SENTENZA N.257
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 10 dicembre 1973, n. 804 (Norme per l'attuazione dell'art. 16-quater della legge 18 marzo 1968, n. 249, quale risulta modificato dall'art. 12 della legge 28 ottobre 1970, n. 775, nei confronti degli ufficiali dell'Esercito, della Marina, dell'Aeronautica e dei Corpi di polizia di Stato), promosso con ordinanza emessa 11 aprile 1988 dal T.A.R. del Lazio, sezione prima, sul ricorso proposto da Ramacci Cesare Augusto contro il Ministero della Difesa, iscritta al n. 708 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno 1988.
Visti gli atti di costituzione di Ramacci Cesare Augusto e del Ministero della Difesa nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore Vincenzo Caianiello;
uditi gli avvocati Giuseppe Abbamonte e Vincenzo Colacino per Ramacci Cesare Augusto e l'Avvocato dello Stato Nicola Bruni per il Presidente del Consiglio dei ministri ed il Ministero della Difesa.
Considerato in diritto
1. -E' stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 10 dicembre 1973, n. 804, il quale prevede che le eccedenze che si verifichino, rispetto al numero massimo previsto dall'art. 3 della stessa legge, nei gradi di generale e di colonnello, sono eliminate con il collocamento in aspettativa per riduzione dei quadri, a cominciare dagli ufficiali più anziani in ruolo in ciascuna delle sei categorie, indicate secondo un determinato ordine (di cui l'ultima e quella degli ufficiali in servizio permanente effettivo), nel senso cioè che, se l'esaurimento della categoria che precede nell'ordine non sia sufficiente ad eliminare l'eccedenza, si passa alla categoria successiva e cosi via fino all'ultima.
Nell'ordinanza di rimessione si sostiene che la norma denunciata darebbe luogo, in particolare per la categoria degli ufficiali in s.p.e. (cui si riferisce il giudizio a quo), ad una specie di cessazione anticipata dal servizio, <che trova indiscriminata applicazione nei confronti degli ufficiali più anziani> nel grado di generale e colonnello, in base al solo riferimento alla posizione rivestita nel ruolo di appartenenza, il che contrasterebbe con gli artt. 3 e 97 della Costituzione perché tale forma di aspettativa: a) é prevista solo per gli ufficiali generali ed i colonnelli in s.p.e. (cioè le qualifiche dirigenziali degli ufficiali), determinando una disparità di trattamento rispetto ai militari appartenenti a qualifiche diverse, nonché rispetto ai dirigenti civili della pubblica amministrazione; b) é assolutamente imprevedibile, in quanto dipende da eventi che prescindono sia dalla volontà della pubblica amministrazione che da quella degli interessati, il che rende obbiettivamente incerta la durata del rapporto di impiego; c) colpisce gli ufficiali che sono i primi del ruolo, e quindi sempre i migliori nel loro grado; d) impedisce agli ufficiali, nei cui confronti e disposta, di poter essere utilizzati per esigenze eccezionali, onde e ad essi riservato un trattamento deteriore anche rispetto agli ufficiali in posizione ausiliaria, con pregiudizio dell'organizzazione militare che si vede cosi privata, anche nei momenti di emergenza, di ufficiali altamente qualificati.
2. - La questione non é fondata.
In relazione al primo dei profili di essa (indicato sub a nell'ordinanza di rinvio) circa la disparità di trattamento prevista per i colonnelli e gli ufficiali generali rispetto agli altri gradi militari nonché rispetto agli impiegati civili dello Stato, devesi rilevare che l'istituto del collocamento in aspettativa per riduzione dei quadri costituisce la naturale conseguenza del c.d. <avanzamento normalizzato>. Questo sistema consente un numero fisso di promozioni annuali, o a cicli pluriennali, le quali prescindono dal verificarsi di vacanze nel grado da conferire. Potendosi cosi determinare eccedenze, nelle qualifiche dirigenziali per le quali soltanto e previsto un <numero massimo dei generali e dei colonnelli in servizio permanente> (art. 3, legge 10 dicembre 1973, n. 804) la previsione di tale numero massimo appare ragionevole e rispondente al principio di buon andamento. La <riduzione dei quadri> é quindi collegata all'esigenza di realizzare la corrispondenza dell’unita dirigenziali in servizio con le funzioni e gli incarichi da espletare.
Indirettamente si realizza la medesima situazione propria delle qualifiche dirigenziali degli impiegati civili dello Stato - con le quali soltanto e possibile un raffronto-in cui la medesima corrispondenza e assicurata, come e noto, da una disciplina che consente l'attribuzione di dette qualifiche solo nei limiti delle vacanze da ricoprire e per le funzioni da espletare.
Per le qualifiche dirigenziali militari, in cui come é stato chiarito dall'Avvocatura generale dello Stato si manifesta l'esigenza del maggiore avvicendamento possibile nell'esercizio delle funzioni dirigenziali, il sistema di avanzamento prescinde dalla vacanza, onde la necessita della riduzione dei quadri per attuare detta corrispondenza.
In conclusione, per i gradi militari diversi da quelli dirigenziali le situazioni poste a raffronto non sono omogenee, e quindi il legislatore non ha ravvisato l'esigenza di assicurare tale corrispondenza, mentre in relazione alle qualifiche dirigenziali dell'impiego civile va rilevato che in sostanza, sia pure attraverso un diverso meccanismo, il raffronto fra le due situazioni pone in evidenza un analogo risultato, cioè quello della corrispondenza dell’unita in servizio rispetto alle funzioni ed agli incarichi da espletare.
Quanto poi alla tesi, adombrata nella memoria difensiva della parte privata, secondo cui <un avvicendamento potrebbe essere agevolmente effettuato anche mediante ricorso a sistemi diversi dal collocamento in aspettativa>, va rilevato che la valutazione circa la preferenza di uno o di un altro sistema implica un apprezzamento di merito precluso alla Corte, che può essere solo chiamata a valutare la ragionevolezza in sé di quello prescelto dal legislatore e la sua rispondenza ai parametri costituzionali invocati.
3.-Per quel che concerne i profili indicati sub b) e c), va osservato che nei parametri costituzionali assunti a riferimento non é dato rinvenire alcun principio secondo cui il rapporto di pubblico impiego non potrebbe subire trasformazioni durante il suo corso, se non in dipendenza di eventi legati alla volontà della pubblica amministrazione o degli interessati, e non anche, come nel caso in esame, in dipendenza di eventi obbiettivi legati ad esigenze organizzative. Se queste ultime non siano di per se irragionevoli, come si é avuto modo di constatare nel paragrafo precedente perché dipendenti dalla necessità di evitare il superamento del numero massimo prescritto per l’unita in servizio-la prevista modificazione del rapporto di impiego si giustifica pienamente. Appare difatti rispondente al principio di buon andamento che, nella disciplina del rapporto, prevalga l'interesse pubblico (ravvisato dal legislatore nell'esigenza di evitare un’eccessiva dilatazione nelle più alte qualifiche militari) rispetto a quello del dipendente, purché venga a questi assicurato un adeguato trattamento economico di servizio e di quiescenza.
In altri termini la normativa vigente, nel disciplinare l'istituto dell’aspettativa per riduzione dei quadri, ha contemperato l'esigenza organizzativa di evitare l'esuberanza del ruolo di certe qualifiche di ufficiali al di la di quelle che siano le effettive esigenze da soddisfare - e ciò in armonia con il costituzionale principio di buon andamento - con gli interessi particolari della categoria di dipendenti pubblici, cui l'istituto si riferisce, il che esclude che la prevista possibilità di trasformazione del rapporto di impiego, per effetto del verificarsi di eventi obbiettivamente predeterminati dalla legge, possa reputarsi, anche sotto quest'altro profilo, in contrasto con i parametri costituzionali invocati.
4.1.-La questione non é fondata neppure sotto il profilo-evidenziato sub d) nell'ordinanza di rinvio-secondo cui l'istituto dell'aspettativa per riduzione dei quadri verrebbe dalla legge realizzato nel modo peggiore e cioè attraverso la rimozione dal servizio attivo degli ufficiali più meritevoli. Al riguardo si sostiene dal giudice a quo che gli ufficiali da collocarsi in aspettativa sarebbero <sempre - come appunto dimostrato dalla loro posizione in ruolo i migliori nel loro grado, così che, per effetto della norma in questione, la pubblica amministrazione verrebbe privata anzitempo proprio dell'opera degli ufficiali più esperti e qualificati, i quali, in ragione dei loro specifici meriti e delle positive valutazioni espresse nei loro riguardi dalle commissioni di avanzamento, si vengono a trovare nelle primissime posizioni del ruolo di appartenenza: il che appare incongruo>;.
Osserva la Corte che, a parte la genericità con la quale la questione viene prospettata senza peraltro nessuna indicazione-anche ai fini della sua rilevanza in ordine al giudizio a quo - sul modo secondo cui in concreto si verificherebbe l'asserita incongruenza, non e esatta l'affermazione che la priorità nel ruolo di ciascuna qualifica dirigenziale sia determinata dalla migliore posizione in graduatoria che ciascuno abbia conseguito in occasione del giudizio di avanzamento a scelta, nel grado di volta in volta considerato. Difatti l'art. 93, comma secondo, della legge 12 novembre 1955 n. 1137, recante la disciplina sull'avanzamento degli ufficiali, stabilisce che le promozioni a certe qualifiche di ufficiali, ed in particolare a quelle che sono ora comprese <nell'area dirigenziale> -come le qualifiche dei generali di divisione aerea o tenenti generali, dei generali di brigata aerea o maggiori generali (grado quest'ultimo rivestito dall'ufficiale che ha promosso il giudizio a quo) e dei colonnelli -hanno luogo <a scelta>, e quindi, quando siano più di uno ufficiali promovibili, l'iscrizione nel quadro di avanzamento e quindi l'inserimento nel nuovo ruolo avviene secondo l'ordine di quello da cui provengono. Ma anche quando - come nel caso in cui sia unica la vacanza da coprire per promozione-non sia decisivo l'ordine nel ruolo di provenienza per determinare la priorità nel ruolo in cui si è promossi, quest'ultima priorità e allora determinata dalla permanenza nella qualifica attuale da un maggior numero di anni: ugualmente quindi in base ad un criterio legato all'anzianità nel ruolo preso in considerazione.
La tesi secondo cui priorità in ruolo equivarrebbe a maggior merito, nella comparazione tra pari grado, muove perciò da una premessa errata, perché sembra considerare il ruolo dei maggiori generali (cui si riferisce la controversia oggetto del giudizio a quo) come derivante da una graduatoria formatasi uno actu, secondo cioé un unico e contestuale giudizio di merito: l'ordine del ruolo costituisce, invece, il risultato di una progressiva formazione nel tempo nel quale in ciascuno dei due casi indicati e determinante l'aspetto dell'anzianità.
Devesi perciò escludere che, nel ruolo dei maggiori generali degli ufficiali medici dell'aeronautica, coloro che precedano nell'ordine possano in assoluto considerarsi più meritevoli di coloro che seguono, in quanto l'ordine di precedenza costituisce il risultato di una cadenza di promozioni distanziate nel tempo e quindi non di un giudizio contestuale, bensì di una pluralità di operazioni di scrutinio fra di loro non raffrontabili.
4.2.-In sede di discussione orale si è poi adombrato che-essendo prevista per il ruolo degli ufficiali medici dell'Aeronautica militare la possibilità di una sola promozione, ogni quattro anni, alla qualifica di tenente generale (v. tab. XI allegata alla legge 27 ottobre 1963 n. 1431) e, dovendosi perciò nel frattempo collocare in aspettativa, per riduzione dei quadri, durante il quadriennio i maggiori generali che risultino eccedenti rispetto ai numeri massimi (fissati ai sensi dell'art. 3 della legge n. 804) per effetto delle sopravvenute promozioni dal grado inferiore - la rosa dei promovibili verrebbe a restringersi, al momento in cui si matura il quadriennio, a quelli promossi solo più di recente, onde verrebbero cosi favoriti questi ultimi rispetto ai maggiori generali promossi all'inizio del quadriennio.
Orbene, l'evenienza cosi enunciata non sembra dar luogo ad una discriminazione irragionevole. Difatti la circostanza secondo cui potrebbe accadere che coloro i quali all'inizio del quadriennio, essendo i più anziani nel suddetto ordine di ruolo, abbiano minori possibilità di entrare nel novero dei promovibili, costituisce una conseguenza di mero fatto, collegata alla diversità dei momenti di attuazione della norma.
Né l'irrazionalità potrebbe derivare dall'eventualità-fatta trasparire nella discussione orale - secondo cui coloro che non sono i migliori, con opportuni accorgimenti, potrebbero volutamente farsi inserire tardivamente nel ruolo, onde poter rientrare, alla fine del quadriennio, nella rosa dei promovibili al grado superiore. A parte che il profilo non appare neppure implicitamente dedotto dal giudice a quo, in ogni caso e da rilevare che-non essendo verosimile che un ufficiale volutamente ritardi una promozione sicura in vista di possibili futuri sviluppi di carriera del tutto incerti - con tale profilo si prospetta una generica eventualità di difficile accadimento nella realtà e, comunque, al più, riferibile non alla norma denunciata, bensì al complesso della vigente disciplina in tema di avanzamento degli ufficiali, che potrebbe prestarsi a deviazioni del genere; il che implicherebbe però una serie di problemi connessi a norme estranee al presente giudizio.
In definitiva, secondo quanto rilevato in precedenza, l'istituto dell'aspettativa per riduzione dei quadri risponde ad esigenze strettamente collegate al sistema del c.d. <avanzamento normalizzato>, a sua volta diretto ad assicurare il maggior avvicendamento possibile nei quadri della dirigenza militare, onde l'individuazione degli ufficiali da collocare in aspettativa, in ragione della priorità nel ruolo della qualifica in cui si verifica l'eccedenza, non e destinata a colpire i migliori, come apoditticamente si assume nell'ordinanza di rinvio, essendo legata comunque ad un criterio di maggiore permanenza nella qualifica.
Se invece, come sembra auspicare il giudice a quo, si procedesse secondo l'ordine inverso, verrebbero ad essere allontanati dal servizio attivo gli ufficiali pervenuti da minor tempo alla qualifica del ruolo divenuto eccedente e si lascerebbero in servizio quelli più anziani, il che sarebbe contrario ad ogni ragionevole logica di avvicendamento.
5.-Neppure può infine condividersi l'assunto, prospettato dal giudice a quo, secondo cui l'istituto dell'aspettativa per riduzione dei quadri riserverebbe agli ufficiali, collocati in tale posizione, un trattamento deteriore rispetto agli ufficiali in posizione ausiliaria - profilo questo svolto nel punto sub e) dell'ordinanza di rinvio-in quanto i primi non potrebbero neppure essere utilizzati o considerati disponibili per esigenze eccezionali, come e invece possibile per gli ufficiali in ausiliaria.
La diversità di disciplina, che era in un primo tempo prevista fra le due categorie di ufficiali e che non poteva comunque allora ritenersi ingiustificata - essendo differente l'istituto dell'aspettativa rispetto a quello del collocamento in ausiliaria, sia sotto il profilo dello status, sia sotto il profilo dell'evento in dipendenza del quale ciascuna delle due posizioni anzidette si determina - e in ogni caso stata superata dalla legislazione successiva, peraltro già vigente alla data dell’ordinanza di rimessione, introdotta dall'art. 43 della legge 19 maggio 1986, n. 224.
Quest'ultimo articolo, al sesto comma, prevede difatti che gli ufficiali nella posizione di aspettativa per riduzione dei quadri sono a disposizione del Governo per essere all'occorrenza impiegati per esigenze del ministero della difesa o di altri ministeri, applicandosi ad essi le norme di cui agli artt. 50 e 55 (quest'ultimo relativo alla disponibilità degli ufficiali ausiliari) della legge 10 aprile 1954, n. 113.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 10 dicembre 1973, n. 804 (Norme per l'attuazione dell'art. 16 quater della legge 18 marzo 1968, n. 249, quale risulta modificato dall'art. 12 della legge 28 ottobre 1970, n. 775, nei confronti degli Ufficiali dell'Esercito, della Marina, dell'Aeronautica e dei Corpi di polizia di Stato) sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16/05/89.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 18/05/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Vincenzo CAIANIELLO, REDATTORE