SENTENZA N.40
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Giovanni CONSO, Presidente
Prof. Ettore GALLO
Prof. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, lettera a, e 11, primo comma, del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618 [Assistenza sanitaria ai cittadini italiani all'estero (art. 37, primo comma, lettere a) e b) della legge n. 833 del 1978)], promosso con ordinanza emessa il 7 marzo 1988 dal Pretore di Parma nel procedimento civile vertente tra la S.p.a. INCISA e l'INPS, iscritta al n. 231 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 1988.
Visti gli atti di costituzione della S.p.a. INCISA e dell'I.N.P.S., nonché l'atto di intervento del Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1989 il Giudice relatore Luigi Mengoni;
uditi l'avv. Mattia Persiani per la S.p.a. INCISA e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1.- Il Pretore di Parma sospetta di illegittimità costituzionale, per eccesso di delega, il combinato disposto degli artt. 2, lettera A), e 11, primo comma, del d.P.R. n. 618 del 1980, nella parte in cui esclude l'assistenza sanitaria a carico dello Stato nei confronti dei cittadini italiani che svolgano attività lavorativa all'estero, qualora godano di prestazioni fornite dal datore di lavoro, che non siano di livello palesemente inferiore a quello delle prestazioni erogate dal Servizio sanitario nazionale.
Posto che oggetto del giudizio a quo é la pretesa di un datore di lavoro di essere rimborsato dall'INPS delle somme a suo avviso indebitamente versate a titolo di contribuzione al Servizio sanitario nazionale relativamente ai propri dipendenti occupati all'estero, il giudice remittente ha sollevato la questione di costituzionalità dopo avere interpretato le norme citate nel senso che l'esclusione dell'assistenza a carico dello Stato comporta correlativamente il venir meno anche dell'obbligazione contributiva a carico dei soggetti esclusi dal novero dei beneficiari del servizio sanitario nazionale, e per essi a carico del datore di lavoro. Conseguentemente tra i <soggetti di cui all'art. 2, lettera A>, tenuti al versamento dei contributi, cui si riferisce l'art. 11, primo comma, del d.P.R. n. 618 del 1980, non sarebbero compresi i lavoratori occupati all'estero nei due casi in cui, secondo la norma richiamata, lo Stato e esonerato dall'erogazione dell'assistenza sanitaria.
Questa interpretazione é evidentemente considerata dal Pretore condizione di rilevanza della questione di costituzionalità, mentre e vero l'inverso. La questione se la disposizione del decreto delegato applicabile per la definizione del giudizio a quo sia viziata da eccesso di delega sorge indipendentemente dall'acclaramento del suo significato normativo sul punto dell'obbligo di contribuzione al Servizio sanitario nazionale, e quindi riveste carattere preliminare rispetto a tale problema di interpretazione, il quale potrà sorgere soltanto se la disposizione, la dove esonera lo Stato dal prestare l'assistenza sanitaria ai lavoratori di cui e causa, fosse riconosciuta non illegittima in riferimento all'art. 76 della Costituzione e agli altri parametri indicati nell'ordinanza di rimessione.
Nel caso contrario dovrà essere respinta la contestazione dell'obbligo di contribuzione da parte dell'impresa ricorrente, e il problema interpretativo si sposterà sulle conseguenze della dichiarazione di incostituzionalità in ordine all'eventuale responsabilità dello Stato per il mancato adempimento dell'obbligo di assicurare l'assistenza sanitaria ai dipendenti dell'impresa occupati all'estero, prescritto dall'art. 37, primo comma, lettera a), della legge n. 833 del 1978.
Pertanto la questione formulata dal giudice remittente é ammissibile limitatamente alla previsione esplicita dell'art. 2, primo comma, lettera A), del d.P.R. n. 618 del 1980, mentre per il resto essa riguarda un problema di interpretazione che non incide sul giudizio di costituzionalità.
2. - Così precisata, la questione é fondata.
Certamente al legislatore delegato deve essere riconosciuto un margine di discrezionalità, nei sensi e nei limiti più volte indicati da questa Corte (sentenze nn. 178 del 1984, 48 del 1986, 156 del 1987), ma la disposizione denunciata ha oltrepassato questi limiti. Aggiungendo al caso eccettuato dalla norma delegante (adeguata assistenza sanitaria garantita da leggi locali) un altro caso non previsto (adeguate prestazioni sanitarie fornite dal datore di lavoro), la norma delegata non ha <semplicemente esplicitato ciò che era già implicito nella legge di delegazione> (cfr. sent. n. 48 del 1986), ma ha travalicato l'oggetto <definito> della delega, entro il quale deve contenersi la discrezionalità di concreta attuazione spettante al potere delegato. Il caso aggiunto e un oggetto diverso rispondente a una ratio diversa.
La ratio sottesa all'unico caso eccettuato dalla norma delegante é il principio dell'assistenza sanitaria come funzione pubblica.
Perciò lo Stato italiano viene esonerato da tale funzione nei confronti dei cittadini che lavorano all'estero soltanto se un'assistenza quantitativamente e qualitativamente analoga sia loro garantita dai servizi sanitari dello Stato ospitante. Il secondo caso, inserito dalla norma delegata, risponde a tutt'altra ratio, che il legislatore delegante non ha considerato: cioè l'esigenza di favorire l'iniziativa dello stesso datore di lavoro per l'allestimento di presidi sanitari nei luoghi di lavoro situati in territori dove, o per la deficiente organizzazione dello Stato ospitante o per la lontananza dai centri abitati, non sono disponibili adeguate strutture di assistenza pubblica.
Sotto questo aspetto la norma delegante era indubbiamente lacunosa, ma si tratta di una lacuna che pone un problema di politica legislativa la cui soluzione non spettava al potere delegato. Tanto più che la funzione incentivante dell'equiparazione del caso di prestazioni sanitarie fornite dallo stesso imprenditore al caso previsto dalla norma delegante avrebbe dovuto coerentemente comportare un’integrazione ulteriore della disciplina nel senso di esonerare almeno parzialmente l'imprenditore dall'obbligo di contribuzione al servizio sanitario nazionale per i dipendenti occupati all'estero.
Solo un nuovo intervento del legislatore avrebbe potuto rimediare alla lacuna, il che e poi avvenuto col decreto legge 31 luglio 1987, n. 317, convertito in legge 3 ottobre 1987, n. 398, il quale - come spiega la relazione al disegno di legge di conversione (n. 1311) - si propone <l'obiettivo di incentivare le imprese, anche ai fini occupazionali>>.
3.-L'accoglimento del primo motivo di incostituzionalità assorbe gli altri motivi dedotti dal giudice remittente in relazione agli artt. 35 e 38 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettera A, del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618 [Assistenza sanitaria ai cittadini italiani all'estero (art. 37, primo comma, lettere a) e b), della legge n. 833 del 1978)], nella parte in cui esclude l'erogazione dell'assistenza sanitaria di cui all'art. 1 ai cittadini italiani che svolgono attività lavorativa all'estero, qualora godano di prestazioni fornite dal datore di lavoro a livelli non palesemente inferiori a quelli stabiliti ai sensi dell'art. 3 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 08/02/89.
Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 14/02/89.
Giovanni CONSO, PRESIDENTE
Luigi MENGONI, REDATTORE