SENTENZA N. 372
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo CHIEPPA Giudice
- Gustavo ZAGREBELSKY “
- Valerio ONIDA “
- Carlo MEZZANOTTE “
- Guido NEPPI MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 38, terzo comma, del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di proporzione degli uffici statali siti nella Provincia autonoma di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel pubblico impiego), quale modificato dall’art. 3 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 84 (Modificazioni agli articoli 1, 35, 38, 39 e 47 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, relativi a disposizioni per la magistratura in provincia di Bolzano), promosso con ordinanza emessa il 28 novembre 2001 dal TAR del Lazio su ricorso proposto da XY contro Ministero della Giustizia ed altro, iscritta al n. 68 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell’anno 2002.
Visti l’atto di costituzione di XY nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 2 luglio 2002 il Giudice relatore Ugo DE SIERVO;
uditi l’avvocato Andrea GUARINO per XY, gli avvocati Roland RIZ e Sergio PANUNZIO per la Provincia autonoma di Bolzano e l’avvocato dello Stato Gabriella PALMIERI per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio promosso dalla dottoressa XY, vincitrice del concorso per dieci posti di uditore giudiziario riservato alla Provincia autonoma di Bolzano, avverso il diniego opposto dal Consiglio superiore della magistratura alla richiesta della ricorrente di ottenere l’assegnazione della sede di servizio in Genova o sede limitrofa, in forza dell’articolo 33, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate), al fine di potere assistere alcuni parenti affetti da handicap grave ai sensi della stessa legge e con lei conviventi, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sezione I con ordinanza del 28 novembre 2001, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 38, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di proporzione degli uffici statali siti nella provincia di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel pubblico impiego), quale modificato dall’art. 3 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 84 (Modificazioni agli articoli 1, 35, 38, 39 e 47 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, relativi a disposizioni per la magistratura in provincia di Bolzano), assumendo che tale norma, nella parte in cui prevede che i magistrati reclutati mediante concorso speciale nella provincia di Bolzano possono proporre domanda di trasferimento solo dopo dieci anni dalla loro nomina, vìoli l’art.3 della Costituzione.
1.1. - Il Tribunale rimettente evidenzia come sia pacifica tra le parti non solo l’esistenza delle condizioni previste dall’art. 33, comma 5, della legge n. 104 del 1992, ma anche l’applicabilità di tale normativa ai magistrati, compresi quelli che prestano servizio nella Provincia autonoma di Bolzano, nonché il fatto che anche tali magistrati facciano parte del ruolo nazionale del personale della magistratura.
Non vi sarebbero, dunque, preclusioni di principio ad ammettere che il vincitore di un concorso speciale - avente tuttavia i caratteri di concorso nazionale, come quello per uditore giudiziario nella Provincia autonoma di Bolzano - benefici dei meccanismi previsti dal quinto comma dell’art. 33 della legge n. 104 del 1992 concernenti la assegnazione di sede.
1.2. - Alla piena esplicazione della operatività dell’art. 33, comma 5, della legge n. 104 del 1992 anche rispetto al caso in questione è, però, di ostacolo l’art.38, terzo comma, del d.P.R. n. 752 del 1976, in base al quale è possibile <<proporre domande di trasferimento solo dopo dieci anni dalla nomina in ruolo>>, limite da ritenere a fortiori riferibile anche alle domande di prima assegnazione.
L’articolo 33, comma 5, della legge n. 104 del 1992, conseguentemente, sarebbe applicabile ai magistrati vincitori del concorso per uditore giudiziario della Provincia autonoma di Bolzano unicamente ai fini dell’assistenza di congiunti handicappati residenti della stessa Provincia.
L’assetto normativo così delineato, ad avviso del giudice a quo, limitando la tutela dei diritti dell’handicappato in relazione al territorio della Provincia autonoma di Bolzano, appare <<illogicamente ed iniquamente discriminatorio>>, dal momento che la norma impugnata verrebbe a determinare un assetto nel cui contesto <<i diritti costituzionali [...](possono) trovare diversa tutela a seconda che il malato assistito abbia, o non abbia, la ventura di risiedere in un determinato ambito territoriale>>.
In punto di rilevanza il rimettente, dopo aver evidenziato di ritenere infondata l’eccezione di tardività opposta dalla Avvocatura dello Stato nel giudizio a quo, sottolinea come <<la norma della cui costituzionalità si dubita imporrebbe la reiezione del ricorso, laddove la sua caducazione […] condurrebbe a un esito opposto>>.
2. - E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, concludendo, innanzitutto per l’inammissibilità della questione, dal momento che il ricorso della dottoressa XY dinanzi al Tribunale amministrativo del Lazio sarebbe tardivo a causa della natura meramente ricognitiva della delibera effettivamente impugnata, rispetto a precedente delibera del Consiglio superiore della magistratura, non impugnata tempestivamente; vi sarebbe, dunque, difetto di rilevanza.
2.1. - La questione di legittimità costituzionale sarebbe inoltre infondata.
A sostegno di tale assunto, la difesa erariale ricorda le peculiarità che contraddistinguono la disciplina dettata per il personale della magistratura addetto agli uffici giudiziari di Bolzano. Tali peculiarità trovano il proprio fondamento nell’articolo 116 della Costituzione, nell’articolo 89 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché nelle corrispondenti norme di attuazione dello statuto dettate dal d.P.R. n. 752 del 1976, che, al Titolo III, detta norme speciali per la magistratura nella Provincia autonoma di Bolzano. Da tale assetto normativo risulterebbe che il conferimento delle funzioni giudiziarie presso gli uffici giudiziari di Bolzano sarebbe condizionato al superamento di un concorso speciale bandito dal Ministro della giustizia, finalizzato esclusivamente alla copertura di quelle sedi specifiche preventivamente individuate.
In connessione con le argomentazioni appena richiamate, l’Avvocatura menziona l’indirizzo giurisprudenziale concernente l’art. 33, comma 5, della legge n. 104 del 1992, secondo il quale l’inciso <<ove possibile>>, contenuto in tale disposizione, deve essere interpretato nel senso di ritenere limitata la possibilità del familiare del disabile di scegliere la sede di servizio più vicina al familiare medesimo allorquando l’esercizio di tale diritto venga a ledere in misura consistente le esigenze economiche e organizzative del datore di lavoro.
3. - Si è costituita la dottoressa XY, chiedendo di dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma impugnata, ovvero, in subordine, di risolvere in via interpretativa la proposta questione di legittimità costituzionale.
La ricorrente aderisce alle argomentazioni dell’ordinanza di remissione, evidenziando peraltro come la capacità espansiva delle norme di attuazione trovi un limite nello stesso statuto e nella specifica funzione cui le norme di attuazione sono preposte. Ove tali limiti vengano superati, infatti, le norme di attuazione dovrebbero essere considerate viziate.
La norma impugnata, d’altra parte, avrebbe l’effetto di sancire la prevalenza dell’organizzazione giurisdizionale sui diritti costituzionali del singolo: ciò che proverebbe, senza ombra di dubbio, la sua illegittimità costituzionale.
La parte privata invita da ultimo la Corte a tener conto della possibilità di risolvere il prospettato dubbio di costituzionalità in via interpretativa: ciò, in quanto l’art. 38, terzo comma, del d.P.R n. 752 del 1976 riguarderebbe soltanto il trasferimento in via ordinaria dei magistrati, e non invece il <<diritto a scegliere la sede>> nel caso di straordinario bisogno, contemplato dall’art. 33, comma 5, della legge n. 104 del 1992. Una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione in questione, dunque, porterebbe a ritenere quest’ultima non applicabile nella vicenda de qua.
4. - E’ intervenuta, altresì, la Provincia autonoma di Bolzano nel giudizio incidentale, preliminarmente richiamando l’ormai consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale che ritiene ammissibile tale atto allorquando si controverta di aspetti normativi direttamente concernenti l’autonomia provinciale.
4.1. - Sulla rilevanza della questione, la difesa della Provincia osserva che la norma di cui si chiede l’applicazione presupporrebbe l’attuale convivenza tra il disabile ed il familiare che invoca il beneficio previsto dalla suddetta legge: tale requisito sarebbe stato in concreto mancante, e ciò determinerebbe l’irrilevanza del prospettato dubbio di costituzionalità.
4.2. - Nel merito, la Provincia, a differenza del Tribunale rimettente ed in adesione agli argomenti dell’Avvocatura, sostiene che la norma impugnata troverebbe la sua <<giustificazione negli articoli 89, 99 e 100 dello statuto speciale di autonomia approvato con il d.P.R. n. 670/1972, che detta misure di tutela per la minoranza linguistica in Provincia>>.
Proprio <<per garantire la tutela di tali diritti costituzionali direttamente espressivi del principio generale di tutela delle minoranze linguistiche vengono indetti i concorsi speciali ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. 752/1976>>.
5. - In prossimità dell’udienza, la difesa della dottoressa XY ha presentato un’ulteriore memoria in cui ha replicato sia alle eccezioni di irrilevanza sia alle argomentazioni nel merito prospettate dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Avvocatura generale dello Stato.
5.1. In particolare, in relazione ai rilievi formulati nel merito dagli intervenienti, la difesa della parte privata ribadisce che essi muovono dall’erroneo presupposto della specialità del ruolo dei magistrati di Bolzano: circostanza questa pacificamente esclusa dal Consiglio superiore della magistratura, nonché dalla giurisprudenza amministrativa sul punto. Si insiste, inoltre, sulla possibilità di risolvere la questione in via interpretativa, potendosi ritenere, coerentemente con il sistema e con esigenze di razionalità ed equità costituzionale, che le norme dell’art. 38, terzo comma, <<non si applichino ai casi in cui il trasferimento è chiesto volontariamente dal magistrato […] nell’esercizio di un altro diritto costituzionale>>.
Dopo aver ribadito tali rilievi generali, la memoria si impegna in una analitica disamina dei singoli argomenti prospettati ex adverso.
6.- Infine, ha depositato una ulteriore memoria anche la Provincia autonoma di Bolzano, nella quale si sostiene, in completo disaccordo con quanto sostenuto dalla ricorrente nel giudizio a quo e nella stessa ordinanza di rimessione, che <<per il personale della magistratura di Bolzano è stato creato un ruolo locale, che l’art. 89 dello statuto sottrae alla disciplina relativa ad altri ruoli locali istituiti per il personale civile dello Stato>>. In conseguenza di ciò, aderendo alla ricostruzione dell’Avvocatura di Stato, <<il bando, lex specialis, ha delimitato l’ambito delle sedi di lavoro nel cui contesto soltanto può trovare applicazione l’art. 33, comma 5, della legge n.104/1992>>.
Sulla base di tale presupposto, la memoria della Provincia ribadisce le proprie considerazioni anche a riguardo delle ulteriori osservazioni contenute nella memoria di costituzione della dottoressa XY.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sezione I dubita della legittimità costituzionale dell’art. 38, terzo comma, del d.P.R. 26 luglio 1976 n. 752 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di proporzione negli uffici statali siti nella Provincia autonoma di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel pubblico impiego), quale modificato dall’art. 3 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 84(Modificazioni agli articoli 1, 35, 38, 39 e 47 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, relativi a disposizioni per la magistratura in provincia di Bolzano).
Il rimettente muove dal rilievo che questa disposizione limita la piena applicazione dell’art. 33, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale ed i diritti delle persone handicappate) alla sola sfera territoriale della Provincia autonoma di Bolzano e quindi sarebbe censurabile ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione, poiché determinerebbe una disparità di trattamento né ragionevole né giustificabile in sede di bilanciamento degli interessi.
Infatti, il mancato riconoscimento ai vincitori del concorso per uditore giudiziario riservato alla Provincia autonoma di Bolzano del <<diritto a scegliere, ove possibile la sede di lavoro più vicina al proprio domicilio>>, ove assistano con continuità <<un parente od un affine entro il terzo grado handicappato>> (articolo 33, comma 5, della legge n. 104 del 1992), sull’intero territorio nazionale, sarebbe in contrasto con la comunanza di ruolo e di status tra i vincitori dei diversi concorsi per uditore giudiziario.
Dal momento che il conflitto tra il terzo comma dell’art. 33 del d.P.R. n. 752 del 1976 e il comma 5 della legge n. 104 del 1992 non può essere risolto in via interpretativa tramite il criterio della successione delle leggi nel tempo, poiché il d.P.R. n. 752 del 1976 è una norma di attuazione di uno statuto speciale e possiede quindi una particolare forza di resistenza dinanzi a leggi o atti con forza di legge, l’unica via disponibile resterebbe l’istanza di dichiarazione di illegittimità costituzionale del terzo comma dell’art. 33 del d.P.R. n. 752 del 1976.
2.- E’ intervenuta nel presente giudizio, presentando due memorie, la Provincia autonoma di Bolzano. Questo intervento appare giustificato in relazione all’oggetto del giudizio di costituzionalità, relativo ad una norma di attuazione dello statuto regionale, adottata secondo la speciale procedura di cui all’articolo 107 dello statuto e relativa ad una disposizione finalizzata alla stabilità degli uffici giudiziari della Provincia autonoma di Bolzano, composti in modo da tutelare la presenza di tutti i gruppi linguistici presenti nella Provincia e da garantire il bilinguismo nell’attività giudiziaria (conformemente si vedano l’ordinanza n. 277 del 1997, con allegata ordinanza letta nell’udienza pubblica del 20 maggio 1997, e la sentenza n. 353 del 2001).
3.- L’Avvocatura dello Stato e la Provincia autonoma di Bolzano hanno sollevato quattro diverse eccezioni di inammissibilità: la prima riferita alla affermata tardività del ricorso al TAR presentato dall’interessata, poiché non avrebbe impugnato la prima, ma solo la seconda delibera del Consiglio superiore della magistratura, che sarebbe meramente ricognitiva della prima; la seconda, riferita alla asserita mancata convivenza dell’interessata con la madre, condizione che renderebbe inapplicabile il comma 5 dell’articolo 38 della legge 104 del 1992; la terza, riferita al fatto che la norma da impugnare da parte di un vincitore del concorso per uditore giudiziario avrebbe dovuto essere non l’art. 38 del d.P.R. n. 752, ma l’art. 37 che si riferisce alla destinazione agli uffici giudiziari della Provincia autonoma di Bolzano dei vincitori dei concorsi per uditore; la quarta, riferita al fatto che il TAR avrebbe potuto risolvere la questione in via interpretativa.
Le eccezioni di inammissibilità non possono essere accolte.
La prima, in quanto l’eccezione di tardività del ricorso è stata esaminata dal tribunale rimettente e risolta nel senso dell’infondatezza.
La seconda, perché, a prescindere dalle diverse ricostruzioni della situazione di fatto, il comma 5 dell’articolo 33 della legge n. 104 del 1992 non impone più, per la sua applicabilità, la convivenza dell’interessato con la <<persona handicappata>>, dal momento che l’art. 19 della legge 8 marzo 2000 n. 53 (Disposizioni per il sostegno della maternità e paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi della città) ha esplicitamente soppresso questa condizione per l’applicabilità del comma 5 dell’articolo 33.
La terza, perché l’articolo 37 del d.P.R. n. 752 del 1976 si riferisce alle varie modalità di copertura dei posti vacanti negli uffici giudiziari della Provincia autonoma di Bolzano, mentre è l’articolo 38 che determina alcune regole speciali relative allo stato giuridico di questi giudici.
La quarta, perché il TAR rimettente appare pienamente convinto dell’interpretazione da dare all’articolo 33, comma 5, della legge n. 104 del 1992, salva l’insuperabile preclusione derivante appunto dalla disposizione dell’articolo 38, quinto comma, del d.P.R. n. 752 del 1976, riferibile anche alle prime assegnazioni dei vincitori del concorso, norma rispetto alla quale, non a caso, il TAR solleva questione di legittimità costituzionale.
4.- La questione non è fondata.
La legge n. 104 del 1992 ha sicuramente un particolare valore, essendo finalizzata a garantire diritti umani fondamentali, come ha più volte avuto occasione di affermare questa Corte anche con specifico riferimento all’art. 33, comma 5 (cfr. sentenza n. 406 del 1992,n.325 del 1996, n.246 del 1997,n. 396 del 1997).
Peraltro né l’istituto di cui all’articolo 33, comma 5, è l’unico idoneo a tutelare la condizione di bisogno della <<persona handicappata>>, né la stessa posizione giuridica di vantaggio prevista dalla disposizione in parola è illimitata, dal momento che, anzi, la pretesa del parente della persona handicappata a scegliere la sede di lavoro più vicina è accompagnata dall’inciso <<ove possibile>>.
Nel caso di specie, la possibilità di applicare questa disposizione sull’intero territorio nazionale e non limitatamente al territorio della Provincia autonoma di Bolzano è preclusa dalla particolare normativa relativa ai vincitori del concorso per uditore giudiziario previsto dall’art. 35 della stessa norma di attuazione (d.P.R. n. 752 del 1976), ma anche dall’art. 20 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398 (Modifica alla disciplina del concorso per uditore giudiziario e norme sulle scuole di specializzazione per le professioni legali a norma dell’art. 17, commi 113 e 114 della legge 15 maggio 1997 numero 127), quale modificato dall’articolo 11, comma 2a) della legge 13 febbraio 2001, n. 48 (Aumento del ruolo organico e disciplina dell’accesso in magistratura).
Tale insieme di disposizioni configura una disciplina legislativa speciale per questo tipo di concorso, ma anche uno stato giuridico in parte differenziato per coloro che lo vincano, pur all’interno di un unico ruolo nazionale dei magistrati (l’unicità del ruolo è resa palese da quanto previsto dal secondo comma dell’art. 38 del d.P.R. n. 752 del 1976, oltre che dalla trasferibilità dei magistrati vincitori del concorso a sedi giudiziarie estranee al territorio della Provincia di Bolzano, seppure dopo almeno 10 anni).
Pur in presenza di un ruolo unico a livello nazionale possono, infatti, esservi normative specifiche per la tutela di rilevanti interessi collettivi, che in varia misura limitano l’espletamento dell’attività lavorativa a determinate sfere territoriali.
Ciò è appunto quanto si verifica con la normativa relativa al concorso <<per la copertura dei posti di uditore giudiziario nella Provincia autonoma di Bolzano>> (articolo 35, primo comma, del d.P.R. n. 752 del 1976), in attuazione delle disposizioni dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
La normativa contenuta nel Titolo III del d.P.R. n. 752 del 1976 sviluppa ed articola quanto disciplinato non solo nell’articolo 89 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), ma anche nell’articolo 100 del medesimo statuto, relativo al bilinguismo da garantire nei pubblici uffici.
In particolare, l’articolo 38 del d.P.R. n. 752 del 1976 introduce una serie di istituti finalizzati ad assicurare una significativa stabilità di sede per i magistrati operanti presso gli uffici giudiziari di Bolzano, al fine evidente di garantire una migliore funzionalità di questi uffici, i cui componenti <<a qualsiasi gruppo linguistico appartengano>> assicurano lo svolgimento dell’attività giurisdizionale nel rispetto di un effettivo bilinguismo. Mentre, infatti, la seconda parte del settimo comma dell’articolo 89 dello statuto regionale garantisce ai singoli magistrati appartenenti al gruppo linguistico tedesco <<la stabilità di sede nella Provincia stessa […] ferme le norme dell’ordinamento giudiziario sulle incompatibilità>>, l’articolo 38 della norma di attuazione stabilisce che tutti i magistrati assegnati agli uffici giudiziari della Provincia autonoma di Bolzano non possono essere trasferiti fuori dal territorio provinciale, se non a domanda, facendo salvi i soli casi elencati al secondo comma dello stesso art. 38 (<<Restano ferme le norme dell’ordinamento giudiziario in materia di incompatibilità e di trasferimento d’ufficio quale sanzione disciplinare accessoria, nonché le norme in materia di trasferimento d’ufficio per incompatibilità funzionale o ambientale di cui all’articolo 2 del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 e successive modificazioni e integrazioni>>).
In questo contesto il terzo comma – oggetto del presente giudizio - stabilisce appunto che i magistrati assunti tramite gli speciali concorsi disciplinati dall’art. 35 della medesima norma di attuazione non possano proporre domande di trasferimento se non <<dopo dieci anni dalla nomina in ruolo>>, ponendo quindi un limite al mutamento volontario della sede di servizio fuori dal territorio della Provincia autonoma di Bolzano, limite non irragionevole ove si consideri l’esigenza di una particolare stabilità di questi uffici giudiziari.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 38, terzo comma, del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino – Alto Adige in materia di proporzione degli uffici statali siti nella Provincia autonoma di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel pubblico impiego), quale modificato dall’art. 3 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 84 (Modificazioni agli articoli 1, 35, 38, 39 e 47 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, relativi a disposizioni per la magistratura in provincia di Bolzano), sollevata, in riferimento all’articolo 3 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, prima sezione, con l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 22 luglio 2002.