SENTENZA N.1013
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Veneto notificati il 23 maggio l983, depositati in cancelleria l'11 giugno l983 ed iscritti ai nn. 20 e 2l del registro ricorsi l983, per conflitti di attribuzione sorti a seguito delle ordinanze della Commissione di controllo sull'Amministrazione regionale veneta nn. 33l9 e 33l8, pervenute alla Regione il 24 marzo l983; della circolare del Ministero dell'interno n. l0.l2655/l2982 del 7 luglio l980; della circolare del Ministero dell'industria n. 380984 dell'11 novembre l98l a firma del Direttore Generale delle Miniere.
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo l988 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi gli Avvocati Feliciano Benvenuti e Guido Viola per la Regione Veneto.
Considerato in diritto
1. - Con i ricorsi per conflitto di attribuzione indicati in epigrafe viene posta a questa Corte la questione se l'autorizzazione a compiere scavi ravvicinati, a norma degli artt. 104 e 105 del d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128, sia di spettanza dello Stato, in quanto funzione attinente alla pubblica sicurezza e, pertanto, ad esso riservata in base all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ovvero rientri fra le attribuzioni delle regioni, quale competenza trasferita alle stesse a norma degli artt. 9 e 62, terzo comma, del medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
In relazione a tali conflitti di attribuzione, sollevati da due ricorsi di analogo contenuto presentati dalla Regione Veneto, si pone altresì, per entrambi i giudizi, la questione relativa all'annullamento: a) delle circolari del Ministro dell'interno n. 10.12655/12982 del 7 luglio 1980 e del Ministro dell'industria, commercio e artigianato n. 380984 dell'11 novembre 1981, nelle parti in cui affermano la competenza statale ad adottare la predetta autorizzazione; b) delle decisioni della Commissione regionale di controllo sull'amministrazione della Regione Veneto nn. 3318 e 3319 del 17 marzo 1983, le quali hanno annullato i decreti del Presidente della Giunta veneta che concedevano le predette autorizzazioni, ritenendoli viziati per carenza di potere delle regioni.
Poiché tutti e due i ricorsi riferiti in narrativa pongono la medesima questione e chiedono l'annullamento, in parte, degli stessi atti e, in parte, di atti aventi analogo carattere e tenore, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2. - Come questa Corte ha affermato anche con specifico riferimento alla materia delle <cave e torbiere> (sentt. nn. 77 del 1987, 218 del 1988), il riparto di competenze fra Stato e regioni in relazione alle funzioni di polizia é stato operato sulla base della distinzione tra poteri attinenti alla pubblica sicurezza e poteri concernenti la polizia amministrativa, in ipotesi la polizia delle cave.
Le prime, che sono state conservate allo Stato a norma dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali o degli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale. Tali funzioni, pertanto, si caratterizzano per essere primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l'integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi, la fede pubblica e ogni altro bene giuridico che l'ordinamento ritiene, in un determinato momento storico, di primaria importanza per la propria esistenza e per il proprio funzionamento (v. art. 1, r.d. 19 giugno 1931, n. 773).
Le funzioni di polizia amministrativa, invece, riguardano le misure preventive e repressive primariamente dirette a tutelare la sicurezza delle attività materiali svolte da pubbliche amministrazioni, e, più precisamente, a garantire che, con lo svolgimento di dette attività, non si arrechino danni o pregiudizi alle persone o alle cose. Proprio per questo loro rapporto di stretta strumentalità con determinate attività, esse sono funzioni accessorie rispetto ai settori materiali al cui servizio operano, seguendone la destinazione e la disciplina giuridica. Pertanto, come espressamente sancisce l'art. 9 del d.P.R. n. 616 del 1977, ove le materie principali siano attribuite o delegate alle regioni, le relative funzioni di polizia amministrativa devono ritenersi, rispettivamente, attribuite o delegate alle medesime in forza del rapporto di accessorietà appena indicato.
3. - Con specifico riferimento all'ipotesi oggetto del presente giudizio, non può sussistere dubbio che l'autorizzazione prevista dagli artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959 debba considerarsi trasferita alle regioni per effetto dell'attribuzione alle stesse delle funzioni relative alle <cave e torbiere> da parte degli artt. 117 e 118, primo comma, Cost., come attuati dall'art. 1, lett. a, della legge 22 luglio 1975, n. 382 e dall'art. 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Questa affermazione trova un'esplicita conferma nel penultimo comma del citato art. 62, il quale stabilisce espressamente che <sono trasferite alle regioni le funzioni amministrative statali in materia di vigilanza sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e torbiere, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 aprile 1959, n. 128, e successive modificazioni>. E tra tali funzioni é sicuramente ricompreso il potere di rilasciare l'autorizzazione a condurre scavi a cielo aperto a distanze inferiori rispetto a quelle stabilite nelle lettere a, b e c del medesimo art. 104 del d.P.R. n. 128 del 1959: un potere che, essendo diretto a permettere, in considerazione della particolare natura dei terreni e delle condizioni dei luoghi, scavi in deroga alle distanze minime fissate per la sicurezza e regolarità dell'attività di coltivazione delle cave, appare sicuramente funzionale a queste ultime finalità é dotato di una rilevanza del tutto interna alla disciplina della materia delle cave e torbiere.
4. - Posto che le autorizzazioni previste dagli artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959, originariamente spettanti al prefetto, sono ora attribuite, in forza degli artt. 9 e 62 del d.P.R. n. 616 del 1977, alle regioni, ne consegue l'illegittimità delle circolari del Ministro dell'interno n. 10.126555/12982 del 7 luglio 1980 e del Ministro dell'industria, commercio e artigianato n. 380984 dell'11 novembre 1981, nelle parti in cui affermano la competenza statale ad adottare le autorizzazioni previste dagli artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959 sull'erroneo presupposto della loro presunta attinenza alla pubblica sicurezza.
Per tali parti esse vanno, pertanto, annullate.
Per gli stessi motivi debbono considerarsi illegittimi e, come tali, oggetto di annullamento gli atti della Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione Veneto - nn. 3318 e 3319 del 17 marzo 1983 - con i quali sono stati annullati, rispettivamente il decreto 1 marzo 1983, n. 392, e quello, in pari data, n. 393, adottati dal Presidente della Giunta regionale del Veneto per autorizzare il compimento di scavi ravvicinati, ai sensi degli artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara che spetta alla Regione Veneto provvedere al rilascio dell'autorizzazione prevista dagli artt. 104 e 105 del d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128 (<Norme di polizia delle miniere e delle cave>), e annulla, di conseguenza: a) le circolari del Ministero dell'interno n. 10.12655/12982 del 7 luglio 1980 e del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato n. 380984 dell'11 novembre 1981, nelle parti in cui affermano la competenza statale ad accordare l'anzidetta autorizzazione; b) le decisioni della Commissione regionale di controllo sull'amministrazione della Regione Veneto nn. 3318 e 3319 del 17 marzo 1983.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26/10/88.
Francesco SAJA - Antonio BALDASSARRE
Depositata in cancelleria il 03/11/88.