Commento alla decisione di
Giovanni Di Cosimo
Trasfigurazione della chiamata in sussidiarietà
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 194 e 195, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il 26 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 5 marzo 2008 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2008.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso ritualmente notificato il 26 febbraio 2008, la Regione Veneto ha proposto questioni di legittimità costituzionale, tra l’altro, dell’art. 2, commi 194 e 195, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008).
In particolare, il comma 194 prevede che «Al fine di incentivare lo sviluppo strategico integrato del prodotto turistico nazionale, mediante la promozione di economie di scala e il contenimento dei costi di gestione delle imprese del settore, con uno o più regolamenti da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono definite, nel rispetto delle competenze regionali, le procedure acceleratorie e di semplificazione volte a favorire sia l’aumento dei flussi turistici sia la nascita di nuove imprese del settore. Tali procedure devono privilegiare le azioni finalizzate, tra l’altro, alla razionalizzazione e alla riduzione degli adempimenti a carico delle imprese e dei termini di durata dei procedimenti, nonché a definire specifici moduli procedimentali idonei a contestualizzare l’esercizio dei poteri pubblici».
Il comma 195 dispone, poi, che «Il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo della Presidenza del Consiglio dei ministri, avvalendosi delle risorse umane, strutturali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, provvede ad assicurare il supporto tecnico-specialistico in favore dei soggetti nazionali e internazionali che intendono promuovere progetti di investimento volti a incrementare e a riqualificare il prodotto turistico nazionale, attivando le procedure di cui al comma 194».
Premesso che le disposizioni appena riprodotte afferiscono alla materia del turismo la quale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., rientra nella sua potestà legislativa residuale, la ricorrente afferma che, nonostante che lo Stato non sia legittimato a dettare in tale materia i princìpi fondamentali, né è provvisto di potestà regolamentare, la normativa impugnata attrae in capo al potere esecutivo centrale una generale attività di riordino e semplificazione di tutto il settore turistico (comma 194) e affida ad un Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri il compito generalissimo di sostenere e promuovere progetti di investimento capaci di riqualificare il prodotto turistico nazionale (comma 195), in violazione degli artt. 117, 118 e 120 della Costituzione.
La Regione Veneto lamenta, poi, la lesione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione): mentre, infatti, il comma 195 non prevede alcuna forma di concertazione, il comma 194 si limita a stabilire che prima dell’adozione dei regolamenti statali, sia «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni, e le province autonome di Trento e Bolzano»; il che non garantisce una reale forma di partecipazione delle Regioni.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in giudizio per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato ed ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
La difesa erariale afferma che la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione ha posto in luce l’intenzione del legislatore costituzionale di unificare, in capo allo Stato, gli strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese, pur lasciando alle Regioni gli interventi sintonizzati sulle realtà produttive locali.
Nel caso di specie il comma 194, dell’art. 2, della legge n. 244 del 2007 mira a definire compiutamente l’ambito di applicazione dell’intervento teso ad individuare procedure acceleratorie di semplificazione e razionalizzazione degli adempimenti a carico delle imprese, oltre che dei termini di durata dei procedimenti, mirando a favorire la internazionalizzazione e la competitività del sistema turistico nazionale. Si è dunque in presenza, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, di profili che attengono sia alla tutela della concorrenza, sia ad attività di carattere macroeconomico e strategico.
Al medesimo fine risponde il successivo comma 195 il quale, in risposta alle esigenze di un esercizio unitario di tali funzioni, ha previsto l’istituzione di un “Sistema Italia” competitivo sul mercato internazionale.
3. – In prossimità dell’udienza, la Regione Veneto ha depositato memoria illustrativa, nella quale, oltre a ribadire le argomentazioni già svolte nel ricorso, contesta la possibilità, di ricondurre le norme censurate nell’ambito della materia della tutela della concorrenza.
Considerato in diritto
1. – La Regione Veneto ha impugnato, tra l’altro, i commi 194 e 195, dell’art. 2, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), sostenendo che essi violano gli artt. 117, 118 e 120 della Costituzione, nonché il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione), perché, intervenendo in una materia (turismo) attribuita alla competenza legislativa residuale delle Regioni: a) non rispettano il principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attraendo – in capo al potere esecutivo centrale – una generale attività di riordino e di semplificazione delle procedure dirette ad incentivare lo sviluppo strategico dei prodotti turistici di rilevanza nazionale, ed affidando ad un Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri il compito di sostenere e promuovere progetti di investimento volti ad incrementare e a riqualificare il prodotto turistico nazionale; b) violano il principio di leale collaborazione in quanto, da un lato, il comma 195 non impone alcuna forma di concertazione con le Regioni e, dall’altro lato, il comma 194 non garantisce una reale forma di partecipazione delle Regioni, prevedendo lo strumento della consultazione anziché quello dell’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.
2. – Riservata a separate pronunzie la decisione sull’impugnazione di altre disposizioni della stessa legge n. 244 del 2007, la questione relativa all’art. 2, comma 194, è fondata nei termini di seguito precisati.
Tale norma prevede che, per sostenere lo sviluppo del settore mediante la promozione di economie di scala ed il contenimento dei costi di gestione delle imprese ivi operanti, siano definite, con uno o più regolamenti da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), sentita la Conferenza Stato-Regioni, le procedure acceleratorie e di semplificazione volte a favorire l’aumento dei flussi turistici e la nascita di nuove imprese del settore, nel rispetto delle competenze regionali. Queste procedure debbono privilegiare le azioni finalizzate alla razionalizzazione e alla riduzione degli adempimenti a carico delle imprese e dei termini di durata dei procedimenti, nonché alla definizione di specifici moduli procedimentali idonei a coordinare l’esercizio dei poteri pubblici.
La disposizione, rientrando nella materia del turismo, appartiene alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 94 del 2008, n. 214 e n. 90 del 2006). Tuttavia, secondo la giurisprudenza di questa Corte, l’esigenza di un esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative, abilita lo Stato a disciplinare siffatto esercizio per legge. E ciò anche se quelle funzioni siano riconducibili a materie di legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i princìpi di sussidiarietà e di adeguatezza (in forza dei quali si verifica l’ascesa della funzione normativa dal livello regionale a quello statale) possono giustificare una deroga al normale riparto di competenze contenuto nel Titolo V della Parte II della Costituzione. A condizione, naturalmente, che la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, assistita da ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e rispettosa del principio di leale collaborazione con le Regioni.
Con specifico riguardo al settore turistico, questa Corte ha già affermato che la necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall’esigenza di valorizzare al meglio l’attività turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura, e dalla necessità di ricondurre ad unità la grande varietà dell’offerta turistica del nostro Paese e di esaltare il rilievo assunto dal turismo nell’ambito dell’economia nazionale (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).
Siffatte esigenze giustificano anche l’intervento del legislatore statale attuato con l’art. 2, comma 194, della legge n. 244 del 2007. Per realizzare, infatti, economie di scala ed un contenimento dei costi di gestione delle imprese operanti nel settore, appare necessaria la predisposizione di una disciplina, uniforme su tutto il territorio nazionale, di procedure acceleratorie e di semplificazione, diretta a ridurre gli adempimenti a carico delle imprese operanti nel settore e la durata dei procedimenti, nonché a consentire un miglior coordinamento dell’attività delle varie autorità pubbliche interessate.
Tuttavia, considerato che una tale disciplina regolamentare è destinata ad incidere in maniera significativa sulle competenze delle Regioni in materia di turismo (in particolare introducendo procedure e termini che dovranno essere osservati anche dalle strutture amministrative regionali), la norma impugnata deve prevedere l’incisivo strumento di leale collaborazione con le Regioni rappresentato dall’intesa con la Conferenza Stato-Regioni. La disposizione censurata, quindi, laddove stabilisce che i regolamenti siano emanati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», prevede una modalità di collaborazione delle Regioni inidonea ad assicurare a queste ultime il ruolo che loro compete.
L’art. 2, comma 194, della legge n. 244 del 2007 è, dunque, illegittimo nella parte in cui stabilisce che i regolamenti da esso previsti siano adottati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», invece che «d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
3. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 195, della legge n. 244 del 2007 non è fondata.
Tale norma affida al Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo della Presidenza del Consiglio dei ministri il compito di assicurare il supporto tecnico-specialistico in favore dei soggetti nazionali e internazionali che intendono promuovere progetti di investimenti volti ad incrementare ed a riqualificare il prodotto turistico nazionale.
Anche in questo caso l’intervento del legislatore statale è giustificato dalla rilevanza nazionale (ex art. 118, primo comma, Cost.) delle iniziative prese in considerazione dalla norma impugnata. Si tratta, infatti, di progetti strategici diretti a valorizzare la fondamentale risorsa economica del Paese rappresentata dal turismo. Un organismo quale il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo della Presidenza del Consiglio dei ministri costituisce la struttura amministrativa idonea ad offrire a simili iniziative un supporto tecnico adeguato. Il ruolo delle Regioni è, poi, salvaguardato dalla previsione secondo la quale l’intervento del Dipartimento si realizza «attivando le procedure di cui al comma 194». Quest’ultimo, letto alla luce della declaratoria di parziale illegittimità costituzionale di cui sopra, assicura il pieno coinvolgimento delle Regioni.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di illegittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 194, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), nella parte in cui stabilisce che i regolamenti da esso previsti siano adottati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», invece che «d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano»;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 195, della legge n. 244 del 2007, sollevata, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 marzo 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2009.