SENTENZA N.271
ANNO 1997
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Dott. Renato GRANATA, Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
- Avv. Massimo VARI
- Dott. Cesare RUPERTO
- Dott. Riccardo CHIEPPA
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY
- Prof. Valerio ONIDA
- Prof. Carlo MEZZANOTTE
- Avv. Fernanda CONTRI
- Prof. Guido NEPPI MODONA
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma primo e terzo, 2, comma terzo, della legge della Provincia autonoma di Bolzano, riapprovata il 9 maggio 1996, recante "Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della tutela ambientale", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 maggio 1996, depositato in cancelleria il 1° giugno 1996, ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1996.
Visto l'atto di costituzione della Provincia di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 1997 il Giudice relatore Fernanda Contri;
uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente e gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. -- Con ricorso notificato in data 24 maggio 1996 e depositato in data 1° giugno 1996 (r. ric. n. 24 del 1996), il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri del 17 maggio 1996, ha impugnato la delibera legislativa recante "Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della tutela ambientale" riapprovata a maggioranza assoluta -- nell'identico testo rinviato il 2 ottobre 1995 -- dal Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano il 9 maggio 1996 e comunicata al Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano il giorno successivo. Il Governo aveva rinviato la predetta delibera legislativa formulando rilievi nei confronti di tre disposizioni: l'art. 1, primo comma, che include nell'àmbito di applicazione della legge il territorio della Provincia di Bolzano ricompreso nel Parco dello Stelvio senza la previa intesa con lo Stato prevista dall'art. 3, terzo comma, d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; l'art. 1, terzo comma, che detta norme per la fissazione, da parte della Giunta provinciale, di determinate fasce orarie nelle quali imporre il divieto, tra l'altro, di decollo ed atterraggio di apparecchi a motore dall'aeroporto San Giacomo di Bolzano limitatamente a determinati voli, eccedendo tale disposizione dalla competenza provinciale individuata dal d.P.R. 19 dicembre (rectius, novembre) 1987, n. 527, ed in particolare dall'art. 7, in considerazione del fatto che l'aeroporto di Bolzano é attualmente di proprietà dello Stato, e che lo stesso aeroporto é aperto, oltre che al traffico nazionale, anche al traffico turistico internazionale; l'art. 2, terzo comma, il quale, vietando genericamente e totalmente un'attività sportiva e ricreativa quale il volo con deltaplano a motore e con velivoli ultraleggeri a motore su tutto il territorio provinciale, non risulterebbe conseguenziale al giusto contemperamento dei diversi interessi da tutelare, apparendo così viziato da irrazionalità ed eccesso di potere legislativo ed in contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione.
Nel ricorso del Presidente del Consiglio, il primo rilievo muove dalla considerazione che l'art. 1, primo comma, della delibera impugnata prevede divieti di attività di volo che, in relazione alla dichiarata finalità di tutelare l'ambiente naturale, hanno portata territoriale limitata alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico; anche se non espressamente contemplato, il territorio del Parco nazionale dello Stelvio ricompreso nella Provincia di Bolzano é interessato, secondo l'interpretazione prospettata nel ricorso, da questa misura di tutela ambientale. A questo riguardo, il Presidente del Consiglio osserva che, integrando e modificando il regime vincolistico vigente nel parco limitatamente ad una sua parte, questa nuova misura, "anche in relazione alla sua attitudine a ledere il principio della unitarietà del parco nazionale, più volte ribadito come valore intangibile dalla giurisprudenza della Corte costituzionale", non può essere unilateralmente disposta dalla Provincia, senza osservare l'onere della preventiva intesa con lo Stato, prescritta dall'art. 3, terzo comma, d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279. Ad avviso del ricorrente, l'omissione della procedura preventiva di intesa comporta un superamento dei limiti della competenza legislativa provinciale e una correlativa lesione delle attribuzioni dello Stato che presidiano l'interesse nazionale.
In ordine al terzo comma dell'art. 1, il Presidente del Consiglio afferma che le misure restrittive del decollo e dell'atterraggio nell'aeroporto San Giacomo di Bolzano, che implicano una "non trascurabile limitazione dell'uso della infrastruttura aeroportuale", esulerebbero dalle competenze della Provincia, le quali non si estendono oltre quanto disposto e trasferito in base all'art. 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, che, riguardo alla successione della Provincia di Bolzano nella titolarità dei beni immobili dello Stato connessi con i mezzi di comunicazione aerea, rinvia a procedimenti ulteriori i quali, per quanto attiene all'aeroporto San Giacomo, non sono allo stato attuale intervenuti. Secondo il ricorrente, "la legge provinciale non può quindi legittimamente disporre, in modo unilaterale, sulle modalità di apertura dell'aeroporto di proprietà statale al traffico turistico nazionale ed internazionale".
Per quanto concerne il terzo punto del rinvio governativo, nel ricorso si premette che, in relazione al terzo comma dell'art. 2 della delibera legislativa impugnata, vengono in rilievo le competenze legislative provinciali concorrenti previste dall'art. 9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ai nn. 10 (sanità) e 11 (attività sportive e ricreative) con riguardo, rispettivamente, alla finalità e all'oggetto del divieto di volo con deltaplano a motore e con velivoli ultraleggeri. Il rilievo formulato in sede di rinvio risulta svolto nel ricorso nei termini seguenti: "La imposizione di un divieto assoluto di attività in via di principio lecite su tutto il restante territorio nazionale, esorbita dalla competenza provinciale ponendosi altresì in contrasto con principi fondamentali riconducibili agli artt. 3 e 41 della Costituzione, per la evidente sproporzione tra la messa al bando del volo ultraleggero e la pur prevalente esigenza di ordine sanitario che si vuole soddisfare, ma che può essere garantita con misure più flessibili e graduate".
2. -- Nel giudizio davanti a questa Corte si é costituita la Provincia autonoma di Bolzano per chiedere la reiezione del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri.
In ordine al primo dei rilievi mossi dal Governo, la Provincia deduce che la censura prospettata nei riguardi dell'art. 1, primo comma, della delibera legislativa impugnata é infondata e frutto di un equivoco, giacchè tale disposizione farebbe riferimento all'ordinario vincolo paesaggistico disciplinato dagli artt. 3-5 della legge provinciale n. 16 del 1970, e non alle misure per la "specifica tutela" del Parco nazionale dello Stelvio, le quali, come ha ribadito anche la legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 novembre 1993, n. 19, richiedono la previa intesa con lo Stato. Ad avviso dell'ente resistente, con la delibera legislativa impugnata, "la Provincia non ha inteso in alcun modo anticipare unilateralmente la specifica disciplina della tutela del Parco, ma ha invece inteso regolare e limitare le attività di volo su tutte le zone del territorio provinciale sottoposte all'ordinario vincolo paesaggistico ex art. 4 della legge provinciale n. 16 del 1970, e non ricomprese nel Parco dello Stelvio".
In merito alle censure formulate nei riguardi del terzo comma dell'art. 1, la Provincia autonoma eccepisce che l'impugnativa governativa confonde il problema della proprietà delle infrastrutture aeroportuali esistenti nel territorio della Provincia di Bolzano con quello della competenza a disciplinare le attività di volo che ivi si svolgono. Si afferma a tale proposito nell'atto di costituzione che, ai sensi dello Statuto e delle relative norme di attuazione, la Provincia é attualmente già competente a disciplinare "tutti i servizi di comunicazione e trasporto di persone e di merci, di linea e non di linea, soggetti a concessione o ad autorizzazione" che si svolgono nell'àmbito della Provincia stessa (art. 1, secondo comma, d.P.R. n. 527 del 1987), "quale che sia il soggetto proprietario dell'aereoporto: sia che si tratti di un aeroporto privato, sia che si tratti invece di un aeroporto pubblico (provinciale, regionale o statale)".
Per quanto concerne i rilievi governativi riguardanti l'art. 2, terzo comma, della delibera legislativa impugnata, la Provincia eccepisce innanzitutto l'inammissibilità della censura basata sul presupposto, non esplicitato nell'atto di rinvio, della natura concorrente della potestà legislativa esercitata. Tale presupposto viene comunque contestato dalla Provincia, che assume di aver esercitato competenze non già concorrenti, bensì esclusive, in materia di trasporti e tutela dell'ambiente (art. 8 dello Statuto T.-A.A.). Indipendentemente dalla natura della potestà legislativa esercitata, rileva la Provincia, in merito alla prospettata violazione dell'art. 41 della Costituzione, nel ricorso governativo "non si chiarisce sotto quale specifico profilo risulterebbe lesa la disciplina costituzionale dell'iniziativa economica privata". Quanto alla lamentata sproporzione tra il divieto censurato e le esigenze di ordine sanitario ed ambientale che la legge provinciale si propone di soddisfare, si tratterebbe, ad avviso della Provincia, di una censura infondata. La censura non prenderebbe in considerazione il quarto comma dello stesso articolo, a norma del quale "é in facoltà del sindaco territorialmente competente di concedere deroghe ai divieti di cui ai commi 2 e 3, per singole manifestazioni sportive e ricreative, o di pubblico interesse, per periodi di tempo non superiori a quattro ore giornaliere". La conclusione della Provincia é che la delibera legislativa impugnata non avrebbe "ignorato le esigenze, in particolare di carattere sportivo e ricreativo, coinvolte dalle attività di volo in questione", e avrebbe "dettato una disciplina che, nel suo complesso, contempera in modo non irragionevole i diversi e confliggenti interessi in giuoco".
In prossimità della data fissata per l'udienza, la Provincia di Bolzano ha depositato una ulteriore memoria illustrativa, nella quale, ad integrazione di quanto già dedotto con l'atto di costituzione, si ricorda, in aggiunta alle deduzioni concernenti il primo dei tre rilievi governativi, che la stessa legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991, all'art. 11, terzo comma, lettera h), stabilisce per tutti i parchi un divieto assoluto (senza distinzione di quota) di "sorvolo di veicoli non autorizzati, salvo quanto definito dalle leggi sulla disciplina del volo". Ad integrazione di quanto dedotto in ordine al secondo rilievo mosso dal Presidente del Consiglio, la Provincia ritiene utile aggiungere che l'aeroporto di San Giacomo é attualmente gestito da una società a partecipazione provinciale in base ad atto di concessione del 21 settembre 1994, successivamente prorogato.
Considerato in diritto
1. -- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la delibera legislativa recante "Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della tutela ambientale", riapprovata a maggioranza assoluta - nell'identico testo rinviato il 2 ottobre 1995 - dal Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano il 9 maggio 1996, sollevando tre distinte questioni.
La prima concerne l'art. 1, primo comma, della denunciata delibera legislativa, il quale, includendo nell'àmbito di applicazione della legge il territorio della Provincia di Bolzano ricompreso nel Parco dello Stelvio senza che sia previamente intervenuta l'intesa con lo Stato prevista dall'art. 3, terzo comma, d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, comporterebbe un superamento dei limiti della competenza legislativa provinciale così come delimitata dallo stesso art. 3, terzo comma, d.P.R. n. 279 del 1974, ed una correlativa lesione delle attribuzioni dello Stato che presidiano l'interesse nazionale.
La seconda concerne l'art. 1, terzo comma, della delibera legislativa impugnata, il quale, dettando norme per la fissazione, da parte della Giunta provinciale, di determinate fasce orarie nelle quali imporre il divieto, tra l'altro, di decollo ed atterraggio di apparecchi a motore nell'aeroporto San Giacomo di Bolzano, posto che l'aereoporto di Bolzano é attualmente di proprietà dello Stato ed é aperto oltre che al traffico nazionale anche al traffico turistico internazionale, eccederebbe dalla competenza legislativa provinciale individuata dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, ed in particolare dall'art. 7 dello stesso decreto.
La terza ed ultima questione riguarda l'art. 2, terzo comma, il quale, vietando genericamente e totalmente un'attività sportiva e ricreativa quale il volo con deltaplano a motore e con velivoli ultraleggeri su tutto il territorio provinciale, non opererebbe, in contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, un giusto contemperamento dei diversi interessi coinvolti e risulterebbe pertanto viziato da irrazionalità ed eccesso di potere legislativo.
2. -- La prima questione -- proposta nei confronti del primo comma dell'art. 1, che vieta il decollo, l'atterraggio ed il sorvolo di velivoli a motore a quote inferiori a cinquecento metri dal suolo "nell'ambito delle zone sottoposte a vincolo paesaggistico nel territorio della Provincia autonoma di Bolzano" -- é fondata.
Il tenore letterale della disposizione censurata suggerisce l'estensione dei divieti in essa stabiliti anche alla parte di territorio provinciale ricompresa nel Parco nazionale dello Stelvio, sia pure -- stando alle deduzioni svolte dall'ente resistente nell'atto di costituzione e nella successiva memoria illustrativa -- contro la stessa intenzione del legislatore provinciale.
L'adozione, da parte degli enti territoriali interessati, di provvedimenti legislativi di tutela ambientale suscettibili di trovare applicazione anche all'interno (di una porzione) del Parco nazionale dello Stelvio deve essere preceduta dalle necessarie procedure di coordinamento e concertazione previste, a garanzia della "configurazione unitaria" del parco medesimo (il cui perimetro attraversa il territorio di tre province), dall'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste). L'impugnata delibera legislativa non é stata preceduta dalle intese con lo Stato che l'art. 3, terzo comma, del d.P.R. n. 279 del 1974 richiede allo scopo di favorire l'omogeneità delle discipline legislative destinate a regolare (per la parte di rispettiva competenza territoriale) "le forme e i modi della specifica tutela" del parco.
La necessità delle intese di cui al menzionato art. 3 é stata ribadita dall'art. 35 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), che estende altresì alla Regione Lombardia la procedura inizialmente prevista solo per le Province autonome dal d.P.R. n. 279 del 1974.
La mancata adozione delle prescritte intese -- che realizzano, come questa Corte ha in più occasioni affermato, il principio di leale cooperazione tra Stato ed enti territoriali rispetto all'esigenza di omogeneità delle discipline concernenti le modalità della specifica tutela del Parco dello Stelvio, coerentemente con la sua configurazione unitaria (v. spec. sentt. n. 302 del 1994; n. 366 del 1992; n. 210 del 1987) -- rende pertanto costituzionalmente illegittima la disposizione censurata, nella parte in cui si riferisce anche al territorio provinciale incluso nel Parco nazionale dello Stelvio.
3. -- La seconda questione -- proposta nei confronti dell'art. 1, terzo comma, dell'impugnata delibera legislativa, che detta norme per la fissazione, da parte della Giunta provinciale, di determinate fasce orarie nelle quali imporre il divieto, tra l'altro, di decollo ed atterraggio di apparecchi a motore nell'aeroporto San Giacomo di Bolzano limitatamente a determinati voli -- non é fondata.
La lamentata violazione delle norme che delimitano la potestà legislativa provinciale in questa materia -- e segnatamente dell'art. 1 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale) -- si basa sulla premessa che l'aereoporto di Bolzano é attualmente di proprietà dello Stato ed é aperto, oltre che al traffico nazionale, anche al traffico turistico internazionale.
L'avviso della Provincia autonoma, secondo il quale il ricorrente confonde il problema della proprietà delle infrastrutture aeroportuali esistenti nel territorio della Provincia di Bolzano con quello della competenza a disciplinare le attività di volo che ivi si svolgono -- anche in considerazione del fatto che l'aeroporto San Giacomo di Bolzano é l'unica infrastruttura aeroportuale rispetto alla quale possono esercitarsi le competenze trasferite alla Provincia -- non può non essere condiviso.
L'art. 1 del citato d.P.R. n. 527 del 1987 stabilisce, al primo comma, che le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale sono esercitate, per il rispettivo territorio, dalle province di Trento e Bolzano, "con l'osservanza delle norme del presente decreto"; al secondo comma, che sono compresi nella competenza delle province di cui al comma precedente "tutti i servizi di comunicazione e di trasporto di persone e di merci, di linea e non di linea, soggetti a concessione o ad autorizzazione, che si svolgono nell'ambito territoriale delle province di Trento e Bolzano per via terrestre, lacuale, fluviale ... e per via aerea, anche se la parte non prevalente del percorso si svolge nel territorio dell'altra provincia o in quello di altra regione".
L'esercizio di tali competenze non può considerarsi subordinato all'espletamento delle procedure disciplinate dall'art. 7 del d.P.R. n. 527 del 1987, il quale, al primo comma, prevede che "in corrispondenza delle competenze trasferite alle province di Trento e di Bolzano in materia di comunicazioni e trasporti a termini del comma 2 dell'art. 1, le province stesse succedono nell'ambito dei rispettivi territori ... nei beni e nei diritti di natura immobiliare dello Stato", ed al terzo comma precisa che "ai fini del comma 1, per quanto concerne la individuazione dei beni connessi con i servizi di comunicazione aerea si fa riferimento alle determinazioni adottate dal comitato interministeriale previsto dall'art. 15, L. 30 gennaio 1963, n. 141", determinazioni non ancora intervenute al momento dell'instaurazione del presente giudizio.
La giurisprudenza di questa Corte ha già avuto modo di chiarire che l'assenza di disponibilità dei beni ben può accompagnarsi alla titolarità di poteri relativi a tali beni (da ultimo, sent. n. 343 del 1995). Nel presente caso, l'appartenenza dell'aeroporto San Giacomo di Bolzano al demanio statale non impedisce all'ente resistente l'esercizio delle competenze attribuitegli dall'art. 1 del d.P.R. n. 527 del 1987, le quali non riguardano la regolamentazione del traffico turistico internazionale.
4. -- La terza questione, sollevata in riferimento agli articoli 3 e 41 della Costituzione, riguarda l'art. 2, terzo comma, della delibera legislativa, denunciato per la "evidente sproporzione tra la messa al bando del volo ultraleggero e la pur prevalente esigenza di ordine sanitario che si vuole soddisfare, ma che può essere garantita con misure più flessibili e graduate".
In riferimento all'art. 3 della Costituzione, la questione é fondata.
Non solo perchè sono ipotizzabili, tra le misure idonee a preservare la salute e l'ambiente dall'inquinamento acustico, provvedimenti meno restrittivi, eventualmente non estesi a tutto il territorio provinciale, in armonia con gli strumenti di tutela introdotti dalla recente legislazione ambientale statale (la legge n. 447 del 1995, Legge quadro sull'inquinamento acustico, all'art. 2, secondo comma, mostra di prediligere un sistema graduato e flessibile di misure limitative a tutela dell'ambiente dall'inquinamento acustico; l'art. 11, comma 3, lett. h), della legge n. 394 del 1991, Legge quadro sulle aree protette, vieta nei parchi "il sorvolo di velivoli non autorizzato, salvo quanto definito dalle leggi sulla disciplina del volo").
Il denunciato comma 3 dell'art. 2 -- secondo il quale "i voli con deltaplano a motore e con velivoli ultraleggeri a motore sono vietati su tutto il territorio provinciale" -- introduce per una particolare categoria di velivoli un divieto assoluto di volo esteso a tutto il territorio della provincia, laddove, per la generalità dei velivoli interessati dalla disciplina contenuta nell'impugnata delibera, l'art. 1, comma 1, prevede un divieto di decollo, atterraggio e sorvolo limitato alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico. La previsione di un divieto assoluto ed incondizionato, esteso all'intero àmbito provinciale, limitato alle attività di diporto con deltaplani a motore e velivoli ultraleggeri -- indubbiamente bisognose di adeguata regolamentazione -- risulta priva di razionale giustificazione ed incoerente con la logica che complessivamente ispira la disciplina elaborata dal legislatore provinciale, la quale ha delineato, al primo comma dell'art. 1, un regime generale basato su divieti di carattere limitato e selettivo, circoscritti alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico, applicabili a tutti gli altri velivoli a motore -- dalle potenzialità inquinanti eventualmente più elevate -- ad esempio per l'effettuazione di voli turistici, di esercitazione, o pubblicitari.
L'eccezionale possibilità concessa ai sindaci "territorialmente competenti" dal quarto comma dell'art. 2 -- sulla quale insiste la difesa dell'ente resistente -- di derogare al generale divieto di cui al comma precedente ha un àmbito di applicazione limitato, riferendosi esclusivamente a manifestazioni collettive, di tipo sportivo, ricreativo, o di pubblico interesse.
Rimane assorbita ogni altra censura.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano riapprovata il 9 maggio 1996 (Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della tutela ambientale), nella parte in cui prevede che i divieti in esso stabiliti si applichino alla parte del territorio provinciale compresa nel Parco nazionale dello Stelvio;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano riapprovata il 9 maggio 1996 (Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della tutela ambientale);
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano riapprovata il 9 maggio 1996 (Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della tutela ambientale), sollevata, in riferimento all'art. 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Presidente: Renato GRANATA
Redattore: Fernanda CONTRI
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1997.