SENTENZA N.769
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del D.L. 23 dicembre 1976, n. 850 (Norme relative al trattamento assistenziale dei ciechi civili e dei sordomuti), convertito, con modificazioni, in legge 21 febbraio 1977, n. 29 e dell'art. 14 septies aggiunto al D.L. 30 dicembre 1979, n. 663 (Finanziamento del Servizio sanitario nazionale nonché proroga dei contratti stipulati dalle pubbliche amministrazioni in base alla L. 1° giugno 1977, n. 285, sulla occupazione giovanile) dalla legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33, promosso con ordinanza emessa il 30 aprile 1983 dal Pretore di Modena nel procedimento civile vertente tra Lucchi Felicita e l'I.N.P.S., iscritta al n. 567 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 329 dell'anno 1983;
Visti l'atto di costituzione di Lucchi Felicita nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice relatore Ugo Spagnoli;
udito l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Pretore di Modena dubita, in riferimento agli artt. 3 e 38, primo comma, Cost., della legittimità costituzionale degli artt. 1 del d.l. 23 dicembre 1976, n. 850, (nel testo convertito, con modificazioni, in l. 21 febbraio 1977, n. 29) e 14 septies del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663 (introdotto con la legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33). Con tali disposizioni sono stati considerevolmente elevati i limiti di reddito ostativi al conseguimento delle prestazioni economiche di invalidità rispettivamente per gli invalidi civili assoluti (dal 1° gennaio 1977) ed anche per gli invalidi civili parziali, mutilati, ciechi civili e sordomuti (dal 1° luglio 1980): limiti che in precedenza - ai sensi dell'art. 3 d.l. 2 marzo 1974, n. 30 e dell'art. 3 l. 3 giugno 1975, n. 160-erano invece identici a quelli ostativi al conseguimento della pensione sociale prevista per gli ultrasessantacinquenni dall'art. 26 l. 30 aprile 1969, n. 153.
Le predette disposizioni sono censurate nella parte in cui non estendono i più favorevoli limiti reddituali ivi previsti agli aspiranti al conseguimento della pensione sociale. L'esigenza di pari trattamento delle prestazioni considerate (pensione sociale e pensione o assegno mensile di invalidità) discende ad avviso del giudice a quo, dal fatto che esse hanno la medesima funzione assistenziale e presuppongono fattori invalidanti (rispettivamente, l'età avanzata ovvero le predette cause di inabilità) che lo stesso legislatore ha considerato equivalenti, sia prevedendo in precedenza identici limiti reddituali, sia disponendo l'automatica sostituzione della pensione sociale alla pensione o assegno di invalidità al compimento del sessantacinquesimo anno (artt. 19 l. 30 marzo 1971, n. 118 e 11 l. 18 dicembre 1973, n. 854).
2. - All'esame della questione giova premettere un sia pur sommario cenno sull'evoluzione della disciplina legislativa della materia.
Con l'art. 26 della citata legge n. 153 del 1969, il legislatore ha per la prima volta garantito il diritto al conseguimento di una pensione sociale ai cittadini residenti che risultino sprovvisti di reddito ed abbiano superato la soglia del sessantacinquesimo anno di età, oltre la quale e improbabile che chi - per mancanza di lavoro o precarie condizioni fisiche - versa in condizione di bisogno, riesca a procurarsi i mezzi di sostentamento. La legislazione successiva ha poi provveduto ad aumentare, in più riprese, l'importo iniziale di detta pensione, e lo ha altresì assoggettato a perequazione automatica in funzione dell'indice del costo della vita (art. 3 l. n. 114 del 1974 cit.).
Per circoscrivere, inoltre, l'erogazione di tale trattamento assistenziale ai soggetti versanti in effettive condizioni di bisogno, da un lato se ne e prevista l'incompatibilità (o comunque la non cumulabilità) con altre prestazioni sociali - quali rendite o prestazioni economiche previdenziali e assistenziali continuative (ivi compresa la pensione di guerra, ma ad eccezione degli assegni familiari)-; dall'altro, sono stati stabiliti precisi limiti reddituali, pur se considerando i soli redditi assoggettati ad IRPEF. In particolare, col citato art. 3 l. n. 114 del 1974 (che ha sostituito l'originario testo dell'art. 26 l. n. 153 del 1969), sono stati fissati limiti differenziati a seconda che si tratti di reddito individuale ovvero di soggetto coniugato, da cumulare con quello del coniuge. Detti limiti, peraltro, sono stati aumentati con l'art. 3 della citata legge n. 160 del 1975, e poi via via elevati per effetto della perequazione automatica prevista dalle medesime disposizioni ed altre successive.
D'altro canto, con la legge 30 marzo 1971, n. 118, il legislatore ha provveduto in ordine alla condizione del cittadino inabile al lavoro, disponendo la corresponsione di una pensione al totalmente inabile e di un assegno mensile a chi versi in situazione di non collocamento al lavoro ed abbia ridotta in misura superiore ai due terzi la capacita lavorativa (artt. 12 e 13). Tali prestazioni sono erogate ai cittadini di età compresa tra il 18° ed il 65° anno di età, al compimento della quale e prevista la loro automatica trasformazione nella pensione sociale (art. 19); e correlativamente, nei medesimi artt. 12 e 13 e previsto che le condizioni economiche richieste per la corresponsione della pensione o dell'assegno siano identiche a quelle stabilite per l'attribuzione della pensione sociale.
Tale scelta legislativa di parificazione dei limiti di reddito e stata poi esplicitamente confermata tanto con la l. n. 114 del 1974 (art. 8) quanto con la l. n. 160 del 1975 (artt. 3 e 7). Ma da essa il legislatore si e discostato: in un primo tempo, per i soli invalidi civili assoluti, prevedendo in favore di essi il raddoppio del limite di reddito vigente in via generale (art. 1 l. n. 29 del 1977); successivamente, elevandolo ulteriormente per costoro ed aumentandolo in misura consistente - pur se diversa - per gli invalidi civili parziali (art. 14 septies l. n. 33 del 1980). Con quest'ultima disposizione, inoltre, non solo si e stabilita la rivalutazione annuale dei nuovi limiti, ma si e previsto, al quinto comma, che essi vadano calcolati <con esclusione del reddito percepito da altri componenti del nucleo familiare di cui il soggetto interessato fa parte>.
Ne é risultata, così, una notevole divaricazione-evidenziata dal giudice a quo - rispetto alla disciplina dettata ai fini della pensione sociale. Con l'art. 9 della legge 26 febbraio 1982, n. 54-di conversione del d.l. 22 dicembre 1981, n. 791 -, peraltro, il legislatore ha stabilito non solo l'incompatibilità dell'assegno mensile (di cui all'art. 13 l. n. 118 del 1971) con le pensioni dirette di invalidità, ma anche la sospensione della perequazione automatica del limite di reddito per gli invalidi civili fissato dal predetto art. 14 septies l. n. 33 del 1980 <fino all'assorbimento della parte eccedente il limite di reddito individuale previsto per la concessione della pensione sociale>: disposizione, questa, cui e conseguito, nel tempo, un considerevole riavvicinamento dei limiti di reddito individuali previsti per la pensione sociale e per l'assegno mensile di invalidità: (cfr., al riguardo, la circolare INPS n. 60097 A.G.O. del 19 luglio 1984). Va altresì rilevato che con l'art. 2 della legge 15 aprile 1985, n. 140, oltre a disporsi un aumento di L. 975.000 annue della pensione sociale spettante agli ultrasessantacinquenni, é stato stabilito che questo spetti anche ai soggetti da essa esclusi in base alle condizioni di reddito fissate dalle precedenti disposizioni, a patto che quello goduto non sia: se individuale, superiore alla somma tra l'importo annuo della pensione sociale ed il predetto aumento; se cumulato, superiore al coacervo tra detta somma, l'ammontare annuo del trattamento minimo a carico del fondo pensione lavoratori dipendenti e l'importo annuo della pensione sociale per ciascun componente del nucleo familiare successivo al secondo: disposizione, questa, che si discosta da quelle precedenti sia perché il cumulo e riferito al nucleo familiare, e non ai soli coniugi, sia perché considera i redditi di qualsiasi natura e non solo quelli assoggettabili all'IRPEF.
Dal più recente provvedimento legislativo nella materia in esame, intervenuto nelle more della presente decisione (l. 21 marzo 1988, n. 93, di conversione del D.L. 8 febbraio 1988, n. 25), si dirà più dettagliatamente in seguito.
3.-La questione sollevata si fonda su un duplice presupposto: il primo, costituito dall'identica natura assistenziale dei due trattamenti considerati, essendo tanto la pensione sociale che la pensione (o assegno) d'invalidità corrisposte in base ad una condizione d'inabilita al lavoro e di carenza dei mezzi necessari per vivere (art. 38, primo comma, Cost..); il secondo, derivato dal primo, costituito dal principio dell'automatica sostituzione dell'un trattamento all'altro al compimento del sessantacinquesimo anno di età, con cui si mira all'attribuzione di un'identica prestazione assistenziale a chi versi in stato di bisogno e sia da ritenere, per ragioni di salute o di età, inabile al lavoro.
Nel dettare tale principio - introdotto con l'art. 19 1 n. 118 del 1971 e ribadito negli artt. 10 e 11 l. n. 854 dei 1973-il legislatore non é partito dal presupposto di un'assoluta equivalenza, in ogni caso, tra le condizioni invalidanti considerate; che anzi ha fin dall'inizio riconosciuto il diritto ad un trattamento di maggior favore degli assolutamente inabili (artt. 12 e 13, secondo comma, l. n. 118 cit.).
Ha ritenuto invece, in via presuntiva, che l'inabilita connessa all'età avanzata sia praticamente indistinguibile da quella derivante ai parzialmente inabili da pregresse condizioni di salute; e che pertanto quest'ultima, al compimento dei sessantacinque anni, sia da considerare assorbita nella prima, si che entrambe diano titolo, nelle medesime condizioni di bisogno, ad un'identica prestazione assistenziale.
Essendo in genere le previsioni legislative di necessita fondate sull'id quod plerumque accidit, non può certo contestarsi la razionalità di tale presupposizione e del correlativo sistema normativo.
Logiche conseguenze di siffatto sistema, fondato sull'unicità della prestazione assistenziale, sono da un lato la fissazione del limite dei sessantacinque anni per il riconoscimento dell'invalidità civile e l'attribuzione delle relative prestazioni economiche, dall'altro la previsione dell'automatica sostituzione a queste della pensione sociale al compimento di tale età e, correlativamente, la fissazione di identici limiti reddituali ai fini delle prestazioni dell'uno e dell'altro tipo.
Se vi é, infatti, sostanziale equivalenza tra le condizioni invalidanti che impediscono di procacciarsi i mezzi di sostentamento, non hanno ragion d'essere differenziazioni nell'individuazione delle condizioni di bisogno che danno titolo al sostegno solidaristico della collettività ne ha senso che, dopo l'età suddetta, si riconoscano stati di inabilità, superiore ai due terzi, che essa già di per se presuntivamente comporta.
La coerenza del sistema é stata vulnerata, non tanto con la legge n. 29 del 1977, ricognitiva della speciale condizione degli invalidi civili assoluti, quanto con la disposizione dell'art. 14 septies della legge n. 33 del 1980, relativa agli invalidi civili parziali (quinto comma), sulla quale appunto il giudice a quo fa essenzialmente leva nel prospettare le proprie censure: le quali sono incentrate sia sul divario da tale norma determinato quanto ai limiti di reddito per i soggetti non coniugati, sia, e soprattutto, sulla disposta esclusione, a tali fini, del cumulo con i redditi del coniuge.
4. - Ora, in via di principio non e certamente lecito, alla stregua del combinato disposto degli artt. 3 e 38, primo comma, Cost., dar luogo a disparità di trattamento tra soggetti aventi diritto a prestazioni assistenziali a carico della collettività perché versanti in analoghe condizioni di bisogno e di incapacità - per ragioni di salute e/o di età - di procacciarsi i necessari mezzi di sostentamento. Ma il realizzare l'omogeneizzazione, a parità di condizioni, tra i livelli reddituali idonei ad individuare lo stato di bisogno, così come il por mano all'opportuno adeguamento dei livelli di prestazione, é compito che spetta al legislatore e non a questa Corte.
E’ invero principio costantemente affermato che al paradigma del principio di uguaglianza non può farsi ricorso quando le disposizioni di legge ordinaria, dalle quali si pretende di trarre il tertium comparationis, si rivelino derogatorie rispetto alla regola desumibile dal sistema normativo e perciò insuscettibile di estensione ad altri casi, pena l'aggravamento, anziché l'eliminazione, dei difetti di coerenza di esso (cfr., sentt. nn. 46/1983 e 6/1988).
Nel caso di specie il carattere derogatorio (e temporaneo) dello scostamento tra il limite di reddito individuale previsto dall'impugnato art. 14 septies ai fini dell'assegno mensile di invalidità e quello fissato per l'attribuzione della pensione sociale e dimostrato dal fatto che il legislatore, a distanza di meno di due anni, ha disposto la sospensione della perequazione automatica del primo, si da pervenire progressivamente prima ad un riavvicinamento e poi ad un sostanziale riallineamento al secondo (art. 9 d.l. n. 791 del 1981, conv. in l. n. 54 del 1982).
Il collegamento così ripristinato dimostra che la norma impugnata non può essere intesa come frutto di un indirizzo legislativo volto a spezzare il collegamento sistematico tra trattamenti di invalidità e pensione sociale ed a dettare per i primi una disciplina autonoma.
E’ ben vero che una regola analoga a quella di cui al citato art. 9 non é stata assunta in riferimento al limite derivante dal cumulo col reddito del coniuge, che col medesimo art. 14 septies é stato rimosso ai fini dei trattamenti di invalidità pur continuando ad operare per l'erogazione della pensione sociale. Ma ciò non appare indice di un'univoca scelta legislativa diretta ad invertire il principio del cumulo fin allora vigente per tutti i trattamenti assistenziali qui considerati ed a fondare il ricorso alla solidarietà generale, sulla considerazione del solo reddito individuale del soggetto, prescindendo dall'intervento solidaristico delle collettività minori ed in particolare dall'eventuale stato di abbienza del coniuge non separato.
Innanzitutto, se così fosse stato, il legislatore non si sarebbe indotto a condizionare l'aumento della pensione sociale, disposto con l'art. 2 l. n. 140 del 1985, a limiti che considerano non solo il reddito del coniuge, ma anche quello degli altri componenti del nucleo familiare, con la significativa innovazione, per di più, di tener conto dei redditi <di qualsiasi natura> e non solo di quelli assoggettabili all'IRPEF.
Ma ciò che soprattutto convince del carattere derogatorio dell'impugnato art. 14 septies e il recente esito legislativo della vicenda - da cui ha preso le mosse la pretesa dedotta nel giudizio a quo-concernente la riconoscibilità dell'invalidità civile agli ultrasessantacinquenni e l'attribuibilità, quindi, ai medesimi della pensione sociale sulla base di più favorevoli limiti di redditi previsti per gli invalidi.
Si é già rilevato, al riguardo che la regola legislativa sia univocamente nel senso della riconoscibilità dello stato di in valido civile solo agli infrasessantacinquenni e dell'attribuzione della pensione sociale a carico dell'INPS al compimento di tale età (artt. 12, 13 e 19 l. n. 118 del 1971, 10 e 11 l. n. 854 del 1973). Ciononostante, a seguito dell'elevazione dei limiti di reddito introdotta con le disposizioni impugnate, e invalsa, ad iniziativa del Ministero dell'Interno, una prassi amministrativa di riconoscimento dell'invalidità civile agli ultrasessantacinquenni e quindi di attribuzione ai medesimi della pensione sociale sulla base dei più elevati limiti di reddito previsti per gli invalidi.
Essendo stata contestata, in sede di giurisdizione ordinaria, la legittimità di tale prassi, detto Ministero ha richiesto al riguardo il parere del Consiglio di Stato.
Con il parere reso il 3 aprile 1987 (I sezione, n. 463/87), detto consesso ha innanzitutto escluso che potesse essere negata la pensione sociale ai soggetti già titolari di pensione o assegno d'invalidità che fruissero di redditi contenuti nei limiti previsti per tali prestazioni ma superiori a quelli fissati per la prima; con ciò evitando la paradossale conseguenza che dalla divaricazione tra i due limiti si era ritenuto di trarre in talune decisioni giudiziarie. Ma il Consiglio di Stato ha anche chiarito, nel contempo, che, ove un trattamento d'invalidità non persista al trattamento dei sessantacinque anni, la pensione sociale non può essere attribuita se non ai soggetti fruenti dei redditi per essa previsti.
Il Governo ha allora proposto - col D.L. 9 dicembre 1987, n. 495-di legittimare la suddetta prassi amministrativa attraverso una norma di interpretazione autentica degli artt. 10 e 11 l. n. 854 del 1973, mirante a sancire la riconoscibilità dell'invalidità civile anche agli ultrasessantacinquenni e l'attribuzione a costoro della pensione sociale in base ai limiti di reddito previsti per gli invalidi civili; tale decreto non e stato convertito in legge.
Col successivo D.L. 8 febbraio 1988, n. 25, il Governo ha quindi proposto l'attribuzione della pensione sociale ai soggetti riconosciuti invalidi dopo i sessantacinque anni e fruenti di redditi superiori ai limiti per essa previsti, limitatamente: a) a coloro cui detta pensione fosse stata già liquidata dall'INPS, ma non erogata in ragione dell'interpretazione del dettato legislativo di cui al citato parere del Consiglio di Stato; b) a coloro cui, comunque, la condizione d'invalido civile fosse già stata riconosciuta alla data di entrata in vigore del decreto.
Con la legge n. 93 del 1988, il Parlamento ha però convertito il decreto solo in riferimento alla categoria sub a) (salva la sanatoria degli effetti del D. L. n. 495 del 1987): e ciò induce ad una duplice conclusione.
Innanzitutto il legislatore, precludendo il protrarsi della prassi amministrativa riconosciuta illegittima dal Consiglio di Stato e così impedendo l'ulteriore vulnerazione del sistema fondato sull'unicità della condizione di bisogno idonea a dare titolo ai trattamenti di invalidità parziale ed alla pensione sociale, ha implicitamente confermato l'intendimento di non rendere definitiva la frattura nel sistema, prodotta dall'impugnato art. 14 septies della legge n. 33 del 1980: onde ne consegue che il trattamento vigente per gli inabili parziali deve continuare a ritenersi derogatorio rispetto a quello stabilito per le pensioni sociali, per le quali quindi non può perciò invocarsi, per il principio d'uguaglianza, l'allineamento ai contenuti derogatori.
Dall'altro lato, il permanere di una situazione di incoerenza nel sistema, in difetto di interventi legislativi idonei a dare una soluzione organica ai complessi problemi connessi al trattamento degli invalidi civili e al rapporto con quello relativo alla pensione sociale, condurrebbe successivamente la Corte a riconsiderare la questione sollevata sotto profili diversi da quelli su cui si fonda la presente pronunzia. La questione sollevata deve perciò essere dichiarata inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 del d.l. 23 dicembre 1976, n. 850, convertito, con modificazioni, in l. 21 febbraio 1977, n. 29 (Norme relative al trattamento assistenziale dei ciechi civili e dei sordomuti) e 14 septies del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663 introdotto con la legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33 (Finanziamento del Servizio sanitario nazionale nonché proroga dei contratti stipulati dalle pubbliche amministrazioni in base alla L. 1° giugno 1977, n. 285, sulla occupazione giovanile) sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 38, primo comma, Cost., dal Pretore di Modena con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. 567/83).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22/06/88.
Francesco SAJA - Ugo SPAGNOLI
Depositata in cancelleria il 07/07/88.