SENTENZA N. 45
ANNO 2016
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Alessandro CRISCUOLO Presidente
- Paolo GROSSI Giudice
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
- Silvana SCIARRA ”
- Daria de PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
- Franco MODUGNO ”
- Augusto Antonio BARBERA ”
- Giulio PROSPERETTI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1, della legge della Regione siciliana 12 agosto 2014, n. 21 (Assestamento del bilancio della Regione per l’anno finanziario 2014. Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l’esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 “Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2014. Legge di stabilità regionale”. Disposizioni varie), promosso dal Tribunale ordinario di Gela nel procedimento vertente tra G.L. e il Consorzio per l’Area di sviluppo industriale (ASI) di Gela in liquidazione – gestione separata IRSAP (Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive), con ordinanza del 4 novembre 2014, iscritta al n. 150 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell’anno 2015.
Visto l’atto di intervento della Regione siciliana;
udito nella camera di consiglio del 10 febbraio 2016 il Giudice relatore Silvana Sciarra.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 4 novembre 2014, iscritta al n. 150 del registro ordinanze 2015, il Tribunale ordinario di Gela, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1, della legge della Regione siciliana 12 agosto 2014, n. 21 (Assestamento del bilancio della Regione per l’anno finanziario 2014. Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l’esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 “Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2014. Legge di stabilità regionale”. Disposizioni varie), in riferimento agli artt. 2, 3, 36, primo comma, 38, secondo, terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione.
Il giudice rimettente è investito della domanda cautelare, proposta, ai sensi dell’art. 700 del codice di procedura civile, da G.L., dipendente del Consorzio per l’Area di sviluppo industriale di Gela (d’ora innanzi, «Consorzio ASI»).
Il ricorrente nel giudizio principale asserisce di percepire, dal 1° gennaio 2004, una pensione erogata in via sostitutiva dal Consorzio ASI in base alle previsioni dell’art. 12, comma 3, del regolamento interno, adottato con decreto dell’Assessore regionale per l’industria 5 aprile 2001 (Approvazione del testo coordinato del regolamento di organizzazione-tipo e del regolamento organico del personale-tipo dei consorzi per l’area di sviluppo industriale della Sicilia), che recita: «Nel caso in cui il dipendente non abbia maturato il diritto a pensione da parte dell’INPDAP, sulla base delle norme vigenti all’atto del provvedimento, ed abbia invece maturato tale diritto sulla base delle norme in vigore per i dipendenti dell’Amministrazione regionale, il Consorzio dovrà corrispondere allo stesso quest’ultimo trattamento, provvedendo nel contempo a richiedere la costituzione di una posizione assicurativa presso l’INPS ai sensi della legge 2 aprile 1958, n. 322 o presso lo stesso INPDAP».
Il giudice a quo evidenzia che sulla posizione del ricorrente, beneficiario del trattamento previdenziale corrisposto in via sostitutiva dal Consorzio ASI, incide la disposizione censurata: «A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge è fatto divieto, per l’Amministrazione regionale e per gli enti e gli organismi di cui all’articolo 1 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10 e successive modifiche ed integrazioni, nonché per le società a partecipazione totale o maggioritaria della Regione, di erogare trattamenti di previdenza e quiescenza integrativi o sostitutivi in assenza di una espressa previsione legislativa regionale e/o statale che ne definisca l’ambito di applicazione, i presupposti, l’entità e la relativa copertura a carico dei rispettivi bilanci».
Per corroborare la valutazione di rilevanza, il giudice rimettente passa in rassegna gli enunciati che tale norma racchiudeva, prima della promulgazione definitiva.
Nella versione originaria l’art. 8 della legge regionale n. 21 del 2014 si prefiggeva di mantenere inalterata l’erogazione dei trattamenti previdenziali già maturati.
Le disposizioni che escludevano il divieto di corrispondere trattamenti di previdenza e quiescenza integrativi o sostitutivi per i trattamenti in godimento e per i rapporti già avviati alla data del 31 dicembre 1991, impugnate dal Commissario dello Stato per la carente indicazione delle coperture finanziarie, sono state espunte dal testo promulgato.
In forza delle disposizioni cadute al momento della promulgazione, le gestioni separate dei Consorzi ASI avrebbero dovuto erogare i trattamenti previdenziali stabiliti da leggi e regolamenti vigenti alla data di entrata in vigore della legge della Regione siciliana 12 gennaio 2012, n. 8 (Costituzione dell’Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive). In caso di incapienza delle liquidazioni, l’Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive avrebbe anticipato il pagamento dei trattamenti previdenziali, rivalendosi nei confronti delle gestioni separate.
In punto di rilevanza, il giudice rimettente argomenta che la disciplina, così come promulgata a seguito dell’impugnazione del Commissario dello Stato, preclude l’erogazione del trattamento pensionistico e conduce al rigetto delle pretese del ricorrente, pensionato affetto, tra l’altro, da una disabilità grave. Questi, per effetto della normativa sopravvenuta, rischierebbe di vedere sacrificato in maniera irreparabile il diritto a condurre un’esistenza libera e dignitosa.
Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice a quo osserva che la disposizione censurata interrompe con effetto immediato l’erogazione della pensione fino all’emanazione di una normativa regionale e statale. In tal modo essa vanificherebbe l’affidamento riposto dall’avente diritto e sopprimerebbe in maniera definitiva e irragionevole un diritto già sorto, definito dal rimettente “diritto quesito”.
Secondo il giudice a quo, la disciplina in esame viola il diritto a un trattamento previdenziale proporzionato, al pari della retribuzione, alla quantità e alla qualità del lavoro prestato e idoneo ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia i mezzi adeguati a condurre un’esistenza libera e dignitosa.
Il riferimento all’obbligo di assicurare l’equilibrio economico e finanziario (art. 81 Cost.) non giustificherebbe la lesione di un diritto inviolabile della persona, né il venir meno dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale (art. 2 Cost.).
2.– È intervenuta nel giudizio la Regione siciliana, chiedendo di dichiarare inammissibile o, comunque, infondata la questione sollevata dal Tribunale ordinario di Gela.
Dal punto di vista della Regione intervenuta, il giudice rimettente non ha compiutamente ricostruito il quadro normativo regionale in tema di previdenza sostitutiva, che si affianca al sistema pensionistico generale e al sistema puramente privatistico, e ha evocato i parametri costituzionali, senza svolgere argomentazioni sufficienti circa le ragioni del paventato contrasto e senza sperimentare un’interpretazione conforme alla Costituzione.
Da tali lacune discenderebbe l’inammissibilità della questione proposta.
Nel merito, non sarebbe pertinente il richiamo all’art. 36 Cost., che concerne il diritto alla retribuzione e non il trattamento pensionistico in senso stretto.
Quanto alle censure incentrate sulla violazione dell’art. 38 Cost., rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore salvaguardare la parte di pensione necessaria a garantire mezzi adeguati alle esigenze di vita e razionalizzare il vigente quadro normativo.
La Regione, a tale riguardo, ricorda che la magistratura contabile siciliana, in sede di controllo, ha ricondotto la disciplina a un disegno complessivo, preordinato ad assicurare l’equilibrio delle risorse del bilancio. In tale ottica, oneri continuativi, destinati a protrarsi nel tempo, sarebbero incompatibili con la finalità di spedita definizione dei rapporti facenti capo ai soppressi Consorzi ASI.
Considerato in diritto
1.– Il Tribunale ordinario di Gela, in funzione di giudice del lavoro, nell’àmbito di un procedimento d’urgenza (art. 700 del codice di procedura civile), dubita della legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1, della legge della Regione siciliana 12 agosto 2014, n. 21 (Assestamento del bilancio della Regione per l’anno finanziario 2014. Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l’esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 “Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2014. Legge di stabilità regionale”. Disposizioni varie).
Il giudice rimettente assume che la disposizione impugnata contrasti con gli artt. 2, 3, 36, primo comma, e 38, secondo, terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione, in quanto lederebbe “diritti quesiti”, sopprimendoli ex abrupto con scelta irrazionale ed arbitraria (art. 3 Cost.), e pregiudicherebbe il diritto a una retribuzione proporzionata al lavoro svolto e sufficiente a garantire un’esistenza libera e dignitosa (art. 36 Cost.).
Secondo il giudice a quo, tale diritto presiede anche all’attuazione del rapporto previdenziale (art. 38 Cost.) e si raccorda, per altro verso, a un diritto inviolabile dell’uomo e all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale (art. 2 Cost.).
Il giudice rimettente, prima di decidere sulla cautela invocata, chiede a questa Corte di dichiarare l’illegittimità costituzionale «dell’art. 8, comma 1, della legge della Regione Sicilia n. 21 del 12 agosto 2014 (Legge di stabilità regionale) in relazione agli articoli 36, comma 1, 38, commi 2, 3, 4 e 5, 3, commi 1 e 2 e 2 della Costituzione, nella parte in cui sancisce il divieto di erogare il trattamento pensionistico, di natura sostitutiva, già maturato e goduto dal lavoratore grazie alla normativa regionale illo tempore applicabile, sino alla emanazione di una legge, statale o regionale, che ne definisca l’ambito di applicazione, i presupposti, l’entità e la relativa copertura a carico dei rispettivi bilanci».
2.– La questione proposta si sottrae alle eccezioni di inammissibilità, formulate dalla Regione siciliana.
2.1.– La ricostruzione del quadro normativo, tratteggiata dal giudice rimettente, non presenta le carenze denunciate dalla difesa della Regione.
Il giudice a quo prende le mosse dall’art. 17, lettera f), dello statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 – Approvazione dello statuto della Regione siciliana, convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), che consente all’Assemblea regionale di legiferare in materia di «rapporti di lavoro, previdenza ed assistenza sociale», e si premura di collocare la disposizione censurata all’interno di un quadro evolutivo, che ha interessato i trattamenti pensionistici integrativi e sostitutivi dei dipendenti della Regione siciliana e dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale (Consorzi ASI).
2.2.– Anche l’eccezione di genericità delle censure deve essere disattesa.
Per ciascuno dei parametri evocati, il giudice rimettente illustra i profili di contrasto con la Carta fondamentale e avvalora tali notazioni con il richiamo alla giurisprudenza di questa Corte, che dagli artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost. enuclea il principio di proporzionalità e di adeguatezza del trattamento previdenziale.
2.3.– Il giudice rimettente ha anche esplorato un’interpretazione conforme al dettato costituzionale.
Nel dar conto delle ragioni sottese all’interpretazione prescelta, egli ritiene invalicabile il tenore letterale della disposizione che è chiamato ad applicare e afferma che: «All’esito dell’impugnazione da parte del Commissario regionale della normativa sopra richiamata, il pagamento della pensione del ricorrente è stato integralmente interrotto e, applicandosi l’art. 8 della legge citata al caso di specie, non sussiste alcuna interpretazione, per quanto estensiva essa possa essere, per far dire alla legge l’esatto contrario di quanto essa dice ora (o meglio per interpretarla nel senso delle disposizioni che sono state soppresse nella versione definitiva)».
La fondatezza dell’interpretazione privilegiata dal giudice rimettente non si riverbera sull’ammissibilità della questione e attiene piuttosto al merito, che è ora possibile scrutinare, dopo aver sgombrato il campo dalle eccezioni preliminari (sentenza n. 262 del 2015, punto 2.3. del Considerato in diritto).
3.– La questione non è fondata.
3.1.– La legge della Regione siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 (Disciplina dei consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione della Sicilia), nell’alveo delle previsioni dettate dal decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 1978, n. 218 (Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno), ha disciplinato le competenze e gli organi dei consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione della Sicilia (Consorzi ASI), configurandoli come «enti di diritto pubblico non economici sottoposti alla vigilanza e tutela dell’Assessore regionale per l’industria» (art. 2, comma 1), deputati a «favorire l’insediamento di piccole e medie imprese nelle aree attrezzate secondo gli indirizzi stabiliti dagli organi regionali all’uopo preposti» (art. 3, comma 1).
La legge regionale citata ha demandato ai Consorzi ASI la potestà di adottare «nuovi regolamenti organici del personale adeguati alla normativa regionale, sulla base di apposito regolamento-tipo predisposto dall’Assessore regionale per l’industria» (art. 37).
Tale regolamento-tipo sul personale dei consorzi, adottato con decreto dell’Assessore per l’industria 5 aprile 2001 (Approvazione del testo coordinato del regolamento di organizzazione-tipo e del regolamento organico del personale-tipo dei consorzi per l’area di sviluppo industriale della Sicilia) e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana 1° giugno 2001, n. 27, ha dettato prescrizioni in tema di trattamenti previdenziali sostitutivi, rilevanti nell’odierno giudizio di costituzionalità, e, in tale àmbito, ha così disposto: «Nel caso in cui il dipendente non abbia maturato il diritto a pensione da parte dell’INPDAP, sulla base delle norme vigenti all’atto del provvedimento, ed abbia invece maturato tale diritto sulla base delle norme in vigore per i dipendenti dell’Amministrazione regionale, il consorzio dovrà corrispondere allo stesso quest’ultimo trattamento, provvedendo nel contempo a richiedere la costituzione di una posizione assicurativa presso l’INPS, ai sensi della legge 2 aprile 1958, n. 322 o presso lo stesso INPDAP» (art. 12, comma 3).
3.2.– La legge della Regione siciliana 12 gennaio 2012, n. 8 (Costituzione dell’Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive), allo scopo di promuovere «l’insediamento delle imprese nelle aree destinate allo svolgimento di attività produttive attraverso lo sviluppo e l’implementazione delle azioni necessarie per favorire l’avvio di nuove iniziative produttive e per potenziare ed innovare quelle già esistenti» (art. 2, comma 1), ha dato impulso alla creazione dell’Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive (IRSAP), «ente pubblico non economico, sottoposto alla vigilanza, indirizzo, controllo e tutela della Regione per il tramite dell’Assessorato regionale delle attività produttive» (art. 1, comma 1).
All’istituzione dell’IRSAP hanno fatto riscontro la soppressione e la liquidazione dei Consorzi ASI, secondo le fasi scandite dall’art. 19.
La legge prefigura il compimento delle operazioni di liquidazione entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge regionale, «con l’approvazione del bilancio finale di liquidazione e la definizione delle posizioni attive e passive della gestione liquidatoria» (art. 19, comma 4, primo periodo).
Ultimata la procedura, «la gestione dei singoli Consorzi per le aree di sviluppo industriale transita all’Istituto» (art. 19, comma 4, secondo periodo).
Ove il termine di centottanta giorni trascorra infruttuosamente, «i rapporti attivi e passivi dei soppressi Consorzi per le aree di sviluppo industriale transitano in apposite gestioni a contabilità separata presso l’Istituto tale da garantire ed assicurare l’assoluta distinzione delle masse patrimoniali, dei rapporti di credito e delle passività di ogni singolo Consorzio soppresso, e ciò sino alla definitiva chiusura delle operazioni di liquidazione» (art. 19, comma 8, primo periodo).
In sede d’interpretazione autentica (art. 64, comma 1, primo periodo, della legge della Regione siciliana 15 maggio 2013, n. 9, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2013. Legge di stabilità regionale»), il legislatore regionale ha specificato che i Consorzi ASI, transitati nella gestione separata presso l’IRSAP, «mantengono la propria originaria autonoma personalità giuridica», finché l’Assessore regionale per le attività produttive, di concerto con l’Assessore regionale per l’economia, non attesti con decreto la chiusura delle operazioni di liquidazione.
La legge interpretativa ripropone la netta distinzione delle masse patrimoniali delle gestioni separate dei Consorzi ASI e dell’IRSAP: «In nessun caso è consentito che le singole posizioni debitorie dei soppressi Consorzi ASI transitino all’IRSAP ovvero nel bilancio della Regione» (art. 64, comma 1, ultimo periodo, della legge regionale n. 9 del 2013).
3.3.– La disciplina censurata corre parallela alla travagliata transizione dai Consorzi ASI all’IRSAP e offre il fianco a incertezze applicative, oltre a ingenerare interpretazioni contrastanti.
Sia le Corti di merito, adìte con ricorsi d’urgenza, sia l’Assemblea regionale, con atti di sindacato ispettivo, si sono cimentate con le concrete implicazioni di tale normativa e, in particolare, con la sua discussa incidenza sui trattamenti previdenziali integrativi e sostitutivi, corrisposti dai Consorzi ASI.
4.– Il giudice rimettente muove dalla premessa che la disciplina sottoposta al vaglio di costituzionalità inibisca – con effetto immediato – la corresponsione dei trattamenti previdenziali integrativi e sostitutivi, originariamente a carico dei Consorzi ASI.
Tale interpretazione sarebbe suffragata dalla mancata promulgazione delle norme volte a salvaguardare i trattamenti già corrisposti e a regolare il riparto degli oneri tra le gestioni separate e l’IRSAP.
5.– Il presupposto interpretativo che accomuna le molteplici censure si rivela, nondimeno, erroneo.
5.1.– Il divieto di erogare «trattamenti di previdenza e quiescenza integrativi o sostitutivi in assenza di una espressa previsione legislativa regionale e/o statale che ne definisca l’ambito di applicazione, i presupposti, l’entità e la relativa copertura a carico dei rispettivi bilanci» non sospende i diritti previdenziali dei dipendenti dei Consorzi ASI in maniera indiscriminata, ma li pone in connessione con un fondamento normativo, che ne determini i presupposti, gli importi, la copertura finanziaria.
Per quel che riguarda i Consorzi ASI, tale fondamento normativo, limitatamente ai trattamenti già liquidati, si rinviene in una complessa trama di disposizioni, che lega la disciplina speciale del personale dei Consorzi (art. 37 della legge regionale n. 1 del 1984) alle previsioni generali, dettate dalla legge della Regione siciliana 23 febbraio 1962, n. 2, con riguardo alle «Norme per il trattamento di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale della Regione». Da questa disciplina di portata generale si evince che i diritti vantati dai titolari di trattamenti previdenziali sostitutivi e integrativi riflettono la natura pubblicistica dei consorzi.
5.2.– La disciplina della liquidazione dei Consorzi ASI, pur modulando con caratteri peculiari i rapporti tra i Consorzi soppressi, le gestioni separate dei Consorzi e l’IRSAP, non soltanto non ha scalfito il fondamento normativo prima indicato, ma lo assume come presupposto.
Questo è dato intendere dalla scelta del legislatore regionale che ha disciplinato l’avvicendarsi dei soggetti obbligati (art. 19, comma 8, della legge regionale n. 8 del 2012) e ha così confermato il permanere dei diritti previdenziali, coinvolti nella successione tra gli enti. L’assetto descritto è coerente con il carattere spiccatamente pubblicistico della procedura di liquidazione e non dovrebbe dunque tramutarsi in un’impropria vicenda estintiva dei diritti e degli obblighi riconducibili ai Consorzi.
5.3.– Non rilevano, a questo proposito, circostanze contingenti, che hanno accompagnato l’approvazione della legge. In particolare, è ininfluente che il legislatore, nell’originaria formulazione della norma, avesse introdotto un’espressa clausola di salvaguardia dei trattamenti già maturati e avesse disposto il permanere dell’obbligo delle gestioni separate dei Consorzi e la correlativa facoltà dell’IRSAP di anticipare alle gestioni separate gli importi dovuti a titolo di trattamento previdenziale sostitutivo o integrativo.
Alla mancata approvazione di una specifica disciplina transitoria non si può annettere un significato dirimente, giacché operano le previsioni dell’art. 19, comma 8, della legge regionale n. 8 del 2012, finalizzate a regolare i rapporti tra le gestioni separate dei Consorzi e l’IRSAP.
Il giudice rimettente dà rilievo al raffronto con un testo che non ha mai visto la luce e, nell’accentuare le imperfezioni della legge promulgata, tralascia di ricostruirne in chiave sistematica il contenuto precettivo. Tale prospettiva sistematica fuga ogni dubbio sul fondamento normativo che, per i Consorzi ASI, assiste l’erogazione dei trattamenti previdenziali e sul fatto che il divieto di corrispondere tali trattamenti operi soltanto quando un fondamento normativo, sul versante della legislazione statale o regionale, non si ravvisi.
Rimane ferma la necessità, già affermata dal legislatore, di garantire adeguatamente la copertura finanziaria.
Non è dunque pertinente il richiamo alla giurisprudenza di questa Corte, che distingue tra la modificazione, rispettosa del canone di ragionevolezza, delle situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori e l’eliminazione integrale di una pensione legittimamente attribuita, lesiva dei diritti fondamentali connessi al rapporto previdenziale (sentenze n. 446 del 2002, n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997).
6.– Tali considerazioni implicano l’infondatezza delle censure proposte.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1, della legge della Regione siciliana 12 agosto 2014, n. 21 (Assestamento del bilancio della Regione per l’anno finanziario 2014. Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l’esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 “Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2014. Legge di stabilità regionale”. Disposizioni varie), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 36, primo comma, 38, secondo, terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Gela, in funzione di giudice del lavoro, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2016.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 3 marzo 2016