello ad agire, cio
linteresse a conseguire il bene garentito dalla
legge per opera degli organi giurisdizionali, una condizione necessaria per
proporre in giudizio qualsiasi gravame. E nei giudizi di legittimit
costituzionale davanti allAlta Corte siciliana linteresse al ricorso pu
avere anche un valore esclusivamente politico in considerazione della natura
costituzionale delle controversie e della qualit delle altre parti, lo Stato e
Ma nessun interesse diretto ed attuale della Regione ad impugnare la legge stralcio esiste allo stato delle cose.
Difatti lart. I di questa legge sancisce che un decreto del Presidente della Repubblica,avente valore di legge ordinaria, determiner i territori ai quali sar applicata la legge stessa.
Questo decreto non stato ancora emanato e non esiste alcun serio elemento di interpretazione dal quale possa desumersi lintenzione del legislatore di applicare la legge stralcio alla Sicilia.
Gli argomenti addotti in contrario dalla Regione Siciliana sono giuridicamente inconsistenti.
La necessit del parere delle Assemblee regionali « ove sieno costituite laffermazione generica della competenza consultiva regionale circa lapplicazione della legge stralcio, ma non contiene nessun riferimento specifico alla Regione Siciliana cos come il richiamo dellart.3
della legge 10 agosto 1950, n. 646, di cui allart. 24 della legge
stralcio, serve soltanto a determinare il finanziamento generale della legge
che per le regioni meridionali fatto attraverso
E infine circostanza del tutto irrilevante che
Il difetto di interesse ad agire preclude conseguentemente lesame delle altre varie questioni proposte dal ricorso della Regione Siciliana.
P. Q. M.
LAlta Corte per
Dichiara inammissibile il ricorso del Governo regionale per lannullamento della legge 21 novembre 1950, n. 841 per difetto di interesse allimpugnazione.