SENTENZA N. 441
ANNO 1992
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Dott. Aldo CORASANITI, Presidente
- Prof. Giuseppe BORZELLINO
- Dott. Francesco GRECO
- Prof. Gabriele PESCATORE
- Avv. Ugo SPAGNOLI
- Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
- Prof. Antonio BALDASSARRE
- Prof. Vincenzo CAIANIELLO
- Avv. Mauro FERRI
- Prof. Luigi MENGONI
- Prof. Enzo CHELI
- Dott. Renato GRANATA
- Prof. Giuliano VASSALLI
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, rispettivamente notificati il 15 ed il 14 aprile 1992, depositati in Cancelleria il 21 ed il 30 successivi, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro dei trasporti 20 dicembre 1991, n. 448, concernente: "Regolamento di attuazione della direttiva del Consiglio delle Comunità europee del 21 giugno 1989 che modifica la direttiva del Consiglio n. 562 del 12 novembre 1974, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali", ed iscritti ai nn. 13 e 17 del registro conflitti 1992.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice relatore Mauro Ferri;
uditi gli avvocati Alberto Predieri per la Regione Toscana, Mario D'Acunti per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Con due ricorsi analoghi nel contenuto le Regioni Toscana ed Emilia- Romagna hanno promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al decreto del Ministro dei trasporti n. 448 del 20 dicembre 1991 con il quale si è data attuazione alla direttiva del Consiglio delle Comunità europee n. 438 del 21 giugno 1989 riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada.
2. La Regione Toscana lamenta che, per quanto concerne i trasporti di interesse regionale, si tratta di attività ricomprese nella competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, dell'art. 84 del d.P.R. n. 616 del 1977 e delle leggi quadro n. 151 del 1981 e n. 21 del 1992.
Conseguentemente, il fatto che le Comunità europee siano intervenute a regolare uno specifico aspetto del servizio di trasporto, qual è quello dell'accesso alla professione, non può implicare automaticamente che, nell'attività di adeguamento alla normativa comunitaria, debba escludersi una competenza regionale al riguardo.
Al contrario, ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato reca una regolamentazione complessiva che si traduce in singole prescrizioni lesive delle competenze regionali nelle materie dei trasporti e della istruzione professionale.
3. Tali prescrizioni, in particolare, sono: - l'art. 9 che prevede che l'esame di idoneità professionale sia preceduto da una domanda inoltrata ad una commissione costituita presso l'ufficio provinciale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione del capoluogo della Regione.
Tra i documenti da allegare obbligatoriamente alla domanda sta "l'attestato di frequenza ad uno dei corsi di preparazione che saranno affidati ad organismi di formazione professionale con ampia e documentata esperienza, previa autorizzazione del Ministero dei trasporti - Direzione generale M.C.T.C." (art. 9, terzo comma, lett. a).
Detta norma contrasterebbe con le competenze regionali in materia di trasporti e di formazione professionale nella misura in cui subordina l'ammissione all'esame (e il superamento dello stesso) alla presentazione di un attestato di frequenza ad un corso che - afferma il decreto - sarà affidato "ad organismi di formazione professionale" non meglio identificati, ma comunque "previa autorizzazione" del Ministero dei trasporti.
La necessità dell'autorizzazione ministeriale, nonchè la previsione generica della possibilità di affidare i corsi ad organismi che saranno indicati solo dallo stesso Ministero, comporterebbero un'illegittima ingerenza dello stesso in un ambito riservato; - l'art. 10 del decreto, che prevede che le commissioni d'esame per l'accertamento dell'idoneità professionale, siano istituite, su base regionale, con decreto del Ministro dei trasporti (e composte da un dirigente della Direzione generale della M.C.T.C.; da cinque funzionari almeno del settimo livello della Direzione generale dell'ufficio provinciale M.C.T.C. capoluogo di regione; da un rappresentante per ogni associazione nazionale di categoria o associazione locale aderente alle associazioni nazionali maggiormente rappresentative a livello nazionale).
La Regione lamenta che nella composizione della commissione non sia assicurata la presenza di alcun rappresentante di un ente - la Regione stessa - titolare di parte rilevante delle competenze sulle quali incide il provvedimento impugnato. Verrebbe con ciò illegittimamente disconosciuta e sostanzialmente negata ogni attribuzione regionale; e verrebbe altresì negato ogni rilievo ad uno strumento - l'intesa - cui la Corte ha attribuito rilevanza non solo, in generale, come modulo procedimentale tipico di composizione e prevenzione di possibili conflitti tra enti pubblici, nonchè di cooperazione e leale collaborazione tra Stato e Regioni, ma anche, in particolare, nella materia della formazione professionale.
4. Aggiunge la ricorrente che la violazione delle competenze regionali determinata dalle norme ora citate (nonchè la complessiva irragionevolezza delle stesse, che andrebbe del pari censurata in relazione all'art.3 della Costituzione) risulterebbe tanto più evidente se misurata con il contenuto dell'art. 17, primo e terzo comma, del decreto. Questo stabilisce che "in ogni momento, qualora venga accertato da parte dell'ente competente, anche a prescindere dalla verifica quinquennale di cui al terzo comma, il venire meno anche di uno solo dei requisiti di idoneità morale e finanziaria di cui all'art. 3, l'ente stesso procede alla revoca del titolo abilitativo all'autotrasporto".
Se dunque è riconosciuta, dallo stesso testo normativo, una competenza delle Regioni (che sono precisamente tra gli "enti competenti" al rilascio delle concessioni di trasporto, ai sensi dell'art. 4 della legge n.151 del 1981), non sarebbe comprensibile perchè il decreto abbia inteso escluderle da ogni funzione in materia di valutazione dei requisiti per l'accesso alla professione di autotrasportatori su strada.
Conclude la Regione rilevando che l'illegittimità costituzionale degli artt. 9 e 10 del decreto n. 448 del 1991 comporterebbe anche, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953, la conseguenziale illegittimità degli artt. 6, secondo comma, 11, 12, 15 e 16, quarto e quinto comma.
5. Per ragioni del tutto analoghe la Regione Emilia-Romagna ritiene che il decreto del Ministro dei trasporti (in particolare con gli artt. 2, secondo comma, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 17) invada competenze regionali costituzionalmente garantite e ne chiede l'annullamento.
Ad avviso della ricorrente le disposizioni in esame si ingeriscono in maniera manifesta in settori di prerogativa regionale, quale risulta in primo luogo la materia "istruzione artigiana e professionale", di cui agli artt. 117 e 118, primo comma, della Costituzione.
Al riguardo, dovrebbero considerarsi ricomprese, nelle attribuzioni regionali, tanto l'indicazione delle materie il cui apprendimento si reputi funzionale alla qualificazione professionale da raggiungere, quanto la scelta, la composizione, la costituzione, le modalità, il funzionamento e operatività dell'organo cui compete il giudizio di idoneità.
Rientrerebbe parimenti nella competenza regionale, sotto il profilo della devoluzione della valutazione dei requisiti di idoneità professionale, anche la disciplina delle cause di esenzione dall'esame e della loro certificazione (art. 7), così come la fissazione di criteri o vincoli correlati alla reiterazione delle prove d'esame (art. 14) ed alla verifica e perdita dei requisiti stessi (art. 17).
Nel caso di specie, allo sconfinamento relativo alla materia "istruzione artigiana e professionale" (artt. 117 e 118, primo comma, della Costituzione), si cumulerebbe quello relativo alla distinta attribuzione in tema di "tramvie e linee automobilistiche", considerato l'ambito di tale nozione sancito dall'art. 84 del d.P.R. n. 616 del 1977 ed il carattere relativo del criterio territoriale preordinato al riconoscimento delle attribuzioni in discorso ("anche se la parte non prevalente del percorso si svolge nel territorio di un'altra regione": art. 84, primo comma, del d.P.R.n. 616 citato).
L'invasione della sfera di competenza regionale, relativamente alle norme considerate, abbraccerebbe anche l'esercizio delle funzioni delegate alle Regioni ai sensi dell'art. 85, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione.
6. Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilità, o comunque per l'infondatezza, di entrambi i ricorsi.
La difesa del Governo, premessa un'ampia disamina dell'oggetto e delle finalità del decreto ministeriale n. 448 del 1991, osserva come nel 1992 abbia inizio nell'intera Comunità un nuovo modello economico completamente diverso dal precedente. In questa prospettiva apparirebbe evidente la centralità della competenza professionale degli operatori che vogliono entrare nel mercato del trasporto di persone con autobus e, conseguentemente, la nuova normativa non poteva essere canalizzata entro ambiti locali, essendo volta al conseguimento di un titolo abilitante all'esercizio della professione non solo su tutto il territorio nazionale, ma anche nel più vasto ambito europeo.
Le competenze attribuite alle Regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, dal d.P.R. n. 616 del 1977 sono limitate al solo ambito territoriale di ciascuna Regione e in questi limiti esse non sarebbero affatto toccate dalla normativa in questione.
7. Non sarebbero toccate, in particolare, quelle in tema di istruzione artigiana e professionale. Quanto all'istruzione artigiana, l'Avvocatura osserva che il decreto disciplina l'accesso alla professione dell'"imprenditore-trasportatore" (art. 1), sicchè non vi sarebbe nulla che attenga all'artigianato. Quanto all'istruzione professionale, la normativa non toccherebbe i corsi professionali, ma disciplinerebbe soltanto l'accesso alla professione e l'esame di idoneità (o un'attestazione di idoneità equipollente) che fa conseguire il titolo abilitante all'esercizio della professione su tutto il territorio comunitario: non potrebbe non essere ritenuta la piena competenza statale che non interferisce con quelle regionali operanti in un contesto distinto e separato.
8. Nè un'interferenza potrebbe essere riscontrata nel punto in cui (art.9, n. 3, lett. a) è previsto per l'esame un attestato di frequenza ad uno dei corsi di preparazione "che saranno affidati ad organismi di formazione professionale con ampia e documentata esperienza, previa autorizzazione del Ministero dei trasporti": resta ferma la competenza di qualunque organismo ente o istituto anche regionale per i corsi di formazione professionale, riservandosi lo Stato solo la verifica della sussistenza dei necessari requisiti che comprovino l'esperienza e le capacità necessarie in capo agli organismi stessi, al fine di garantire omogeneità nel rispetto delle prescrizioni comuni dettate dalla normativa comunitaria.
9. Quanto al disposto dell'art. 17, primo e terzo comma, del decreto, che, prevedendo un potere di revoca del titolo abilitativo da parte dell'"ente competente", eventualmente regionale, dimostrerebbe l'illogicità di aver sottratto al medesimo ente qualsiasi funzione in materia di valutazione dei requisiti per l'accesso alla professione, l'Avvocatura rileva che il provvedimento ministeriale non avrebbe affatto mutato la competenza al rilascio delle concessioni o delle licenze di trasporto, ma avrebbe solo riservato allo Stato quanto concerne l'esame, o l'attestato equipollente, di idoneità professionale.
10. In ordine alla competenza regionale in tema di tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale, si osserva che essa, con margini di operatività e confini ben delimitati, non sarebbe assolutamente toccata dal decreto, il quale, anzichè l'attività di trasportatore, riguarda solo le qualità dell'imprenditore-trasportatore, ponendo alle Regioni solo l'onere di verificare che chi per la prima volta accede all'attività in questione sia dotato dei requisiti che la CEE ha ritenuto indispensabili.
11. Quanto infine alla competenza regionale in tema di noleggi e servizi di piazza, l'Avvocatura precisa che il decreto fa riferimento solo ai trasporti effettuati con autobus (art. 1). L'art. 2, n. 2, si riferirebbe, quindi, al servizio di noleggio con autobus (e non al noleggio di autovettura e al servizio di piazza): e per tale servizio varrebbero le considerazioni già svolte in ordine alla esigenza di omogeneità sul piano nazionale.
Considerato in diritto
1. Le Regioni Toscana ed Emilia-Romagna sollevano entrambe conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro dei trasporti n. 448 del 20 dicembre 1991 con il quale si è data attuazione (ai sensi del l'art. 14 della legge 29 dicembre 1990 n.428: "Legge comunitaria per il 1990") alla direttiva del Consiglio delle Comunità europee n. 438 del 21 giugno 1989 (che modifica la precedente direttiva n. 562 del 12 novembre 1974) riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali. Poichè i due ricorsi investono, sotto profili in larga parte coincidenti, il medesimo provvedimento governativo, i relativi giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. Le ricorrenti lamentano, in sintesi, che il decreto ministeriale impugnato, intervenendo a disciplinare uno specifico aspetto del servizio di trasporto, relativo ai requisiti soggettivi di coloro che intendono esercitare tale professione, includa anche i trasporti di interesse regionale; attività da ritenersi invece ricompresa nella competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, degli artt. 84 e 85 del d.P.R. n. 616 del 1977 e delle leggi quadro (in tema di servizi di trasporto pubblico) n. 151 del 1981 e n. 21 del 1992.
Conseguentemente, se anche la regolamentazione introdotta costituisce attuazione di una direttiva adottata dal Consiglio delle Comunità europee, non potrebbe essere esclusa una competenza regionale al riguardo, cancellandola o riassorbendola nella competenza statale di adeguamento alla normativa comunitaria. Al contrario, ad avviso delle ricorrenti, il decreto reca una regolamentazione complessiva che, non tenendo conto delle competenze costituzionalmente garantite, si traduce in singole prescrizioni lesive delle attribuzioni regionali. Risulterebbero in particolare violate: - la competenza regionale in materia di trasporti nonchè quella in materia d'istruzione artigiana e professionale, laddove il provvedimento governativo detta norme in tema di composizione, costituzione, modalità di funzionamento ed operatività, della commissione cui compete il giudizio di idoneità professionale di coloro che vogliono accedere alla professione di trasportatore (artt. 6, 9, 10, 11, 12, 13 e 15 del decreto), escludendo ogni partecipazione regionale. Parimenti lesive delle medesime attribuzioni sarebbero anche le norme sull'individuazione delle cause di esonero dall'esame di idoneità (art. 7), così come la previsione dei criteri per la ripetizione delle prove d'esame (art. 14), o la disciplina sulla verifica e sulla perdita dei requisiti (art. 17); previsione, quest'ultima, che ad avviso della Regione Toscana dimostrerebbe la complessiva irragionevolezza del decreto (in riferimento all'art. 3 della Costituzione), in quanto, mentre esclude la Regione da ogni partecipazione alla fase di attestazione e verifica dei requisiti necessari per la concessione degli atti abilitativi, le affida poi il potere di revoca dei medesimi; - ancora la competenza in tema di "tramvie e linee automobilistiche d'interesse regionale", per l'indicazione della documentazione comprovante il possesso dei requisiti necessari all'esercizio della professione (art.16), nonchè per il vincolo di compatibilità, rispetto alla disciplina introdotta dal decreto, della regolamentazione relativa all'esercizio dei servizi pubblici di linea ed all'attività di noleggio con conducente (art. 2, secondo comma: censura questa prospettata dalla sola Regione Emilia-Romagna).
3.1. I ricorsi non sono fondati.
Il decreto in esame traspone nell'ordinamento interno la disciplina dettata dalle citate direttive comunitarie in tema di "accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali".
Gli obiettivi che la normativa si propone di realizzare sono strumentali all'attuazione della politica comune dei trasporti (la cui instaurazione è prevista dallo stesso Trattato istitutivo CEE), e sono resi espliciti nella direttiva n. 562 del 1974; si tratta, in breve, del coordinamento delle condizioni di accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori in modo da favorire l'effettivo esercizio del diritto alla libertà di stabilimento, del miglioramento della qualifica di trasportatore al fine del risanamento del mercato, di una migliore qualità del servizio e di una maggiore sicurezza stradale.
A tal fine le fonti comunitarie pongono una minuziosa regolamentazione della materia delineando la figura, non già il semplice autotrasportatore, bensì dell"imprenditore-trasportatore", imponendogli la conoscenza delle nozioni di base per una corretta gestione imprenditoriale e dettandone le caratteristiche specifiche di idoneità morale, di capacità finanziaria e di capacità professionale; requisito, quest'ultimo da accertarsi mediante esame scritto su di un elenco di materie indicate dalla stessa direttiva ed allegato al decreto in esame.
3.2. Ciò posto risulta evidente la rilevanza nazionale dell'interesse sotteso all'attuazione del programma comunitario, mentre l'esigenza di uniformità nella sua applicazione è intrinseca (cfr. in materia analoga la recente sent. n. 382 del 1992), e rappresenta anzi il contenuto dell'obbligo che lo Stato assume verso la Comunità, non potendosi ipotizzare alcun intervento frazionato o condizionato da limiti territoriali a fronte di una normativa volta al conseguimento di un titolo abilitante all'esercizio della professione, non solo su tutto il territorio nazionale, ma anche nel più vasto ambito europeo.
Di qui la complessiva legittimità dell'intervento dello Stato, anche a fronte delle attribuzioni regionali.
Le ricorrenti agiscono infatti a tutela delle competenze loro attribuite dagli artt.117 e 118 della Costituzione e dai d.P.R. nn. 5 del 1972 e 616 del 1977 in materia di trasporti e d'istruzione professionale; ma, nei limiti in cui dette competenze sono affidate alle Regioni, esse non risultano affatto lese dalla normativa in esame.
3.3. É del tutto evidente, in primo luogo, che la materia dei trasporti nazionali o internazionali (poichè di questa si verte) non può essere confusa con quella dei trasporti d'interesse locale, attribuita alle Regioni ma assolutamente delimitata al solo ambito territoriale di ciascuna di esse, come chiaramente dispone l'art.117 della Costituzione ("tramvie e linee automobilistiche d'interesse regionale") e ripetono l'art. 1 del d.P.R. n.5 del 1972 e gli artt.84 e 85 del d.P.R. n. 616 del 1977; limite che, del resto, è esplicito anche nella legge regionale n. 14 del 28 febbraio 1984 adottata dalla ricorrente Regione Toscana (art. 2: "...servizi di trasporto pubblico locale...che si svolgono nel territorio della Regione Toscana, ed eventualmente in quello di altra Regione limitrofa per una parte non prevalente, con esclusione di quelli di competenza dello Stato").
3.4. Per quanto poi attiene all'istruzione professionale, occorre rilevare che il decreto non involge evidentemente la competenza regionale all'organizzazione ed alla gestione di corsi professionali, ma intende solo riservare allo Stato (art. 9, nella sua corretta interpretazione) la verifica del rispetto delle prescrizioni direttamente dettate dalla normativa comunitaria, al fine di garantirne uniformità nell'attuazione.
Ed anche per quanto riguarda le norme relative agli scrutini finali dei corsi, alle materie d'esame, alla composizione ed all'attività delle commissioni d'esame o ai casi di esenzione (artt. 7, 10, 11, 12, 13, 14 e 15), si tratta, in piena evidenza, o di disciplina dettata direttamente ed esaustivamente in sede comunitaria (quale, ad esempio, l'elencazione delle materie d'esame), o di aspetti della materia che la giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto di spettanza statale.
Già con le sentenze n. 89 del 1977 e n.165 del 1989 - giudicando in conflitti di attribuzione sollevati nei confronti di alcuni decreti ministeriali relativi a corsi professionali per esercenti l'attività commerciale - la Corte riconobbe l'appartenenza allo Stato della fase valutativa dei risultati della frequenza ai corsi "dal momento che tale verifica abilita all'esercizio dell'attività commerciale nell'intero territorio nazionale, ed attiene pertanto alla materia del commercio di competenza statale".
Ove quindi si consideri che anche in questa sede il superamento dell'esame (unitamente al possesso degli altri requisiti) abilita all'esercizio della professione quantomeno su tutto il territorio nazionale, non possono che essere confermate le medesime conclusioni.
4. Parimenti infondata risulta la censura prospettata dalla sola Regione Emilia-Romagna in ordine all'art. 2, secondo comma, del decreto, che assoggetta a vincolo di compatibilità (rispetto alla disciplina introdotta dal decreto stesso) "l'esercizio dei servizi pubblici di linea e l'attività di noleggio con conducente".
Escluso, per le ragioni prima indicate, che la norma risulti lesiva della competenza regionale in materia di trasporti, non sussiste neanche la dedotta lesione delle funzioni delegate (ex artt.118, secondo comma, della Costituzione e 85 del d.P.R. n. 616 del 1977) in tema di "Regolamenti comunali relativi ai noleggi ed ai servizi di piazza", in quanto il decreto fa riferimento solo ai trasporti effettuati con autobus (art. 1) e, conseguentemente, la disposizione in esame può riferirsi solo al servizio di noleggio con autobus e non al noleggio di autovetture e al servizio di piazza.
Val la pena sottolineare che anche le funzioni amministrative concernenti l'approvazione dei regolamenti comunali relativi ai noleggi ed ai servizi di piazza sono delegate alle Regioni (ai sensi dell'art. 85, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977) con il già evidenziato limite del loro ambito territoriale.
5. Quanto, infine, alla dedotta irragionevolezza della previsione (art.17) che affida al l'"ente competente", eventualmente regionale, i poteri di controllo e di revoca sui titoli abilitativi, mentre il medesimo ente è escluso da ogni partecipazione al loro rilascio, è appena il caso di osservare che la verificata spettanza allo Stato delle nuove funzioni previste dal decreto ministeriale, ed in particolare di quelle in tema di accertamento del requisito d'idoneità professionale, non involge le attribuzioni degli enti competenti (Stato, Regioni, comuni) al rilascio delle concessioni o delle licenze, i quali continuano a svolgere i medesimi compiti, verificando, positivamente in sede di rilascio, e negativamente in sede di revoca, la sussistenza dei requisiti necessari, e quindi anche di quelli direttamente previsti dalla disciplina comunitaria.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara che spetta allo Stato esercitare le funzioni previste dagli artt. 2, secondo comma, 6, 7, da 9 a 17, del decreto del Ministro dei trasporti n. 448 del 20 dicembre 1991, recante: "Regolamento di attuazione della direttiva del Consiglio delle Comunità europee n. 438 del 21 giugno 1989, che modifica la direttiva del Consiglio n. 562 del 12 novembre 1974 riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 02/11/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Mauro FERRI, Redattore
Depositata in cancelleria il 13/11/92.