SENTENZA N.1017
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590 (Istituzione di nuove università), promosso con ordinanza emessa il 22 novembre 1985 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da De Bastiani Giovanni contro il Ministero della Pubblica Istruzione, iscritta al n. 593 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1986.
Visti l'atto di costituzione di De Bastiani Giovanni, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il giudice relatore Giovanni Conso;
uditi gli avvocati Lepoldo Mazzarolli, Giulio Schiller e Guido Viola per De Bastiani Giovanni e l'Avvocato dello Stato Mario Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato mette in dubbio la legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590.
Con il disporre, in ordine all'istituzione della nuova Università degli studi di Verona (art. 31, primo comma), nata per scorporazione dall'Università degli studi di Padova (art. 32, secondo comma), che <Il personale universitario statale, di ruolo e non di ruolo, in servizio presso la sede di Verona passa con il proprio posto all'Università degli studi di Verona restando assegnato agli uffici ricoperti alla data di entrata in vigore della presente legge> (7 settembre 1982), la norma impugnata violerebbe l'art. 33, sesto ed ultimo comma, della Costituzione.
Il <diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato>, ivi riconosciuto alle <istituzioni di alta cultura, università ed accademie>, comporterebbe per le Università <la libertà e l'indipendenza dei docenti> e, quindi, <l'inamovibilità dalla sede...ad essi giuridicamente già assegnata>.
2. - Benché il dispositivo dell'ordinanza indichi l'intero art. 34 della legge n. 590 del 1982, la questione sollevata presenta, in relazione alle circostanze del caso concreto, un ambito più limitato.
Il giudizio a quo nasce, infatti, dal ricorso di un professore ordinario, già appartenente alla Facoltà di medicina e chirurgia dell'Università di Padova, volto a far annullare come illegittimo il provvedimento con il quale il Ministro della pubblica istruzione, in applicazione della norma denunciata, aveva decretato per il ricorrente-titolare di una delle cattedre assegnate nell'anno accademico 1981/1982 ai <corsi paralleli raddoppiati nella sede distaccata di Verona, 2° triennio della laurea in medicina e chirurgia> (come testualmente si ricava dalla documentazione trasmessa dall'Università di Padova in risposta alle prescrizioni dell'ordinanza istruttoria n. 593 del 1987 di questa Corte) - il passaggio <con il proprio posto alla Facoltà di medicina e chirurgia dell'Università di Verona> a decorrere dal 1° novembre 1982, allo stesso modo che per altri ventisette professori di ruolo nella Facoltà di medicina e chirurgia dell'Università di Padova.
Particolarmente significativo si rivela, al riguardo, il nucleo centrale della motivazione dell'ordinanza, la dove, ricollegata all'autonomia dell'ordinamento universitario l'inamovibilità dei docenti dalla sede ad essi giuridicamente già assegnata, se ne trae la conseguenza che il <passaggio> ex art. 34 della legge n. 590 del 1982 dall'Università di Padova all'Università di Verona <non avrebbe potuto del tutto prescindere dal consenso degli interessati, effettuandosi anche contro la loro volontà>.
L'art. 34 deve, pertanto, intendersi assoggettato a controllo di legittimità costituzionale nella parte in cui prevede che il <passaggio> del personale docente di ruolo possa essere disposto prescindendo dal consenso degli interessati.
3. - Sempre per ragioni di rilevanza non viene qui in discussione l'inamovibilità intesa come diritto del docente universitario a conservare, oltre all’ <ufficio>, anche la <sede> di suo effettivo svolgimento, trattandosi di un diritto che tanto il giudice a quo quanto la parte privata riconoscono nella specie pienamente rispettato. L'<espressione di libertà> disattesa dall'art. 34 della legge n. 590 del 1982 sarebbe, invece, l'inamovibilità intesa come diritto del docente universitario a non veder mutare autoritativamente il proprio <incardinamento istituzionale>, cioè la concreta istituzione universitaria <giuridicamente già assegnata(gli)>.
In realtà, per usare le parole conclusive dell'ordinanza di rimessione, la limitazione di tale diritto coinvolge, più che i singoli docenti, la <concreta posizione dell'ente universitario e della collettività che esso esprime>, violando, come ancor meglio puntualizza l'atto di costituzione della parte privata, <il divieto di influire sulla consistenza> dei Corpi Accademici <mediante la possibilità di un trasferimento d'autorità dei loro membri>, divieto nel quale va ravvisato il contenuto minimo di quell'autonomia che <comporta il rispetto della libertà dei Corpi Accademici>.
Se é, dunque, questo il profilo sotto cui deve essere esaminata la questione proposta, inutile - e, perciò, irrilevante - diventa il discutere se il principio di inamovibilità del docente universitario dalla sua sede effettiva rientri nella previsione dell'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione o se esso rappresenti, invece, un principio tradizionalmente recepito nella legislazione ordinaria.
Nessun dubbio che l'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione sia strettamente collegato al primo comma dello stesso articolo, venendo l'autonomia universitaria - da intendersi nel suo senso più ampio, come autonomia normativa, didattica, scientifica, amministrativa, finanziaria e contabile - a porsi in diretta correlazione funzionale con la libertà di ricerca e di insegnamento, valore che non può non contrassegnare al massimo livello l'attività delle istituzioni di alta cultura. (L'Università - proclama il primo dei principi fondamentali della <Magna Charta delle Università europee>, sottoscritta a Bologna il 18 settembre 1988-<e un'istituzione autonoma che produce e trasmette criticamente la cultura mediante la ricerca e l'insegnamento. Per essere aperta alle necessita del mondo contemporaneo deve avere, nel suo sforzo di ricerca e d'insegnamento, indipendenza morale e scientifica nei confronti di ogni potere politico ed economico>).
Ciò non significa, peraltro, che la libertà di ricerca e di insegnamento del docente universitario si identifichi con l'autonomia dell'istituzione cui egli appartiene. Il vero é che l'autonomia universitaria si esprime non solo nel tutelare l'auto- determinazione dei docenti, ma anche nel demandare agli organi accademici l'ordinamento dell'istituzione e la conduzione della stessa. Anzi, l'argomentazione conclusiva del giudice a quo porta l'accento proprio su tale secondo aspetto.
4. - La questione non é fondata.
Una volta evidenziato che l'autonomia accademica si traduce in definitiva nel diritto di ogni singola Università a governarsi liberamente attraverso i suoi organi e, soprattutto, attraverso il corpo dei docenti nelle sue varie articolazioni, così risolvendosi nel potere di autodeterminazione del corpo accademico (cosiddetto autogoverno dell'ente da parte del corpo docente), non può non assumere rilievo decisivo la constatazione che il diritto di darsi ordinamenti autonomi e riconosciuto dalla Costituzione alle <istituzioni di alta cultura, università ed accademie> non in modo pieno ed assoluto, ma <nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato>. Si tratta, cioè, di un'autonomia che, come questa Corte ha già avuto occasione di precisare (sentenza n. 145 del 1985), <lo Stato può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo apprezzamento discrezionale>, sempreché quest'ultimo <non sia irrazionale>.
Il limite apportato dall'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590, all'autonomia universitaria, sotto forma di una deroga generalizzata a quella sua particolare estrinsecazione che consiste nel subordinare i trasferimenti od i passaggi del personale docente di ruolo da Università a Università, da Facoltà a Facoltà, da materia a materia, al consenso degli interessati, non può certo ritenersi privo di ragionevolezza.
La norma denunciata, con il disporre autoritativamente, tanto da renderlo inevitabile, il passaggio <con il proprio posto> del personale docente di ruolo dall'Università di Padova all'Università di Verona, trova, infatti, giustificazione nelle vicende del tutto peculiari attraverso le quali si é pervenuti ad istituire l'Università degli studi di Verona.
5. - Gli <aspetti di singolarità derivanti dal modo stesso in cui é stata creata l'Università di Verona> sono, del resto, riconosciuti anche nell'atto di costituzione in giudizio della parte privata, che, peraltro, insiste nel ribadire l'inderogabilità del principio secondo il quale <solamente nel caso in cui costituisca conseguenza di un libero atto di scelta degli appartenenti al Corpo Accademico... la modificazione della consistenza del Corpo Accademico stesso non da luogo a lesione dell'autonomia che la Costituzione riconosce alle Università e alle Accademie>, ravvisando <vulnerazione di quanto disposto dall'art. 34, u.c., Cost. ogni qualvolta quella modificazione sia frutto di un'ingerenza autoritativa>.
Ma proprio l'art. 34, ultimo comma, della Costituzione, con il consentire allo Stato di apportare mediante legge limiti all'autonomia universitaria, sempreché non si tratti di limiti irragionevoli, esclude la piena ed assoluta inderogabilità del <diritto di darsi ordinamenti autonomi>.
Per verificare se la norma denunciata ponga limiti irragionevoli occorre risalire, appunto, alla singolarità dell'iter sfociato nell'istituzione dell'Università di Verona.
Importanza fondamentale riveste senza alcun dubbio l'art. 32, secondo comma, della legge 14 agosto 1982, n. 590, in forza del quale <I corsi delle facoltà di medicina e chirurgia, di economia e commercio e di magistero dell'Università di Padova, funzionanti in Verona, sono assorbiti dalle facoltà di medicina e chirurgia, di economia e commercio e di magistero>, <comprese>, a partire dall'anno accademico 1982-1983, nell'Università degli studi di Verona.
Ma altrettanto fondamentale si rivela ciò che emerge dalla già ricordata documentazione trasmessa dall'Università di Padova. Per quanto concerne i corsi delle Facoltà di medicina e chirurgia e di magistero funzionanti in Verona prima dell'anno accademico 1982- 83, chiaramente risulta come (a differenza dei corsi della Facoltà di economia e commercio, che l'Università di Padova faceva svolgere unicamente in Verona) i relativi insegnamenti fossero stati affidati ad un personale docente del tutto differenziato rispetto a quello cui erano, nel contempo, demandati gli insegnamenti degli analoghi corsi delle stesse Facoltà svolgentisi nella sede di Padova, così da costituire, rispetto a questi ultimi, altrettanti <corsi paralleli raddoppiati>.
In una situazione del genere, il richiedere per il passaggio dall'Università di Padova all'Università di Verona il consenso dei docenti titolari dei corsi delle Facoltà di medicina e chirurgia e di magistero funzionanti in Verona avrebbe comportato, per un verso, il rischio di lasciare <scoperte> talune e, al limite, anche tutte le materie insegnate nella sede di Verona, privandole, per giunta, dei relativi posti di ruolo, oggetto di <passaggio con> i rispettivi docenti, e, per un altro verso, il rischio di <addossare> ai corsi della sede di Padova altrettanti docenti, con i rispettivi posti, al di là delle effettive esigenze di quella sede e della sua popolazione studentesca.
6. - Ben diverso é il caso delle altre Università, anch'esse istituite con la legge 14 agosto 1982, n. 590 (v., ad esempio, gli artt. 17-21, relativi alla nuova Università di Brescia), per scorporazione da Università preesistenti (v., sempre nei riguardi dell'Università di Brescia, l'art. 18, secondo comma, avente per oggetto l'assorbimento dei corsi dell'Università statale di Milano, dell'Università di Parma e del Politecnico di Milano già funzionanti in Brescia): il passaggio del personale docente vi e stato previsto <a domanda, sui posti assegnati> alle nuove Facoltà (v., sempre per l'Università di Brescia, l'art. 20, primo comma), a causa proprio della fondamentale differenza riscontrabile fra il tipo di collegamento che caratterizzava i rapporti di quelle sedi con le Università poi oggetto di <scorporo> in loro favore ed il tipo di collegamento che stava alla base dei rapporti della sede di Verona con l'Università di Padova. Per restare all'esempio di Brescia, anch'esso ben illustrato dalle documentazioni trasmesse dall'Università statale di Milano, dall'Università di Parma e dal Politecnico di Milano, ad essere titolari degli insegnamenti dei corsi <funzionanti> nella sede di Brescia erano i medesimi docenti titolari dei corsi svolgentisi, per le stesse Facoltà, nelle sedi <principali> di Milano e di Parma, donde l'assoluta necessita di sottoporre ad un'opzione, non demandabile ad altri che ai rispettivi titolari, il loro passaggio all'Università di Brescia.
Ne risulta così confermata la non irrazionalità della soluzione adottata dall'art. 34 della legge 590 del 1982, in considerazione, appunto, della singolarità dei rapporti sottostanti al nascere dell'Università di Verona.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590 (Istituzione di nuove università), sollevata, in riferimento all'art. 33, ultimo comma, della Costituzione, dal Consiglio di Stato con ordinanza del 22 novembre 1985.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26/10/88.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO
Depositata in cancelleria il 09/11/88.