ORDINANZA N. 398
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo CHIEPPA Giudice
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 63, 66 e 274, lettera l, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), promosso con ordinanza del 20 dicembre 2001 dal Tribunale di Forlì, iscritta al n. 108 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell’anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di Giancarlo Biserna ed altro e di Franco Rusticali, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 18 giugno 2002 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Antonio Zavoli e Paolo Santoro per Giancarlo Biserna ed altro, Guido Calvi per Franco Rusticali.
Ritenuto che, con ordinanza del 20 dicembre 2001, pervenuta a questa Corte il 15 febbraio 2002, il Tribunale di Forlì ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 76 e 97 della Costituzione, degli articoli 63, 66 e 274, lettera l, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali);
che il remittente premette che due elettori hanno proposto azione popolare, ai sensi dell’art. 70 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, per la decadenza dalla carica del Sindaco di Forlì, sostenendone la incompatibilità, ai sensi degli articoli 3 e 8, numero 2, della legge 23 aprile 1981, n. 154, vigente all’epoca delle elezioni, in quanto dipendente, in qualità di primario ospedaliero, della azienda sanitaria locale di Forlì, nonché "per conflitto di interessi in violazione dell’art. 97 della Costituzione"; che l’eletto resisteva eccependo anzitutto "l’inammissibilità dell’azione popolare per il mancato rispetto del termine perentorio di cui all’art. 82 d.P.R. n. 570 del 1960 richiamato dall’art. 70 d.lgs. n. 267 del 2000", e sostenendo, nel merito, la riconducibilità del rapporto contestato alla disciplina normativa sopravvenuta, che avrebbe abrogato le incompatibilità sussistenti al momento delle elezioni;
che il giudice a quo ritiene di dover valutare la sussistenza della incompatibilità alla stregua della normativa in vigore alla scadenza del termine di dieci giorni dalla proposizione del ricorso, momento al quale la fattispecie si "cristallizzerebbe", escludendo sia la possibilità di rimuovere successivamente la causa di incompatibilità, sia la rilevanza di "cause legittimanti" derivanti da norme sopravvenute rispetto a tale data; e pertanto, nella specie, alla stregua delle norme del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con d.lgs. n. 267 del 2000, già in vigore alla data predetta: testo unico che da un lato ha disciplinato, agli artt. 63 e 66, le situazioni di incompatibilità con la carica di sindaco, senza riprodurre la causa di incompatibilità già prevista dall’art. 8, numero 2, della legge n. 154 del 1981 per i dipendenti delle unità sanitarie locali rispetto alla carica, fra l’altro, di sindaco del Comune il cui territorio coincide con quello dell’unità sanitaria locale da cui dipendono (mentre è sancita solo la incompatibilità delle cariche di direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore sanitario delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere con la carica, fra l’altro, di sindaco: art. 66 del testo unico); dall’altro lato, ha operato l’abrogazione della legge n. 154 del 1981, fatte salve le disposizioni ivi previste per i consiglieri regionali (art. 274, lettera l);
che, peraltro, a giudizio del remittente, l’art. 274, lettera l, del citato testo unico non andrebbe esente da censura di incostituzionalità nella parte in cui, abrogando la legge n. 154 del 1981, non fa salva, quanto alla funzione di primario di divisione ospedaliera nella locale unità sanitaria, l’incompatibilità già prevista da tale legge al numero 2 dell’art. 8 per i dipendenti delle unità sanitarie locali;
che detta abrogazione sarebbe, in primo luogo, in contrasto con l’art. 76 della Costituzione per eccesso di delega, in relazione all’art. 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265, contenente la delega a riunire e coordinare in un testo unico le disposizioni vigenti in materia di ordinamento degli enti locali, che indica, fra le leggi alle quali si sarebbe dovuto avere riguardo, anche la legge n. 154 del 1981: la delega, anche se interpretata nel senso di un’attività non meramente compilativa, non si sarebbe estesa all’innovazione sostanziale della disciplina e all’abrogazione di norme esistenti; e in ogni caso, nella fattispecie, l’abrogazione della causa di incompatibilità prevista dall’art. 8, numero 2, della legge n. 154 del 1981 non risponderebbe a nessuna esigenza di coordinamento e di coerenza dell’assetto normativo nella materia considerata;
che, in secondo luogo, l’abrogazione della incompatibilità fra la carica di sindaco e la funzione di primario ospedaliero sarebbe in contrasto con i principi di imparzialità e di buon andamento dell’amministrazione, di cui all’art. 97 della Costituzione, né si giustificherebbe, sotto il profilo del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione e del principio di ragionevolezza, rispetto alla previsione di altre cause di incompatibilità legate alle nuove figure di dirigenti delle aziende sanitarie, in quanto, pur dopo la riforma di dette aziende, che ha ridotto i poteri gestori dei Comuni nei confronti di esse, permarrebbero funzioni di controllo e di indirizzo del Comune, per il ruolo rilevante del sindaco, da solo o nel contesto della conferenza dei sindaci, nella formazione del programma, nell’indirizzo sanitario e nel controllo contabile dell’azienda: ciò che metterebbe in evidenza una immanente possibilità di conflitto di interessi tra sindaco e componente della struttura sanitaria;
che per gli stessi motivi incorrerebbero nel dubbio di costituzionalità, secondo il remittente, gli artt. 63 e 66 del testo unico n. 267 del 2000 nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità della carica di sindaco con la funzione di primario di divisione nella locale unità sanitaria;
che si sono costituiti i due elettori, ricorrenti con azione popolare nel giudizio a quo, chiedendo, in via principale, che la questione sia dichiarata inammissibile, o infondata, tra l’altro, per avere il remittente ritenuto pregiudiziale lo scioglimento del dubbio di costituzionalità, riferito ad una causa di incompatibilità, laddove avrebbe potuto comunque pronunciare la decadenza dell’eletto in relazione ad altre due cause di incompatibilità prospettate nell’atto introduttivo, e per aver presupposto l’applicabilità della disciplina dell’elettorato passivo vigente al momento della proposizione dell’azione, e non di quella vigente all’epoca dell’elezione, violando così il principio di irretroattività delle leggi; e, in subordine, che il d.lgs. n. 267 del 2000 sia dichiarato costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega, per aver abrogato la disposizione dell’art. 8, numero 2, della legge n. 154 del 1981, che prevedeva la causa di incompatibilità non riprodotta nel testo unico;
che si è costituito il Sindaco eletto, eccependo anzitutto l’inammissibilità della questione per irrilevanza, per non avere l’ordinanza di rimessione valutato l’eccezione pregiudiziale, sollevata nel giudizio a quo, di inammissibilità dell’azione popolare, perché proposta oltre il termine perentorio fissato dall’art. 82 del d.P.R. n. 570 del 1980; e, nel merito, concludendo per la manifesta infondatezza, in quanto all’epoca del conferimento, con la legge n. 265 del 1999, della delega legislativa per il testo unico, la causa di incompatibilità prevista dall’art. 8, numero 2, della legge n. 154 del 1981 sarebbe già stata abrogata dalla riforma del sistema sanitario realizzata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e, quindi, dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che avevano sottratto le neo istituite aziende sanitarie alla dipendenza ed al controllo del Comune;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, eccependo in primo luogo l’inammissibilità della questione, tra l’altro, per non essersi pronunciato il remittente sull’eccezione di inammissibilità, per tardività, dell’azione popolare proposta; e chiedendo, nel merito, che la questione sia dichiarata infondata, in quanto il legislatore delegato, non inserendo nel testo unico sull’ordinamento degli enti locali la causa di incompatibilità già prevista dall’art. 8, numero 2, della legge n. 154 del 1981, avrebbe preso atto dell’evoluzione del quadro normativo, rimuovendo dall’ordinamento una norma non più attuale e virtualmente superata dalla riforma dell’ordinamento sanitario, disegnata con il d.lgs. n. 502 del 1992, il quale peraltro aveva previsto, all’art. 3, comma 9, specifiche cause di incompatibilità riferite alle sole figure del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario delle aziende sanitarie.
Considerato che l’ordinanza di rimessione riferisce che il Sindaco eletto, resistendo alla domanda diretta a farne pronunciare la decadenza per incompatibilità, ha eccepito fra l’altro l’inammissibilità dell’azione popolare per il mancato rispetto del termine perentorio di cui all’art. 82 del d.P.R. n. 570 del 1960 (ai cui sensi il ricorso contro le deliberazioni del consiglio comunale in materia di eleggibilità deve essere proposto entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data finale di pubblicazione, ovvero dalla data di notificazione, quando sia necessaria, della deliberazione impugnata), richiamato dall’art. 70, comma 3, del testo unico approvato con d.lgs. n. 267 del 2000 (che, nel disciplinare l’azione giudiziale popolare per la dichiarazione di decadenza degli amministratori locali, dispone che per tali giudizi si osservano le norme di procedura e i termini stabiliti dal citato art. 82 del d.P.R. n. 570 del 1960);
che la medesima ordinanza omette, però, qualsiasi motivazione in ordine alle ragioni che hanno indotto il giudicante a non pronunciarsi su detta eccezione, logicamente preliminare, e a sollevare, invece, una questione di legittimità costituzionale rilevante solo ai fini della decisione di merito ad esso richiesta;
che tale omissione si traduce in un palese difetto di motivazione sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale, la quale deve pertanto essere dichiarata manifestamente inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli articoli 63, 66 e 274, lettera l, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), sollevata, in riferimento agli articoli 3, 76 e 97 della Costituzione, dal Tribunale di Forlì con l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2002.