SENTENZA N. 74
ANNO 2009
Commento alla decisione di
Giuliana Carboni
La Corte indica le fonti dell’autonomia finanziaria delle Regioni speciali
(per gentile concessione del Forum di Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Alfio FINOCCHIARO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il 25 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 28 febbraio 2008 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2008.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 10 febbraio 2009 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l’avvocato dello Stato Filippo Capece Minutolo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 25 febbraio 2008 e depositato in cancelleria il 28 successivo, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha chiesto a questa Corte di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 300, supplemento ordinario n. 285, del 28 dicembre 2007, per violazione: a) degli artt. 48, 49 e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); b) dell’art. 1, comma 4, del d.lgs. 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale); c) dei princípi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie ad esercitarle (art. 119, quarto comma, Cost.). Al ricorso è allegata copia della delibera della Giunta regionale n. 17 del 7 gennaio 2008, con la quale è stata deliberata l’autorizzazione a proporre il ricorso medesimo.
1.1. – La Regione ricorrente afferma che il comma censurato víola gli evocati parametri, perché stabilisce che: a) «In sede di prima applicazione, i maggiori introiti a favore del bilancio della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia derivanti dall’applicazione del comma 4 dell’art. 1 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono superare, per gli anni 2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni di euro e di 30 milioni di euro» (primo periodo); b) «A partire dall’anno 2010 i maggiori introiti, rispetto all’importo riconosciuto per l’anno 2009, acquisiti alle casse regionali in applicazione del citato comma 4 dell’art. 1 del decreto legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti solo con contestuale attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma» (secondo periodo) .
La ricorrente premette, al riguardo, che, con riferimento ai problemi sorti in sede di applicazione dell’art. 49, primo comma, numero 1, dello statuto speciale – secondo cui spettano alla Regione i sei decimi del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche riscosso nel territorio regionale –, è intervenuto l’art. 3 del protocollo d’intesa stipulato tra il Governo e la Regione Friuli-Venezia Giulia in data 6 ottobre 2006, con il quale si riconosce l’«esigenza di una sostanziale rivisitazione dei rapporti finanziari» (comma 1) e viene concordemente espressa «la volontà di istituzionalizzare, nelle forme ritenute piú opportune […] la verifica e la risoluzione di […] anomalie dell’attuale andamento del gettito, come, a mero titolo esemplificativo, quella che fa uscire dal precitato ambito i redditi dei cittadini del territorio regionale nel momento in cui l’emolumento percepito si trasforma da reddito di lavoro in reddito di quiescenza» (comma 7). In dichiarata attuazione dello statuto e del suddetto protocollo d’intesa – prosegue la Regione –, l’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007 stabilisce che «a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria statale per l’anno 2008, nell’àmbito delle disposizioni che ivi disciplinano la regolazione finanziaria tra lo Stato e la regione, fra le entrate regionali sono comprese, nella misura prevista dall’art. 49, primo comma, n. 1), della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia, le ritenute sui redditi da pensione, di cui all’articolo 49, comma 2, lettera a), del testo unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 e successive modificazioni, riferite ai soggetti passivi residenti nella medesima regione, ancorché riscosse fuori del territorio regionale».
Ciò premesso, la ricorrente afferma che la disposizione impugnata si pone in contrasto con tale normativa, perché, nel fissare il limite massimo di 20 e 30 milioni di euro, rispettivamente, per gli anni 2008 e 2009, sottrae alla Regione gran parte delle entrate fissate dalla norma attuativa dello statuto speciale, ammontanti a circa 125 milioni di euro annui, violando l’autonomia finanziaria della Regione stessa, che è garantita: a) dagli artt. 48 e 49 dello statuto e dal citato art. 1 del d.lgs. n. 137 del 2007, i quali non pongono limiti all’attribuzione alla Regione dei sei decimi dell’IRPEF relativa ai redditi di pensione dei soggetti residenti nel territorio regionale; b) dall’art. 65 dello statuto, che riserva ad una particolare fonte (i decreti legislativi di attuazione dello statuto, non modificabili da atti legislativi ordinari) la competenza ad interpretare ed integrare le norme statutarie; c) dal principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari tra Stato e Regioni a statuto speciale, in base al quale è necessario utilizzare il metodo dell’accordo (come piú volte sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale).
Ad avviso della stessa ricorrente, la disposizione censurata, nel condizionare l’attribuzione dei maggiori introiti dell’anno 2010 (rispetto all’importo riconosciuto per l’anno precedente) ad un contestuale trasferimento di funzioni alla Regione e, quindi, nell’imporre alla Regione stessa di finanziare con tali importi le suddette funzioni, introduce condizioni e vincoli di destinazione delle somme non previsti dalle norme di attuazione statutaria, violando cosí: a) gli artt. 49 e 65 dello statuto di autonomia, nonché l’art. 1 del d.lgs. n. 137 del 2007, unitamente al principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari tra Stato e Regioni a statuto speciale, per le stesse ragioni sopra esposte con riguardo alla parte della disposizione censurata relativa agli anni 2008 e 2009; b) congiuntamente, il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e il principio di corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie ad esercitarle (art. 119, quarto comma, Cost.), in quanto irragionevolmente prescrive alla Regione di finanziare le ulteriori funzioni assegnatele con le risorse già ad essa attribuite a fini generali dallo statuto speciale.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è ritualmente costituito, chiedendo il rigetto del ricorso.
Per la difesa erariale, l’art. 1 del d.lgs. n. 137 del 2007, evocato a parametro dalla ricorrente, attribuisce alla legge finanziaria per l’anno 2008 il potere sia di fissare limiti massimi alle maggiori entrate tributarie da esso disposte, sia di condizionare tali maggiori entrate al trasferimento di funzioni dallo Stato alla Regione. A tale interpretazione del parametro la difesa erariale perviene sulla base delle seguenti argomentazioni: a) il suddetto art. 1 del d.lgs. n. 137 del 2007, in quanto attuativo dello statuto speciale, non può derogare all’art. 49 dello statuto medesimo, per il quale spettano alla Regione le sole entrate riscosse sul territorio regionale e, quindi – contrariamente a quanto si legge nell’art. 3, comma 7, del Protocollo d’intesa stipulato il 6 ottobre 2006 tra lo Stato e la Regione –, non è diretto ad escludere alcuna pretesa “anomalia” consistente nella mancata inclusione tra le entrate regionale dei redditi da pensione percepiti da soggetti residenti nel territorio regionale; b) il generale principio della «necessaria neutralità finanziaria», finalizzato a non compromettere l’equilibrio finanziario statale e posto a fondamento di tutti i provvedimenti di devoluzione delle funzioni amministrative alle autonomie territoriali, esige che all’ampliamento delle basi di gettito per il calcolo della compartecipazione regionale corrisponda un «simmetrico trasferimento di funzioni amministrative» dallo Stato alla Regione – come del resto già osservato dal Ministero dell’economia e finanze, nell’esprimere «il proprio contrario avviso» in sede di «approvazione della citata norma di attuazione» –, dovendo la legge, in caso contrario, prevedere la copertura finanziaria per l’erogazione delle maggiori risorse alla Regione; c) lo stesso citato articolo 1 del d.lgs. n. 137 del 2007 precisa che la propria efficacia si esercita «nell’àmbito delle disposizioni» che, nella citata legge finanziaria per l’anno 2008, «disciplinano la regolazione finanziaria tra lo Stato e la regione». Sulla base di queste premesse interpretative, l’Avvocatura dello Stato afferma che l’impugnata disposizione della legge finanziaria per l’anno 2008 non víola l’evocato parametro, proprio perché è autorizzata ad operare non come «mero strumento di ratifica di un onere predeterminato, ma come punto di sintesi nelle regolazioni finanziarie tra lo Stato e la Regione al fine di mantenere il necessario equilibrio finanziario» e, pertanto, legittimamente fissa limiti alle entrate regionali e richiede che a tali maggiori entrate corrisponda, nel 2010, un trasferimento di funzioni amministrative alla Regione.
In ogni caso – rileva, infine, la difesa erariale – la disposizione impugnata è stata parzialmente modificata dal sopravvenuto art. 47-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31, il quale ha esteso all’anno 2010 il limite di € 30 milioni nell’erogazione a favore della Regione ed ha “soppresso” il secondo periodo del comma 5 del censurato art. 2 della legge n. 244 del 2007 e, con esso, ogni menzione del trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alla Regione, determinando cosí, in parte qua, la cessazione della materia del contendere.
3. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha riconosciuto che il denunciato secondo periodo del comma 5 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007, il quale non ha mai avuto applicazione, è stato “soppresso” dall’art. 47-ter del decreto-legge n. 248 del 2007, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 31 del 2008 e che, pertanto, è cessata la materia del contendere relativamente a tale disposizione.
Quanto al censurato primo periodo dello stesso comma 5, la ricorrente osserva che, contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa erariale: a) la legge statale non può avere il fine di escludere un automatico accollo da parte dello Stato di nuovi e maggiori oneri collegati all’aumento della base di gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, perché non può modificare la misura dell’attribuzione di risorse alla Regione, espressamente determinata dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007; b) l’art. 49 dello statuto speciale non prevede che tra le entrate tributarie spettanti alla Regione rientrino solo quelle riscosse nel territorio regionale, ma consente che vi siano ricomprese anche entrate che con essa abbiano un «razionale collegamento territoriale»; c) l’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007 si limita a integrare l’art. 49 dello statuto speciale, attribuendo rilievo, ai fini della spettanza alla Regione della quota delle ritenute sui redditi da pensione, non al luogo fisico della riscossione – normalmente Roma, dove hanno sede gli enti previdenziali – ma al «luogo in cui il reddito è maturato, ed in cui vive (usufruendo dei pubblici servizi) il soggetto che subisce la ritenuta».
Considerato in diritto
1. – La Regione Friuli-Venezia Giulia censura l’art. 2, comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), il quale prevede: a) al primo periodo, che «In sede di prima applicazione, i maggiori introiti a favore del bilancio della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia derivanti dall’applicazione del comma 4 dell’art. 1 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono superare, per gli anni 2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni di euro e di 30 milioni di euro»; b) al secondo periodo, che «A partire dall’anno 2010 i maggiori introiti, rispetto all’importo riconosciuto per l’anno 2009, acquisiti alle casse regionali in applicazione del citato comma 4 dell’art. 1 del decreto legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti solo con contestuale attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma».1.1. – Quanto al primo periodo della disposizione censurata, la ricorrente lamenta che esso víola: a) gli artt. 48 e 49 dello statuto speciale, che attribuiscono alla Regione, al fine di garantirne l’autonomia finanziaria, i «sei decimi del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche» riscosse nel territorio della Regione stessa e l’art. 1, comma 4, del d.lgs. 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale) – secondo il quale, «a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria statale per l’anno 2008, nell’àmbito delle disposizioni che ivi disciplinano la regolazione finanziaria tra lo Stato e la regione, fra le entrate regionali sono comprese, nella misura prevista dall’art. 49, primo comma, n. 1), della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia, le ritenute sui redditi da pensione, di cui all’articolo 49, comma 2, lettera a), del testo unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 e successive modificazioni, riferite ai soggetti passivi residenti nella medesima regione, ancorché riscosse fuori del territorio regionale» –, perché detta una disciplina difforme da quella di tali norme, le quali non pongono limiti all’attribuzione alla Regione dei sei decimi dell’IRPEF relativa ai redditi da pensione dei soggetti residenti nel territorio regionale; b) l’art. 65 dello statuto speciale, perché introduce una disciplina diversa da quella prevista dallo statuto regionale e dalle sue norme attuative, senza rispettare la procedura di modificazione o di attuazione dello statuto prevista dallo statuto speciale medesimo; c) il principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari tra Stato e Regioni a statuto speciale, perché introduce unilateralmente una disciplina diversa da quella posta dal citato art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007, emanato in attuazione del protocollo d’intesa stipulato tra il Governo e la Regione Friuli-Venezia Giulia in data 6 ottobre 2006, il cui art. 3 riconosce l’«esigenza di una sostanziale rivisitazione dei rapporti finanziari» (comma 1) e esprime la concorde «volontà di istituzionalizzare, nelle forme ritenute piú opportune […] la verifica e la risoluzione di […] anomalie dell’attuale andamento del gettito, come, a mero titolo esemplificativo, quella che fa uscire dal precitato ambito i redditi dei cittadini del territorio regionale nel momento in cui l’emolumento percepito si trasforma da reddito di lavoro in reddito di quiescenza» (comma 7).
1.2. – Quanto al secondo periodo della disposizione censurata, la Regione lamenta che esso víola: a) l’art. 49 dello statuto e l’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007, per le stesse ragioni già indicate in relazione alla dedotta violazione di detti parametri e dell’art. 48 dello statuto speciale ad opera del denunciato primo periodo; b) l’art. 65 dello statuto speciale, per le stesse ragioni già indicate in relazione alla dedotta violazione di detto parametro ad opera del denunciato primo periodo; c) il principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari tra Stato e Regioni a statuto speciale, per le stesse ragioni già indicate in relazione alla dedotta violazione di detto principio ad opera del denunciato primo periodo; d) il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e quello di corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie a esercitarle (art. 119, quarto comma, Cost.), perché irragionevolmente prescrive alla Regione di finanziare le ulteriori funzioni assegnatele con le risorse già ad essa attribuite a fini generali dallo statuto speciale.
2. – La questione relativa al primo periodo dell’art. 2, comma 5, della legge n. 244 del 2007, in riferimento agli artt. 48 e 49 dello statuto speciale come integrati dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007, che ne costituisce attuazione, è fondata.L’art. 48 dello statuto garantisce alla Regione l’autonomia finanziaria e, al fine di perseguire tale obiettivo, il successivo art. 49 le attribuisce la «quota fissa» dei «sei decimi del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche» (primo comma, numero 1) riscossa nel territorio della Regione stessa. Tali norme sono integrate dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007, secondo cui fra le entrate regionali sono comprese, nella misura dei sei decimi, le ritenute sui redditi da pensione, «riferite ai soggetti passivi residenti nella […] regione, ancorché riscosse fuori del territorio regionale».La disposizione censurata, prevedendo che «in sede di prima applicazione, i maggiori introiti a favore del bilancio della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia derivanti dall’applicazione del comma 4 dell’art. 1 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono superare, per gli anni 2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni di euro e di 30 milioni di euro», pone – come ammesso dalla stessa difesa erariale – un limite all’ammontare annuo statutariamente spettante alla Regione delle ritenute sui redditi da pensione percepiti dai soggetti passivi residenti nella medesima Regione, ancorché riscosse fuori del territorio regionale, e víola, perciò, il combinato disposto degli evocati parametri (artt. 48 e 49 dello statuto; art. 1, comma 4, del citato decreto legislativo di attuazione dello statuto), il quale invece, nell’àmbito dei sei decimi del gettito dell’IRPEF, non pone alcun limite a detto ammontare.L’accoglimento della questione riferita agli artt. 48 e 49 dello statuto speciale e all’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007 comporta l’assorbimento delle altre censure di illegittimità costituzionale del primo periodo dell’art. 2, comma 5, della legge n. 244 del 2007.
3. – Le indicate ragioni di illegittimità costituzionale della norma denunciata valgono non solo per essa, ma anche per il sopravvenuto art. 47-ter, comma unico, primo periodo, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31, e per il parimenti sopravvenuto art. 41, comma 11, primo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti), i quali stabiliscono, rispettivamente, che: a) «Le disposizioni di cui al primo periodo del comma 5 dell’articolo 2 della legge 27 dicembre 2007, n. 244, sono prorogate per l’anno 2010 nella misura di 30 milioni di euro»; b) «Al fine di assicurare alla regione Friuli-Venezia Giulia previsioni finanziarie certe per il bilancio di previsione relativo al triennio 2009-2011, le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, sono prorogate per l’anno 2011 nella misura di 30 milioni di euro».
Tali disposizioni, infatti, applicando anche agli anni 2010 e 2011 il limite di 30 milioni di euro nell’erogazione a favore della Regione, introducono una disciplina analoga a quella del censurato primo periodo dell’art. 2, comma 5, della legge n. 244 del 2007. Ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la pronuncia di illegittimità costituzionale deve pertanto estendersi, in via consequenziale, a tale ius superveniens.
4. – In relazione alle questioni relative al secondo periodo dell’art. 2, comma 5, della legge n. 244 del 2007, deve essere dichiarata cessata la materia del contendere. Infatti, come rilevato da entrambe le parti, la norma in questione – la quale prevede che «a partire dall’anno 2010 i maggiori introiti, rispetto all’importo riconosciuto per l’anno 2009, acquisiti alle casse regionali in applicazione del citato comma 4 dell’art. 1 del decreto legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti solo con contestuale attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma» – non ha mai avuto applicazione ed è stata espressamente “soppressa” dall’art. 47-ter, secondo periodo, del decreto-legge n. 248 del 2007, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 31 del 2008.
per questi motiviLA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, primo periodo, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008);
dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 47-ter, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31, e dell’art. 41, comma 11, primo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti);
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, secondo periodo, della legge n. 244 del 2007.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2009.