SENTENZA N.348
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno), promosso con ordinanza emessa il 17 marzo 1988 dal T.A.R. del Piemonte sul ricorso proposto da Mangini Paolo contro il Ministero dell'Interno ed altro, iscritta al n. 790 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2/1a serie speciale dell'anno 1989.
Visto l'atto di costituzione di Mangini Paolo nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
uditi l'avv. Ubaldo Papetti per Mongini Paolo e l'Avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo del Piemonte ha sollevato in via incidentale questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno).
La norma impugnata, in tema di conferimento delle qualifiche dirigenziali dell'Amministrazione civile dell'interno, di vice- prefetto ispettore, primo dirigente di ragioneria, vice-prefetto e dirigente superiore di ragioneria, in quanto fa rinvio alle disposizioni concernenti il conferimento delle corrispondenti qualifiche di primo dirigente e di dirigente superiore (d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, sul personale della Polizia di Stato), consente di attribuire tutti i posti di dirigente superiore a seguito di scrutinio per merito comparativo e non - come stabilito in linea generale per i dirigenti dello Stato dall'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 - per turno di anzianità e per concorso.
Secondo il giudice a quo la norma stessa avrebbe ecceduto dalla delega conferita con l'art. 40 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza):
a) per avere disciplinato la dirigenza dell'Amministrazione civile dell'interno;
b) per aver obliterato la distinzione tra carriera dirigenziale e le altre cosi violando il principio-introdotto dall'art. 16 della legge 18 marzo 1968, n. 249, cui e conforme il d.P.R. n. 748 del 1972-dell'autonomia dalla carriera direttiva e particolarmente della sua separazione dalla carriera dirigenziale; principio da annoverare tra quelli <generali dell'ordinamento del pubblico impiego statale>, il cui rispetto e imposto dalla norma delegante.
2. - La questione non é fondata.
La legge n. 121 del 1981, istitutiva della Polizia di Stato, riordinando funditus l'Amministrazione di P.S., conferi al Governo: a) la delega per l'ordinamento del personale di P.S. (art. 36); b) la delega per l'ordinamento del personale dell'Amministrazione civile dell'interno (Ruoli dell'Amministrazione civile dell'interno) in relazione ai compiti -e quindi per i posti e per il personale destinati ad assolverli-concernenti l'Amministrazione di P.S.
Sulla base della seconda delega fu emanato il d.P.R. n. 340 del 1982, che, all'art. 18 ora impugnato, richiama l'art. 43 del coevo d.P.R. n. 335, emanato in forza della prima delega.
Ciò premesso, occorre anzitutto verificare se la materia regolata dal detto art. 18 sia estranea all'oggetto della delega, e cioè al riassetto dell'Amministrazione civile dell'interno in relazione alla nuova Amministrazione di P.S.
A questo riguardo può subito rilevarsi che già dai lavori preparatori emerge il proposito di un’integrale ristrutturazione del rapporto del personale dell'Amministrazione civile dell'interno per adeguarlo alle esigenze connesse con il necessario collegamento delle relative funzioni con quelle svolte dall'Amministrazione di P.S. La relazione del Ministro dell'interno al disegno di legge (Camera dei deputati, n. 885 del 1979) poi divenuto legge 10 aprile 1981, n. 121, e in più luoghi esplicita nel sottolineare il disegno unitario cui la riforma della P.S. e informata: <L'Amministrazione fa capo al Ministro dell'interno-così la relazione-: si definisce in tal modo il quadro unitario, lineare ma articolato, in cui trovano la propria sostanziale compattezza non solo tutte le strutture del Ministero dell'interno, ma anche tutte le forze di polizia, quale parte di un organismo complesso in cui il coordinamento operativo ed il controllo politico più rigoroso sono resi 6naturali" dallo stesso disegno strutturale>.
Numerosi poi sono, in particolare, i riferimenti alla dirigenza, come, tra l'altro, la valorizzazione, nel quadro unitario e per i compiti complessivi cui si é fatto cenno, del <comune sbocco, nella qualifica di Prefetto, della carriera tanto dei funzionari dell'Amministrazione civile, quanto di quelli dell'Amministrazione della P.S.>.
3. - Che la materia disciplinata dall'art. 18 del d.P.R. n. 340 del 1982 non sia affatto estranea a quella cui fa riferimento la delega, si desume già dalla parte dell'art. 40 della legge n. 121 del 1981, in cui si stabilisce che, nel sostituire le carriere ausiliarie, esecutive, di concetto e direttive con qualifiche funzionali, il numero dei posti dirigenziali della carriera di ragioneria dovrà essere adeguato alle esigenze di funzionamento degli uffici: disposizione, questa, che, in quanto si riferisce a qualifiche dirigenziali, mostra come l'espressione <direttive> dianzi riprodotta debba -contrariamente a quanto ritenuto dal giudice a quo-essere interpretata in senso lato, cioè come comprensiva della posizione dirigenziale.
Né varrebbe obbiettare che la disposizione riguarda non tanto l'ordinamento del personale quanto l'organizzazione degli uffici.
Come é detto testualmente nel primo comma dell'art. 40, la delega viene infatti conferita per entrambe le materie, sicché se essa si estende alla qualifica dirigenziale per una delle due materie - l'organizzazione degli uffici -, non vi è ragione di interpretarla nel senso che non vi si estende per l'altra. La specificazione che il numero dei posti dirigenziali della carriera di ragioneria va adeguato all'esigenza degli uffici certamente riguarda la sola materia dell'organizzazione, ma l'enunciazione del criterio direttivo cosi dettato per questa non implica l'esclusione dalla delega della materia dell'ordinamento del personale.
L'esame del complesso delle disposizioni concernenti la struttura e le funzioni dell'Amministrazione della P.S., contenute nella legge n. 121 del 1981, conferma la ricomprensione nella delega della materia di cui si tratta. Il viceprefetto e il dirigente di ragioneria-qualifiche dirigenziali di cui fa parola l'art. 18 denunciato-sono invero posizioni di funzionari addetti ad uffici dell'Amministrazione di P.S. Si vedano, in proposito, gli artt. 3, 4, 5, primo comma, lettera 1), 13, 31, numeri 1 e 2, della legge n. 121 del 1981, che fra l'altro annoverano tra gli uffici centrali dell'Amministrazione di P.S. l'ufficio centrale ispettivo e la direzione centrale per i servizi di ragioneria (così l'art. 5), nonché il Prefetto, definito (art. 13) autorità provinciale di P.S., mentre l'art. 31 stabilisce che l'Amministrazione di P.S. é articolata in (numero) organi centrali di cui agli artt. 4 e 5 e (n. 2) Questure ed uffici provinciali.
4.-L'ordinanza di rimessione rimarca come il sistema di promozione stabilito dalla norma denunciata si discosti sensibilmente dalla disciplina della dirigenza dello Stato introdotta, in via generale, dall'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748.
Le finalità perseguite con la riforma della P.S., realizzata con l'istituzione di un’Amministrazione della Pubblica sicurezza - strettamente connessa all'Amministrazione civile - nell'ambito dell'Amministrazione dell'interno ed i collegamenti che tra i due settori si determinano anche con riferimento all'ordinamento del personale, rivelano, come si è visto, la specificità dei problemi - che toccano anche la dirigenza - cui il legislatore delegato era chiamato a dare una risposta nella disciplina della materia.
Ciò posto, non può farsi carico al legislatore delegato di non avere, nella disciplina della dirigenza nello specifico settore, adottato moduli di conformità assoluta rispetto alla normativa comune.
Infatti, da un lato la norma delegante si limita a stabilire il rispetto dei principi generali dell'ordinamento del pubblico impiego statale (si veda, tra l'altro, la disposta sostituzione del sistema delle carriere con le qualifiche funzionali), e quindi non é di ostacolo all'adozione di una normativa differenziata nel dettaglio per quanto concerne le promozioni dei dirigenti.
Dall'altro, la differenziazione non appare tale da snaturare la posizione o la funzione dirigenziale quali risultano dalla stessa normativa comune, né comunque irragionevole, tesa com'é all'adattamento, per quanto concerne le promozioni dei dirigenti, dell'Amministrazione civile dell'interno ai compiti ad essa demandati in relazione all'istituzione dell'Amministrazione di P.S.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno), sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Piemonte con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14/06/89.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 22/06/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Aldo CORASANITI, REDATTORE