SENTENZA N.1115
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi primo e secondo, della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12 (Norme per l'assegnazione, la gestione, la revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali emanati dal CIPE con deliberazione del 19 novembre 1981), promossi con quattro ordinanze del Pretore di Ferrara emesse il 25 marzo 1988, rispettivamente iscritte ai nn. 218, 219, 220 e 221 del registro ordinanze 1988 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23/1a serie speciale dell'anno 1988.
Visti gli atti di intervento della Regione Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
udito l'avv. Giuseppe Ferrari per la Regione Emilia-Romagna.
Considerato in diritto
1.-Le ordinanze indicate in epigrafe, tutte pronunciate dal Pretore di Ferrara nel corso di procedimenti di impugnazione promossi contro provvedimenti del Presidente dell'I.A.C.P., con i quali era stato ordinato il rilascio di alloggi di edilizia residenziale pubblica occupati sine titulo, hanno per oggetto la medesima questione. I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e definiti con unica decisione.
2.-E' impugnato, in riferimento all'art. 117, primo e/o secondo comma Cost., l'art. 26, primo e secondo comma della legge 14 marzo 1984, n. 12, della Regione Emilia Romagna, nella parte in cui attribuisce all'ente gestore (si intende, proprietario e gestore del patrimonio costituito dagli alloggi: adesso, ancora, l'I.A.C.P.) il potere di emettere il provvedimento di rilascio degli immobili nei confronti degli occupanti sine titulo.
Secondo il giudice a quo, la norma sarebbe in contrasto con l'art. 95 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce al Comune la competenza in materia di assegnazione. E ciò in quanto tale competenza si estenderebbe-oltre che alla revoca, all'annullamento dell'assegnazione e alla dichiarazione di decadenza dell'assegnatario- all'ordine di rilascio degli alloggi nei confronti dei predetti occupanti. La norma regionale impugnata sarebbe dunque, se non addirittura emanata al di fuori delle competenze regionali previste dall'art. 117 Cost., quanto meno in contrasto con il comma primo di tale precetto costituzionale, perché difforme da un principio fondamentale della legislazione statale (espresso appunto dal detto art. 95, d.P.R n. 616 del 1977) o, in via ancor più gradata, con il comma secondo dell'art. 117 Cost., siccome norma attuativa dettata in violazione di una norma statale.
3. - La questione non è fondata.
Contrariamente a quanto sembra ritenere il giudice a quo, non può, anzitutto, dubitarsi che ricorra una competenza legislativa regionale in materia di edilizia residenziale pubblica riconducibile all'art. 117, comma primo, Cost.
La normativa interposta apprestata con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, pur collocando la materia nell'ambito di quella dei lavori pubblici, la ha espressamente considerata nel suo proprium di servizio sociale della casa, quando ha riservato allo Stato la sola determinazione dei criteri di assegnazione degli alloggi (art. 88, n. 13), mentre ha trasferito alle regioni ampi poteri di programmazione e di gestione degli interventi pubblici nella materia stessa (art. 93, comma primo), nonché di organizzazione del servizio (sia pure da esercitare in conformità ai principi stabiliti dalla emananda legge di riforma delle autonomie locali), con particolare riguardo agli Istituti autonomi delle case popolari, considerati come enti regionali (art. 93, comma secondo, in riferimento all'art. 13).
Nello stesso senso si è mossa la successiva legislazione statale di settore, e particolarmente la legge 5 agosto 1978, n. 457, la quale ha rafforzato i poteri programmatori della regione (art. 4), riservando allo Stato (CIPE), per quel che concerne le assegnazioni degli alloggi, la sola determinazione di <criteri generali> (qualificazione, questa, più restrittiva di quella adottata con il d.P.R. n. 616 del 1977).
Argomentando da tali dati normativi, con ovvio riferimento al principio, desumibile dagli artt. 117 e 118 Cost., del parallelismo tra funzioni amministrative e funzioni legislative della Regione, questa Corte, con la sentenza n. 727 del 1988-resa su questione (incidentale) concernente il rispetto del riparto di competenze fra Stato e Regione da parte della stessa legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 12 del 1984 ora impugnata-, ha infatti affermato la detta competenza legislativa regionale.
L'affermazione non è contraddetta dalla attribuzione al Comune, ex art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977, della competenza amministrativa ad emettere il provvedimento di assegnazione dell'alloggio, anche se quest'ultima competenza sia ritenuta comprensiva dell'adozione dei provvedimenti di revoca o di annullamento dell'assegnazione e del provvedimento di dichiarazione di decadenza dell'assegnatario. Al contrario, non potendosi ammettere che con tale attribuzione a un Ente locale minore il d.P.R. n. 616 del 1977 abbia riservato allo Stato la relativa competenza legislativa, dalla attribuzione medesima resta confermata la configurazione, risultante dall'insieme della descritta normativa statale, di una competenza legislativa regionale sia per quanto concerne gli Istituti di case popolari, cioè gli enti gestori del patrimonio indisponibile destinato all'esercizio del servizio sociale di somministrazione di alloggi ai meno abbienti, che per quanto riguarda l'assegnazione degli alloggi, considerata questa come l'attività centrale, o almeno finale, del servizio stesso.
4. -Ciò posto, è da escludere la dedotta violazione di un principio della legislazione statale desumibile dal cennato disposto dell'art. 95 d.P.R. n. 616 del 1977.
Un vincolo per la legge regionale nel senso di non attribuire all'Istituto autonomo delle case popolari (cui pure spettava secondo il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035) o ad altro ente regionale, la competenza amministrativa quanto ai provvedimenti di assegnazione-e a quelli, omologhi, di revoca o annullamento dei medesimi o di dichiarazione di decadenza dell'assegnatario-non potrebbe in ogni caso ritenersi esteso all'emanazione degli ordini di rilascio nei confronti degli occupanti sine titulo, almeno alla stregua della normativa statale oggi in vigore.
Già secondo il suindicato d.P.R. n. 1035 del 1972 tali provvedimenti erano regolati in modo del tutto diverso da quelli di assegnazione e dagli altri omologhi suindicati, anche se per tutti era stabilita la competenza del Presidente dell'Istituto autonomo delle case popolari.
I provvedimenti di assegnazione, di revoca o annullamento dei medesimi e di dichiarazione di decadenza dell'assegnatario erano emanati i primi (art. 11) sulla base di una graduatoria degli aspiranti formata da una Commissione presieduta da un magistrato e composta da rappresentanti di enti e di categorie (art. 6), gli altri su parere della stessa Commissione (artt. 15, 16, 17), tutti atteggiandosi, anche per il descritto procedimento garantistico, quali provvedimenti aventi la loro causa immediata nel rendimento del servizio sociale della prestazione dell'alloggio ai meno abbienti e quindi come atti di esercizio e di gestione di tale servizio. Gli ordini di rilascio nei confronti degli occupanti sine titulo erano invece emanati al di fuori del descritto procedimento o di altri analoghi, così configurandosi come atti di autotutela della proprietà pubblica o più in genere come atti di gestione del patrimonio immobiliare destinato strumentalmente alla prestazione del servizio, e come tali demandati all'ente proprietario o gestore del patrimonio.
Né la diversa configurazione dei due ordini di provvedimenti può dirsi superata dalle leggi statali successive. Il d.P.R. n. 616 del 1977, infatti, mentre attribuisce al Comune la competenza amministrativa in tema di assegnazione (art. 95), non sopprime, ma conserva e comunque subordina a scelte di competenza regionale la figura dell'Istituto autonomo delle case popolari, quale ente proprietario e gestore del patrimonio immobiliare suindicato (art. 93, comma secondo). E con tali caratteri e attribuzioni l'Istituto è ancora considerato, oltre che dalla legge 8 agosto 1977, n. 513 (art. 25), dalla legge 5 agosto 1978, n. 457, la quale, nel ribadire l'attribuzione al comune della competenza amministrativa in tema di assegnazione degli alloggi (art. 55), affida <agli enti gestori> la regolarizzazione dei rapporti locativi con gli occupanti sine titulo (art. 53), previo accertamento da parte della Commissione di cui al d.P.R. n. 1035 del 1972, dei (soli) requisiti soggettivi prescritti dall'art. 2 del decreto stesso.
Non può dunque ritenersi raggiunta, allo stato della legislazione statale vigente, la reductio della proprietà o della gestione del patrimonio immobiliare destinato alla prestazione del servizio sociale della casa, o di entrambe, alla funzione, pur centrale e finale, che si esprime nei provvedimenti di assegnazione e in quelli omologhi dianzi richiamati, nella prospettiva di una globale, unitaria gestione del servizio suddetto.
Soltanto tale prospettiva, se adottata con l'attribuzione in via generale al Comune della gestione del servizio sociale stesso, potrebbe dar corpo al sospetto avanzato dal giudice a quo; ma per ora al riguardo null'altro vi e da registrare che la formulazione, ricorrente nei progetti di legge sulla riforma degli enti locali, del principio della concentrazione nel Comune di tutti i servizi sociali resi nell'ambito del territorio comunale.
5. -Le considerazioni finora svolte mostrano l'inconsistenza anche dell'ipotesi prospettata dal giudice a quo in via subordinata con riferimento all'art. 117, comma secondo, sia per quel che concerne la natura della competenza legislativa esercitata dalla regione, sia per quel che concerne il contrasto - in realtà non ravvisabile - fra la norma impugnata e l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977, interpretato alla luce del sistema normativo statuale in cui esso si colloca.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi:
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, primo e secondo comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12 (Norme per l'assegnazione, la gestione, la revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell'art. 2, secondo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali emanati dal CIPE con deliberazione del 19 novembre 1981), in riferimento all'art. 117 della Costituzione, sollevata dal Pretore di Ferrara con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12/12/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Aldo CORASANITI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 20 Dicembre 1988.