SENTENZA N. 510
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo CHIEPPA Giudice
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA ״
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, comma 1, lettere b), c), l), u), aa), bb), hh), ii), ll), mm), oo), 3, comma 2, e 6, della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato il 5 gennaio 1999, depositato il 13 successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1999 e nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della L. 30 novembre 1998, n. 419), promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di Trento e delle Regioni Lombardia, Puglia e Veneto, notificati il 30 luglio, il 4, il 9 e il 12 agosto 1999, depositati il 2, il 6, il 12 e il 18 agosto 1999, rispettivamente iscritti ai nn. 27, 28, 29, 30 e 31 del registro ricorsi 1999.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2002 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi gli avvocati Beniamino Caravita di Toritto per le Regioni Lombardia e Puglia, Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano, Andrea Manzi per la Provincia autonoma di Trento, Vittorio Fedato e Andrea Manzi per la Regione Veneto e gli avvocati dello Stato Nicola Bruni e Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. — La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 5 gennaio 1999, depositato il 13 successivo, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, comma 1, lettere b), c), l), u), aa), bb), hh), ii), ll), mm), oo), 3, comma 2, e 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), in riferimento agli artt. 3, 41, 76, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
1.1 — La Regione Lombardia, con un secondo ricorso, notificato il 9 agosto 1999, depositato il 12 successivo, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’intero testo del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della L. 30 novembre 1998, n. 419), nonché di numerose norme del medesimo e, in particolare:
a) dell’intero testo del d.lgs. n. 229 del 1999, in riferimento agli artt. 73 e 76 della Costituzione ed in relazione all’art. 1, comma 1, della legge n. 419 del 1998, in riferimento all’art. 76 della Costituzione ed in relazione agli artt. 117, 118 della Costituzione, all’art. 1, comma 3, della legge n. 419 del 1998, al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), ed al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, nonché per illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale della legge n. 419 del 1998, per violazione degli artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119, Cost.;
b) dell’art. 3, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 3-bis, comma 15;
dell’art. 4, comma 2, nella parte in cui ha aggiunto all’art. 4 del d.lgs. n. 502 del 1992 i commi 1-ter e 1-octies;
dell’art. 5, comma 1, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 5-bis;
dell’art. 7, comma 1 (recte, 2), nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 7-quater, comma 2;
dell’art. 1, comma 14;
dell’art. 4;
degli artt. 8-quinquies, comma 2, e 8-sexies, commi 4 e 5 (recte, dell’art. 8 nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 gli artt. 8-quinquies, comma 2, e 8-sexies, commi 4 e 5);
dell’art. 10, nella parte in cui ha modificato l’art. 9-bis del d.lgs. n. 502 del 1992;
dell’art. 16, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 19-bis;
in riferimento all’art. 76 della Costituzione, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione, all’art. 1, comma 3, della legge n. 419 del 1998, al d.lgs. n. 281 del 1997 ed al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
c) dell’art. 1, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 un nuovo testo dell’art. 1, commi 10, 14, 17, 18, in riferimento agli artt. 3, 117, 118 della Costituzione, anche in relazione al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), ed al d.lgs. n. 281 del 1997, nonché per violazione dell’art. 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2, comma 1, lettere b) ed h), della legge n. 419 del 1998;
d) dell’art. 2, nella parte in cui ha introdotto nell’art. 2 del d.lgs. n. 502 del 1992 i commi 2-ter, 2-quinquies e 2-octies, in riferimento agli artt. 5, 76, 117 e 118 della Costituzione, in relazione all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 419 del 1998 ed agli artt. 5 e 115 del d.lgs. n. 112 del 1998;
e) dell’art. 3, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 gli artt. 3-bis, commi 1 e 3, 3-ter, 3-quater, 3-quinquies, 3-sexies ed ha sostituito il comma 1 dell’art. 3, in riferimento agli artt. 76, 97, 117, 118 della Costituzione;
f) dell’art. 4, nella parte in cui ha modificato l’art. 4 del d.lgs. n. 502 del 1992 e, quanto al comma 3, nella parte in cui ha abrogato l’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992, in riferimento agli artt. 3, 76, 97, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione al d.lgs. n. 281 del 1997 ed al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
g) dell’art. 5, nella parte in cui ha sostituito l’art. 5 del d.lgs. n. 502 del 1992, in riferimento agli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione all’art. 13 della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo);
h) dell’art. 5, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 5-bis, comma 1, in riferimento all’art. 119 della Costituzione;
i) dell’art. 7, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 7-quinquies, comma 3, in riferimento all’art. 76 della Costituzione;
l) dell’art. 8, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 gli artt. 8-bis, comma 3, 8-ter, commi 2, 3, 4 e 5, 8-quater, 8-quinquies, 8-sexies, 8-septies, in riferimento agli artt. 3, 41, 76, 117, 118 e 119 della Costituzione, anche in relazione al d.lgs. n. 281 del 1997, all’art. 2, comma 1, lettere dd) e gg), della legge n. 419 del 1998 [ quest’ultimo articolo è stato indicato in motivazione] ed al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
m) dell’art. 9, nella parte in cui ha sostituito l’art. 9 del d.lgs. n. 502 del 1992, in riferimento agli artt. 3 e 119 della Costituzione ed all’art. 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2, comma 1, lettera cc), della legge n. 419 del 1998;
n) dell’art. 10, nella parte in cui ha modificato l’art. 9-bis del d.lgs. n. 502 del 1992, in riferimento agli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione al d.lgs. n. 281 del 1997 ed al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
o) dell’art. 13, nella parte in cui ha sostituito l’art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992 ed ha introdotto gli artt. 15-bis, comma 3, 15-quater, 15-quinquies, commi 5 e 10, 15-sexies, in riferimento agli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione, in relazione all’art. 2, comma 1, lettera q), della legge n. 419 del 1998;
p) dell’art. 16, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 19-bis, in riferimento agli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione al d.lgs. n. 281 del 1997, all’art. 2, comma 1, lettera gg), della legge n. 419 del 1998 [ quest’ultimo articolo è stato indicato in motivazione] ed al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
q) dell’art. 16, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 gli artt. 19-ter e 19-quinquies, nonché dell’art. 1, comma 4, della legge n. 419 del 1998, in riferimento all’art. 119 della Costituzione.
1.2. — La Regione Puglia, con ricorso notificato il 9 agosto 1998, depositato il 12 successivo, che, in larga misura, riproduce quasi testualmente il ricorso proposto dalla Regione Lombardia sintetizzato supra sub 1.1, ha sollevato, in riferimento agli stessi parametri e sotto i medesimi profili, le questioni di legittimità costituzionale indicate supra sub a), b), c) [ad eccezione dell’impugnazione concernente l’art. 1, comma 18, del d.lgs. n. 502 del 1992], d), f) [con l’ulteriore deduzione che le norme violerebbero anche il d.lgs. 30 giugno 1993, n. 269, ed il d.lgs. n. 112 del 1998], l) [ impugnando però in toto gli artt. 8-bis ed 8-ter ] , m), o) e q).
La Regione Puglia ha, inoltre,impugnato l’art. 3 del d.lgs. n. 229 del 1999, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 3-bis, comma 2, in relazione agli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, in riferimento all’art. 5 del d.lgs. n. 112 del 1998.
1.3. — La Regione Veneto, con ricorso notificato il 12 agosto 1999, depositato il successivo 18 agosto, integrato con atto del 14 agosto 1999, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’intero testo del d.lgs. n. 229 del 1999, nonché, in particolare, degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 10, 13, 15, 16 del d.lgs. n. 229 del 1999, in riferimento agli artt. 3, 5, 76, 115, 117, 118, 119, 123 della Costituzione ed ai principi recati dalla legge n. 419 del 1998.
1.4. — La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 30 luglio 1999, depositato il successivo 2 agosto, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999, nella parte in cui ha inserito nel d.lgs. n. 502 del 1992 gli artt. 16-quinquies e 16-sexies, in riferimento agli artt. 8, numeri 1 e 29, 9, numero 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) all’art. 6 del d.P.R. del 1° novembre 1973, n. 689 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente addestramento e formazione professionale), all’art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), all’art. 5 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), agli artt. 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ed all’art. 76 della Costituzione.
1.5. — La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 4 agosto 1999, depositato il 6 successivo, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 14 del d.lgs. n. 229 del 1999, nella parti in cui hanno inserito, nel d.lgs. n. 502 del 1992, l’art. 8-septies e gli artt. 16-quinquies e 16-sexies, in riferimento agli artt. 8, numero 29, 9, numero 10, e 16 dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), alle relative norme di attuazione (in particolare a quelle recate dal d.P.R. n. 474 del 1975, dal d.P.R. n. 689 del 1973 e dal d.P.R. n. 266 del 1992) ed all’art. 2, comma 2, della legge n. 419 del 1998.
2. — La Regione Lombardia, con il ricorso avente ad oggetto le norme della legge n. 419 del 1998, ha eccepito l’illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 di detta legge, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, deducendo la sostanziale mancanza dei "principi e criteri direttivi", nonché dell’art. 1, comma 2, nella parte in cui stabilisce che sugli schemi dei decreti delegati il Governo deve acquisire il parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, anziché prevedere che il parere debba essere reso dalla Conferenza Stato-regioni.
La ricorrente ha impugnato le norme sotto molteplici profili, sostenendo, tra l’altro, che vulnerebbero la propria competenza quelle che hanno attribuito al Governo il potere di stabilire una verifica del processo di aziendalizzazione superfluo e invasivo della riorganizzazione già effettuata dalle regioni, privilegiando irragionevolmente i soggetti privati che non hanno scopo di lucro e preludendo ad una ridefinizione del "ruolo del Piano sanitario nazionale" (infra, P.s.n.) invasiva delle attribuzioni regionali, anche nella parte riguardante gli interventi del Ministro della sanità (art. 2, comma 1, lettera oo).
3. — Con i ricorsi aventi ad oggetto le norme del d.lgs. n. 229 del 1999, le ricorrenti, con argomentazioni in parte coincidenti, in linea generale e preliminare, hanno dedotto che questo decreto costituirebbe un elemento di discontinuità rispetto alla riforma realizzata con il d.lgs. n. 502 del 1992; determinerebbe ingiustificati aggravi di spesa; vieterebbe alle regioni di istituire aziende ospedaliere di rilievo regionale; disciplinerebbe l’accreditamento con modalità tali da condurre al riconoscimento di un maggiore spazio in favore delle strutture pubbliche.
In particolare, esse hanno eccepito l’illegittimità costituzionale dell’intero testo del d.lgs. n. 229 del 1999, in quanto, in violazione degli artt. 76 e 73 della Costituzione, in relazione all’art. 1 della legge n. 419 del 1998, non sarebbero stati rispettati i termini stabiliti per l’emanazione e la pubblicazione, dato che il d.lgs. è stato emanato dal Presidente della Repubblica il 19 giugno 1999, ma è stato pubblicato soltanto nella Gazzetta Ufficiale del 16 luglio 1999, n. 165, supplemento ordinario [ Regioni Lombardia e Puglia] ; il decreto sarebbe stato, inoltre, emanato nonostante che la Conferenza unificata avesse reso parere favorevole, condizionatamente all’introduzione di alcuni emendamenti, non tutti accolti, essendo "censurabile il fatto che alcuni punti dello schema di decreto" neppure sarebbero "stati sottoposti al parere di nessuna Conferenza" [ Regione Veneto] .
3.1. — Le ricorrenti hanno eccepito l’illegittimità costituzionale delle norme impugnate sotto molteplici profili, deducendo, tra l’altro, in riferimento all’art. 1, che le competenze regionali sarebbero vulnerate dalle norme che disciplinano il P.s.n., prevedendo disposizioni di estremo dettaglio, e, quanto all’art. 2, che sarebbero viziate le norme che disciplinano procedure e strumenti per la pianificazione sanitaria regionale ed infraregionale (art. 2, commi 2-ter e 2-quinquies), prevedendo, per determinati inadempimenti, un potere sostitutivo del Ministro della sanità.
L’art. 3 del d.lgs. n. 229 del 1999, secondo la Regione Lombardia, sarebbe illegittimo nelle norme che disciplinano i requisiti dei direttori generali delle Unità sanitarie locali (U.s.l.) e delle aziende ospedaliere, recando una disciplina di estremo dettaglio in materia di distretti, nonché, ad avviso della Regione Veneto, in quelle che attribuiscono ad un atto aziendale di diritto privato la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento delle U.s.l., prevedendo una ingerenza nella materia del sindaco o della conferenza dei sindaci.
L’art. 4 del d.lgs. n. 229 del 1999 è stato impugnato dalle Regioni Lombardia e Puglia, tra l’altro, nella parte in cui, nel fissare i requisiti delle aziende ospedaliere, sembra impedire la costituzione di aziende ospedaliere di rilievo regionale, vietando, in alcuni casi, la costituzione o la conferma dei presidi ospedalieri in aziende ospedaliere, nonché, ad avviso della seconda ricorrente, nella parte concernente la conferma o la costituzione in azienda ospedaliera degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico.
La Regione Lombardia ha dedotto l’illegittimità dell’art. 5 del d.lgs. n. 229 del 1999, sia nella parte in cui ha modificato l’art. 5 del d.lgs. n. 502 del 1992, recando disposizioni di dettaglio in materia di poteri delle A.s.l. e delle aziende ospedaliere, sia nella parte concernente la stipula degli accordi di programma (art. 5-bis).
Le ricorrenti, con le censure riferite all’art. 7 del d.lgs. n. 229 del 1999, hanno eccepito il vizio di eccesso di delega dell’art. 7-quinquies, comma 3 del d.lgs. n. 502 del 1992 [ Regione Lombardia] e la lesività delle competenze regionali da parte delle disposizioni concernenti la regolamentazione del dipartimento di prevenzione, quale struttura operativa della A.s.l. (artt. 7-bis, 7-ter e 7-quinquies) [ Regione Veneto] .
Le Regioni Lombardia e Puglia, con le numerose censure aventi ad oggetto l’art. 8 del d.lgs. n. 229 del 1999, hanno, tra l’altro, eccepito l’illegittimità delle norme che subordinano la realizzazione delle strutture sanitarie e l’esercizio delle attività sanitarie all’autorizzazione prevista dall’art. 8-ter, nonché di quelle che (in particolare l’art. 8-bis, comma 3, e l’art. 8-ter, commi 4 e 5) ne regolamentano i requisiti minimi, strutturali, tecnologici e organizzativi, stabiliti con modalità che violerebbero principi e criteri direttivi della legge-delega. In particolare, in contrasto con la legge delega sarebbero: l’art. 8-quater, del d.lgs. n. 502 del 1992, in quanto recherebbe una disciplina in materia di accreditamento penalizzante delle strutture private; l’art. 8-quinquies, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 502 del 1992, in materia di accordi contrattuali, che non rinverrebbe fondamento nella legge-delega e violerebbe le competenze regionali nella materia sanitaria, così come la disciplina delle remunerazione delle prestazioni (art. 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1998), mentre l’art. 8-septies del d.lgs. n. 502 del 1992, riguardante l’assistenza indiretta, sarebbe stato emanato in mancanza di delega.
L’art. 9 del d.lgs. n. 229 del 1999, nella parte in cui ha modificato l’art. 9 del d.lgs. n. 502 del 1992, disciplinando l’ambito di applicazione dei fondi integrativi del S.s.n., avrebbe stabilito una regolamentazione eccessivamente restrittiva. [ Regioni Lombardia e Puglia] . L’art. 9-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 recherebbe una disciplina dei programmi di sperimentazione gestionale lesiva delle competenze regionali [ Regioni Lombardia e Veneto] e del principio di leale collaborazione, non essendo stati accolti gli emendamenti proposti dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome [ Regione Lombardia] .
Ad avviso delle Regioni Lombardia e Puglia, l’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, con specifico riferimento alle norme supra indicate (§§ 1.1 ed 1.2), sarebbe illegittimo sotto molteplici profili, in particolare, tra l’altro, nelle disposizioni le quali hanno stabilito che "la dirigenza sanitaria medica è collocata in un unico ruolo", eliminando i due pregressi livelli; hanno soppresso i rapporti di lavoro a tempo definito per i dirigenti medici; hanno fissato le caratteristiche del rapporto di lavoro dei dirigenti medici che svolgono attività libero-professionale extramuraria; hanno disciplinato il rapporto di lavoro esclusivo.
L’art. 16 del d.lgs. n. 229 del 1999, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 19-bis, secondo la Regione Lombardia, sarebbe illegittimo, in quanto il Governo non avrebbe potuto costituire un apposito organismo deputato a definire i criteri in base ai quali le regioni identificano i soggetti abilitati alla verifica del possesso dei requisiti per l’accreditamento delle strutture pubbliche e private ed a valutare la realizzazione di siffatto modello. Gli artt. 19-ter e 19-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 – introdotti dall’art. 16, del d.lgs. n. 229 del 1999 – sono stati impugnati in relazione all’art. 119 della Costituzione, in quanto la riforma realizzata con il d.lgs. n. 229 del 1999 produrrebbe effetti finanziari non controllabili, senza garantire che le maggiori spese derivanti dalla sua attuazione non ricadano sulle regioni.
Infine, le Regioni Lombardia e Puglia hanno impugnato l’intero d.lgs. n. 229 del 1999, deducendo che sarebbe viziato da illegittimità costituzionale derivata dall’illegittimità della legge-delega n. 419 del 1998.
4. — La Provincia autonoma di Bolzano e la Provincia autonoma di Trento, in riferimento alle norme impugnate ed ai parametri invocati (indicati supra al § 1.4 ed al § 1.5), hanno dedotto di essere titolari di competenza legislativa di tipo esclusivo nelle materie "ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto" ed "addestramento e formazione professionale", nonché di tipo concorrente in materia di "igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria ed ospedaliera".
Ad avviso della Provincia autonoma di Bolzano l’art. 16-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, in contrasto con i parametri invocati, limiterebbe la sua competenza alla sola "organizzazione" ed "attivazione" dei corsi di formazione manageriale da essa disciplinati, vincolandola altresì ad un accordo con il Ministero della sanità, mentre il comma 3 violerebbe l’art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 197 del 1980, in quanto rientrerebbe nelle proprie attribuzioni la materia degli esami di idoneità del personale sanitario, con l’unico limite di rispettare i "principi stabiliti dalle leggi statali", i quali non potrebbero però essere contenuti in un decreto ministeriale.
L’art. 8 del d.lgs. n. 229 del 1999, nella parte in cui ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992 l’art. 8-septies, secondo la Provincia autonoma di Trento, riguarderebbe una materia già disciplinata dalla legge provinciale 11 settembre 1998, n. 10 (art. 68, comma 2) e la fissazione del tetto massimo del rimborso costituirebbe una disposizione di dettaglio che, se applicabile alla Provincia, violerebbe l’art. 2 del d.P.R. n. 266 del 1992.
5. — Nel giudizio promosso dalla Regione Lombardia, avente ad oggetto le norme della legge n. 419 del 1998 si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
In linea generale, la difesa erariale ha sostenuto che la legge in esame recherebbe norme fondamentali di riforma economico-sociale e, tra l’altro, darebbe puntuale attuazione al principio che impone il coordinamento tra l’attività dello Stato e delle regioni.
In particolare, la previsione dell’acquisizione sugli schemi di decreti legislativi del parere della Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, in luogo di quello della Conferenza Stato-regioni sarebbe incensurabile, in quanto la prima sarebbe "una somma algebrica della" seconda e della Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Inoltre, secondo l’Avvocatura generale, le nuove regole organizzative delle U.s.l. costituirebbero nome fondamentali di riforma economico-sociale, con conseguente infondatezza delle censure riferite all’art. 2, comma 1, lettera ii); sarebbero, altresì, infondate tutte le altre censure, anche alla luce dell’obiettivo della riforma, di assicurare la commisurazione della spesa sanitaria alle effettive disponibilità finanziarie.
5.1. — Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è altresì costituito nei tre giudizi promossi dalle Regioni Lombardia, Puglia e Veneto aventi ad oggetto le norme del d.lgs. n. 229 del 1999, chiedendo, con atti di identico contenuto, che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate. In particolare, nelle memorie, la difesa erariale, nel contestare analiticamente tutte le censure, ha, tra l’altro, dedotto l’insussistenza dei vizi concernenti l’emanazione del decreto legislativo oltre il termine fissato dalla legge-delega, rimarcando che sarebbe stato correttamente acquisito il parere della Conferenza unificata.
Relativamente alle censure riferite all’art. 1 del d.lgs. n. 229 del 1999, a suo avviso, la disciplina del P.s.n., non avrebbe carattere di estremo dettaglio, mentre l’art. 2 del d.lgs. in esame, nelle norme impugnate, sarebbe rispettoso delle competenze regionali. Secondo la difesa erariale, le censure aventi ad oggetto l’art. 3 del d.lgs. n. 229 del 1999 sarebbero infondate in quanto le norme censurate riguardano materia già disciplinata dalla legge statale e, nelle parti concernenti i distretti, si limitano a fissare principi generali per assicurare l’armonizzazione delle attività che essi devono svolgere; l’art. 4 del d.lgs. n. 229 del 1999 sarebbe, invece, immune dai vizi denunciati, perché reca una disciplina rispettosa dell’autonomia regionale in materia di istituzione delle aziende ospedaliere. Le censure riferite alla disciplina dell’accreditamento e dell’autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie sarebbero, infine, infondate, in quanto la lesione delle competenze regionali risulterebbe esclusa dalla circostanza che la disciplina delle modalità e dei termini per la richiesta ed il rilascio dell’autorizzazione è stata rimessa alle regioni e correttamente la fissazione dei requisiti per l’accreditamento è stata riservata ad un apposito atto di indirizzo e coordinamento, mirando le norme a razionalizzare l’erogazione delle prestazioni sanitarie.
5.2. — Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è, infine, costituito anche nel giudizio promosso dalla Provincia di Bolzano, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate, in quanto la sopravvenienza di una legge statale nella materia di competenza della Provincia determinerebbe l’obbligo da parte di quest’ultima di adeguare la legislazione provinciale nei modi stabiliti dall’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, costituendo i principi in materia di formazione "principi fondamentali", che si imporrebbero anche alle Province autonome.
6. — L’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Genova è intervenuto in entrambi i giudizi promossi dalla Regione Lombardia - fuori termine in quello avente ad oggetto la legge n. 419 del 1998 - svolgendo argomenti a sostegno del ricorso della Regione Lombardia, del quale ha chiesto l’accoglimento.
7. —All’udienza pubblica del 20 marzo 2001, questa Corte, con ordinanze lette in udienza, ha disposto la riunione dei giudizi, dichiarando altresì inammissibili gli interventi dell’Ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Genova nei giudizi promossi dalla Regione Lombardia.
Con ordinanza istruttoria dell’11 maggio 2001, riservata ogni decisione anche in ordine all’ammissibilità dei ricorsi, è stata, quindi, disposta l’acquisizione di documenti che, in ottemperanza di questo provvedimento, sono stati depositati dall’Avvocatura generale dello Stato e dalle Regioni Lombardia e Puglia.
8. — In prossimità dell’udienza pubblica hanno depositato memorie l’Avvocatura generale dello Stato, le Regioni Lombardia e Puglia, nonché le Province autonome di Trento e Bolzano.
8.1. —La Regione Lombardia e la Regione Puglia, nelle memorie di contenuto in larga misura coincidente, hanno premesso che ai ricorsi è sopravvenuto l’Accordo 8 agosto 2001 (Accordo tra Governo e regioni concernente il trasferimento delle risorse a regioni ed enti locali in materia di salute umana e sanità veterinaria), il decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), convertito nella legge 16 novembre 2001, n. 405, che, tra l’altro, ha modificato l’art. 9-bis del d.lgs. n. 502 del 1992, inserendo nell’art. 19 il comma 2-bis, il quale ora dispone: "non costituiscono princìpi fondamentali, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le materie di cui agli articoli 4, comma 1-bis, e 9-bis".
Ancora in linea preliminare, le ricorrenti hanno dedotto che, a seguito della sopravvenuta modifica del Titolo V della Costituzione, la materia "assistenza sanitaria e ospedaliera" dovrebbe essere "ricondotta alla competenza esclusiva delle Regioni", le quali dovrebbero ritenersi legittimate a definire, senza alcuna interferenza dello Stato, il proprio ordinamento e la propria organizzazione amministrativa, compresa l’organizzazione necessaria all’esercizio delle competenze ad esse attribuite in materia sanitaria. La Regione Lombardia ha sottolineato, quindi, che "in numerosi ambiti materiali disciplinati dal D.Lgs. 229/99, dopo la riforma del Tit. V" essa "ha esercitato le nuove competenze legislative e regolamentari in deroga ai principi dissati dal D.Lgs. 502/92, con la conseguenza che alcuni dei principi fondamentali introdotti dal D.Lgs 229/99 sono nei fatti divenuti inoperanti". Tanto, ad avviso delle ricorrenti, all’interno di un quadro caratterizzato dalla circostanza che il d.lgs. n. 229 del 1999 sarebbe rimasto sostanzialmente inattuato, al punto che l’atto di indirizzo e coordinamento in materia di accreditamento (art. 8-quater, comma 3) neppure sarebbe stato emanato.
In riferimento alle singole censure, le memorie hanno rimarcato che quelle riferite all’art. 4 del d.lgs. n. 502 del 1992 (come modificato dal d.lgs. n. 229 del 1999) sono state interessate dall’introduzione nell’art. 19 del d.lgs., cit., del comma 2-bis, il quale dispone: "non costituiscono princìpi fondamentali, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le materie di cui agli articoli 4, comma 1-bis", che avrebbe "fatto venire meno il carattere vincolante non solo dei requisiti fissati dalle lettere da a) ad h), ma anche di tutto il procedimento di trasformazione dei presidi ospedalieri in aziende ospedaliere", residuando quale disposizione priva di carattere cedevole il solo art. 4, comma 1-quater.
Le censure riguardanti l’art. 5 del d.lgs. n. 502 del 1992 (come modificato dal d.lgs. n. 229 del 1999), secondo la Regione Lombardia, potrebbero ritenersi superate dall’art. 3 del d.l. n. 347 del 2001, che potrebbe condurre alla dichiarazione di cessazione della materia del contendere, ovvero confortare le deduzioni svolte sui vizi che inficerebbero la norma.
La Regione Lombardia ha, altresì, osservato, in riferimento all’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, che l’atto di indirizzo e coordinamento più volte menzionato nel ricorso non è stato emanato e comunque non potrebbe più esserlo dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, avendo essa disciplinato il regime autorizzatorio con la legge regionale n. 15 del 1999, attuata con d.g.r. 2 febbraio 2001, n. 3312. Gli artt. 8-quater ed 8-quinquies hanno costituito oggetto di deroga in sede di programma di sperimentazione gestionale. L’art. 8-septies sarebbe illegittimo, tuttavia il Ministro della salute ha riconosciuto ampi poteri alle regioni (circolare 17 gennaio 2002).
La Regione Lombardia ha chiesto che sia dichiarata cessata la materia del contendere in riferimento all’art. 9-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 e, a suo avviso, quelle concernenti l’art. 16, del d.lgs. n. 229 del 1999 sarebbero superate dal d.l. n. 347 del 2001, sicché "non ha più interesse a perseguire la denunciata censura di costituzionalità".
8.2. — La Provincia autonoma di Trento, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha insistito per l’accoglimento delle censure.
La Provincia autonoma di Bolzano, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha del pari insistito per l’accoglimento delle censure, deducendo, in riferimento alla sopravvenuta modifica del Titolo V della Costituzione, che, poiché le norme impugnate recano non tanto "disposizioni facoltizzanti degli atti normativi del Governo, ma piuttosto (…) disposizioni che regolano esse stesse, anche nel dettaglio, la materia (peraltro di competenza della Provincia autonoma di Bolzano), per il futuro lasciando esse alla Provincia ricorrente solo il compito di dare applicazione in via amministrativa a quella disciplina legislativa statale", esse dovrebbero essere scrutinate in riferimento ai nuovi parametri.
8.3. —La difesa erariale, nelle due memorie riguardanti sia il ricorso della Regione Lombardia avente ad oggetto la legge n. 419 del 1998, sia tutti i ricorsi aventi ad oggetto le norme del d.lgs. n. 229 del 1999, nei giudizi per i quali vi è stata costituzione, ha richiamato gli atti sopravvenuti ai quali hanno fatto riferimento anche le Regioni, rimarcando inoltre la rilevanza che, oltre ad essi, e tra gli altri, avrebbe anche il d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza), i quali, a suo avviso, avrebbero "determinato la cessazione della materia del contendere dell’intero contenzioso".
Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato ha ribadito le argomentazioni svolte nelle memorie di costituzione ed in quelle depositate in prossimità dell’udienza pubblica del 20 marzo 2001.
9. —All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2002 le ricorrenti e la difesa erariale hanno insistito per l’accoglimento delle difese rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. — Le questioni di legittimità costituzionale sono state promosse dal ricorso della Regione Lombardia relativamente agli artt. 1, 2, comma 1, lettere b), c), l), u), aa), bb), hh) ,ii), ll), mm), oo), 3, comma 2, e 6, della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), in riferimento agli artt. 3, 41, 76, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché dai ricorsi delle Regioni Lombardia, Puglia e Veneto e delle Province autonome di Trento e di Bolzano relativamente all'intero testo del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'art. 1 della L. 30 novembre 1998, n. 419), ed anche a numerose norme del medesimo decreto legislativo puntualmente indicate nella narrativa in fatto.
Le Regioni ricorrenti denunciano, in riferimento a vari parametri costituzionali, molteplici vizi delle norme prese in esame, censurate soprattutto sotto i profili dell'eccesso di delega e del carattere lesivo di previsioni legislative statali asseritamente di estremo dettaglio. Le Province autonome di Trento e di Bolzano, da parte loro, si dolgono delle disposizioni recanti la disciplina della "formazione manageriale", in quanto vulnererebbero le loro attribuzioni statutarie in materia.
2. — In linea preliminare, va rilevato che questa Corte, con ordinanza letta all'udienza del 20 marzo 2001, ha disposto la riunione dei giudizi, in quanto i ricorsi sollevano questioni di legittimità costituzionale che hanno ad oggetto, in larga parte, le stesse norme e in riferimento a profili e parametri costituzionali sostanzialmente coincidenti.
Con la stessa ordinanza è stato pure dichiarato inammissibile l'intervento in due giudizi dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Genova, in conformità all'orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo cui nei processi costituzionali in via principale non è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio è oggetto di contestazione (cfr., per tutte, sentenza n. 382 del 1999).
3. — Va premesso che le ricorrenti hanno posto in luce, sia pure con diversità di accenti, le varie carenze della disciplina contenuta negli atti impugnati, sottolineando soprattutto la "sostanziale inattuabilità" del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 e, in particolare, le Regioni Lombardia e Puglia espressamente ribadiscono nei loro atti defensionali come "a tre anni di distanza dalla sua entrata in vigore il d.lgs. 229/99 sia rimasto sostanzialmente inattuato", in quanto prevede atti statali di indirizzo e "adempimenti complessi […] mal coordinati tra loro e, in quanto tali, assai poco realisticamente realizzabili". In proposito fanno riferimento, a titolo emblematico, alla mancata emanazione dell'atto di indirizzo e coordinamento, previsto dall'art. 8 quater, comma 3, che viene considerato un atto di grande rilievo perché doveva costituire il presupposto per l'adozione di una serie di complessi adempimenti scadenzati dallo stesso d.lgs. n. 229.
A questa situazione di prospettata carenza di "copertura" amministrativa del disegno legislativo in oggetto va aggiunto che successivamente alla proposizione dei ricorsi ed all'ordinanza istruttoria sono sopravvenuti alcuni atti, di natura non solo legislativa ma anche negoziale, che hanno avuto rilevante incidenza sul quadro di ripartizione delle attribuzioni tra Stato, regioni e province autonome in materia sanitaria.
In primo luogo si fa riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione, in base alla quale, secondo le Regioni ricorrenti, la materia "assistenza sanitaria ed ospedaliera" ed i relativi ordinamento ed organizzazione amministrativa dovrebbero essere ricondotti, anche in base a certi orientamenti della giurisprudenza amministrativa, oltre che ad espliciti riconoscimenti del Ministero per la salute (cfr. circolare n. 1, Prot. n. 1001/2558-g/0321 del 17.1.2002), alla "competenza esclusiva delle Regioni".
In secondo luogo si fa riferimento all'Accordo 8 agosto 2001, stipulato, ai sensi dell'art. 4 del d.lgs. n. 281 del 1997, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome, con il quale si "dirime definitivamente qualsiasi controversia relativa all'accordo del 3 agosto 2000", nonché il Governo si impegna a finanziare la spesa sanitaria pubblica per gli anni 2002-2004, dando soluzione a tutte le questioni relative ai disavanzi nel settore pendenti nel 2001 e riconoscendo alle regioni la più ampia autonomia nell'organizzazione sanitaria ed ospedaliera, così da consentire alle stesse di mantenere gli impegni di spesa prefissati nell'Accordo.
In sostanziale attuazione del predetto Accordo il decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito con modificazioni nella legge 16 novembre 2001, n. 405, ne ha recepito parte dei contenuti, tra l'altro riconoscendo alle singole regioni il potere di autorizzare ed adottare direttamente progetti di "sperimentazione gestionale", stabilendo altresì che "non costituiscono principi fondamentali le materie di cui agli articoli 4, comma 1-bis, e 9-bis, del d.lgs 502/92" che riguardano il riconoscimento ai presidi ospedalieri dello status di azienda ospedaliera, disponendo altresì che le regioni adottano le disposizioni necessarie per garantire l'equilibrio economico dei singoli presidi ospedalieri. In questo contesto va infine ricordato che il d.P.C.m. 29 novembre 2001 ha fissato, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, i livelli essenziali di assistenza sanitaria.
4. — Secondo le Regioni ricorrenti, dunque, la ratio complessiva dell'Accordo dell'8 agosto 2001 e dei provvedimenti normativi conseguenti era quella di "attribuire alle regioni la più ampia autonomia nell'organizzazione dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera", tanto che la Regione Lombardia ritiene che la sopravvenienza di questi atti abbia comunque determinato una parziale cessazione della materia del contendere, mentre la difesa erariale sostiene che si sia verificata "la cessazione della materia del contendere nell'intero contenzioso", poiché sarebbero stati risolti i punti essenziali della controversia "con reciproca soddisfazione, tanto da levare interesse all'eventuale rimanenza di questioni irrisolte ma di rilevanza assolutamente marginale".
Va inoltre osservato che le Regioni ricorrenti, ribadita la perdurante inattuazione ed inoperatività del d.lgs. n. 229 "a tre anni di distanza dalla sua entrata in vigore", contestano decisamente che tale attuazione possa avvenire dopo la diversa ripartizione di competenze e l'asserita eliminazione del potere governativo di indirizzo e coordinamento determinate dall'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001. Ed infatti la Regione Lombardia ha dichiarato di avere esercitato, in alcuni settori, successivamente alla riforma del Titolo V della Costituzione, le nuove competenze legislative e regolamentari ritenute attribuite in materia, asserendo la Regione stessa che alcuni dei "principi fondamentali introdotti dal d.lgs. n. 229/99 sono, nei fatti, divenuti inoperanti". E nello stesso tempo la medesima Regione ha dichiarato di avere già in precedenza, nella carenza di disposizioni statali di attuazione, disciplinato "numerosi istituti regolati dal d.lgs. 229/99 in maniera difforme o parzialmente difforme dai principi ivi fissati", senza peraltro che tali iniziative siano state "in alcun modo contestate dal Governo".
Le dichiarazioni delle parti del giudizio – indipendentemente da ogni valutazione sul merito - hanno dunque posto in luce una situazione di sostanziale inattuazione del d. lgs. n. 229 del 1999, almeno fino alla data di entrata in vigore della legge di riforma del Titolo V della Costituzione, cosicché per quel periodo non risulta provato che le norme censurate abbiano in pratica prodotto effetti lesivi tali da determinare una invasione della sfera di attribuzioni delle Regioni e delle Province autonome ricorrenti.
Con la riforma del Titolo V il quadro delle competenze è stato profondamente rinnovato e in tale quadro le regioni possono esercitare le attribuzioni, di cui ritengano di essere titolari, approvando -fatto naturalmente salvo il potere governativo di ricorso previsto dall'art. 127 della Costituzione- una propria disciplina legislativa anche sostitutiva di quella statale.
In definitiva, nella vicenda in esame, risulta evidente la sopravvenuta carenza di interesse dei ricorrenti, poiché, da un lato, fino alla data di entrata in vigore della legge di modifica del Titolo V della Costituzione, le norme statali impugnate non hanno prodotto alcun effetto invasivo della sfera di attribuzioni regionali, mentre, dall'altro lato, proprio a partire da tale data le medesime norme possono essere sostituite, nei limiti ovviamente delle rispettive competenze, da un'apposita legislazione regionale.
Le questioni di legittimità costituzionale sollevate con i ricorsi in esame vanno pertanto dichiarate inammissibili.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, comma 1, lettere b), c), l), u), aa), bb), hh), ii), ll), mm), oo), 3, comma 2, e 6, della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), nonché del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della L. 30 novembre 1998, n. 419), sollevate in riferimento agli articoli 3, 5, 41, 73, 76, 97, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione, nonché agli articoli 8, numeri 1 e 29, 9, numero 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) ed alle relative norme di attuazione, dalle Regioni Lombardia, Puglia e Veneto, nonché dalle Province autonome di Trento e Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2002.